С принятием Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ» в сфере государственной статистики появился первый законодательный акт, принятый на федеральном уровне и направленный на ее регулирование. Это должно явиться залогом плодотворной работы по реализации единой государственной политики в области статистического учета, вследствие чего должны возрасти достоверность и качество официальной статистической информации.

Статистика является важным инструментом регулирования социальных и экономических процессов. Это связано с тем, что на основе анализа статистических данных прослеживается динамика процессов в самых различных сферах жизнедеятельности, строятся прогнозы, вырабатываются пути дальнейшего развития и т. д.

Термин «статистика» происходит от слов «stato» и «status», означающих государство, положение, состояние явлений. В научный оборот термин «статистика» в его современном понимании был введен немецким ученым Г. Ахенвалем в 1749 г. для обозначения совокупности знаний о государстве. Г. Ахенваль был последователем другого немецкого ученого из Геттингенского университета Г. Конринга, который также являлся представителем немецкой описательной школы, трактовавшей статистику как государствоведение.

Одновременно в Англии существовала и другая научная школа «политических арифметиков», основанная В. Петти и названная по его знаменитой книге, которая была опубликована в 1690 г. уже после его смерти. Именно так он понимал статистику, хотя прямо этот термин не применял. Политическая арифметика представлялась ему орудием социального познания на основе собранных реальных фактов и преимущественного использования количественных характеристик, что созвучно современному пониманию статистики. Кстати, В. Петти был первым кто произвел расчеты национального богатства и национального дохода и применил выборочный метод. Недаром позднее он был назван в некотором роде изобретателем экономической статистики.

По сути статистика сложилась на базе этих двух школ. От государствоведения она получила систему количественного описания социально-экономических явлений, а от политических арифметиков – статистическое обобщение количественных характеристик массовых явлений с целью познания их закономерностей.

Сами цифры, как образно выразился Иоганн Вольфганг Гете, «не управляют миром, но показывают, как мир управляется». Все цивилизованные страны в ходе развития во многом опирались на статистику, сверяя и корректируя свой путь с помощью ее данных. Отсюда и максимально высокие требования к полноте, достоверности и оперативности информации. Статистика необходима рыночной экономике для того, чтобы знать, действовать, предвидеть и контролировать. Через нее практически и реализуется известный философский принцип: «Знать, чтобы предвидеть, и предвидеть, чтобы управлять».

Происходящие в России коренные изменения общественно-экономической жизни вызывали необходимость реформирования статистики. Требовалось прежде всего осмыслить место и роль статистики в новых экономических условиях, определить общие цели, задачи и направления ее дальнейшего развития. До принятия комментируемого Закона российская государственная статистика не имела прочной правовой основы.

Ряд положений закона направлен на обеспечение единых правил проведения официального статистического учета в Российской Федерации, основанных на официальной, научно обоснованной статистической методологии, соответствующей требованиям международных стандартов.

Новшеством также явилось законодательное закрепление возможности использования административных данных для целей официального статистического учета. В законодательстве многих стран такая возможность предусмотрена уже достаточно полно и давно. В Российской Федерации, где до недавнего времени отсутствовали правовые основы применения административных данных в официальной статистике, оно осуществляется недостаточно.

Законодательно закреплен порядок планирования официальной статистической деятельности с учетом межведомственного характера осуществления официального статистического учета в целях удовлетворения информационных потребностей государства и общества в своевременно предоставляемой, достоверной и полной официальной статистической информации[1].

Статья 1. Цель и предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета, направленной на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о социальных, об экономических, о демографических, об экологических и о других общественных процессах в Российской Федерации.

2. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие при осуществлении официального статистического учета.

3. Действие настоящего Федерального закона распространяется на респондентов, субъекты официального статистического учета и пользователей официальной статистической информацией.

Комментарий к ст. 1

1. Как сказано в п. 1 комментируемой статьи целью настоящего Закона является создание правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета.

Здесь нужно отметить, что необходимость принятия подобного закона обсуждалась уже давно. В частности, в рамках заседаний Правительства РФ данный вопрос поднимался неоднократно. Российская государственная статистика на протяжении длительного периода времени оставалась без необходимого правового урегулирования на федеральном уровне.

Отсутствие федерального закона об официальном статистическом учете серьезно затрудняло государственную статистическую деятельность в Российской Федерации, выполнение рекомендаций международных статистических организаций и противоречило одному из основополагающих принципов официальной статистики, одобренных Статистической комиссией ООН (1994 г.).

В мировой практике считается закономерным установление правовых основ регулирования статистической деятельности, которые определяют основные ее элементы.

Необходимость принятия специального закона о статистике обусловлена потребностью устранения имеющихся пробелов в правовом регулировании государственной статистической деятельности[2].

Как было отмечено в Пояснительной записке к проекту федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», официальная статистическая информация формируется в рамках функционирования государственной федеральной информационной системы. Вместе с тем действующее законодательство об информации не в полном объеме учитывает специфику государственной статистической деятельности, по ряду аспектов имеются пробелы в ее правовом регулировании. Недостаточна правовая основа взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц при проведении официального статистического учета.

В связи с тем, что государственная статистическая деятельность в России базировалась в основном на различного рода подзаконных актах, существующий порядок управления государственной статистической системой не способствовал в полной мере обеспечению своевременности, достоверности и полноты официальной статистической информации.

В целях обеспечения методологического единства официального статистического учета Закон возлагает на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти обязанность по осуществлению координации в области официального статистического учета при разработке Федерального плана статистических работ и подготовке предложений по его актуализации, утверждении форм федерального статистического наблюдения и указаний по их заполнению.

Единая государственная политика в области официального статистического учета, реализация которой и является целью комментируемого Закона, должна быть направлена на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации. Как указано в постановлении Правительства РФ от 2 октября 2006 г. № 595 «О федеральной целевой программе „Развитие государственной статистики России в 2007-2011 годах“, эффективное социально-экономическое развитие страны, государственное управление и регулирование связано с необходимостью своевременного получения и анализа полной, достоверной, научно обоснованной официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных явлениях в Российской Федерации.

В соответствии с этим полнота, достоверность, научная обоснованность и своевременность статистической информации являются одним из принципов официального статистического учета и системы государственной статистики, которые закреплены в ст. 4 комментируемого Закона и будут рассмотрены в соответствующем комментарии.

Информация официального статистического учета характеризует социальные, экономические, демографические, экологические и другие общественные процессы в Российской Федерации.

Социальные процессы – совокупность процессов, происходящих в как в обществе в целом, так и с отдельными его членами. Информация о социальных процессах может характеризовать численность населения и его состав, поможет провести группировку населения в зависимости от возраста, пола, образования, также в зависимости от его трудоспособности и трудовой активности и т. д.

Экономические процессы могут быть различными и, как правило, возникают в результате производства материальных благ и их распределения.

Информация о демографических процессах отражает сведения о динамике населения в зависимости от рождения, смерти людей, их миграции и т. д.

Информация об экологических процессах характеризует экологическое благополучие окружающей среды и поведение экосистем в результате естественных процессов или воздействия человека.

2. Пункт 2 ст. 1 Закона определяет предмет, на который направлено правовое регулирование комментиремого Закона, в соответствии с этим, предметом правового регулирования выступают общественные отношения, которые возникают при осуществлении официального статистического учета.

Как следует из смысла п. 2 ст. 3 Федерального закона РФ от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учета и системе государственной статистики в РФ» эти отношения возникают, в частности, в связи с поиском, обработкой, предоставлением и распространением официальной статистической информации, обеспечением ее защиты, применением информационных технологий и другими вопросами создания и эксплуатации системы государственной статистики.

Поиск статистической информации – это процесс выявления сведений, данных и т. п., которые удовлетворяют каким-либо определенным условиям и необходимы для целей государственной статистики.

Обработка статистической информации включает в себя сбор информации, ее обобщение, систематизацию в целях получения каких-либо результатов. Этот этап очень важен в силу того, что только информация, которая в достаточной степени объективна, представлена в нужном объеме, зарегистрирована и оценена должным образом, способна обеспечить научно-обоснованные и достоверные выводы о характере и закономерностях изучаемого явления.

Предоставление и распространение официальной статистической информации осуществляется в соответствии с п. 11 и п. 12 ст. 5 комментируемого Закона. Так, приказом Федеральной службы государственной статистики от 18 марта 2008 г. № 61 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной статистики государственной функции „Предоставление официальной статистической информации Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, иным федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, судам, органам прокуратуры, Банку России, государственным внебюджетным фондам, профсоюзным объединениям и объединениям работодателей, а также международным организациям“ исполнение государственной функции по предоставлению официальной статистической информации закреплено за центральным аппаратом Росстата и территориальными органами Росстата.

Предоставление официальной статистической информации, разрабатываемой в соответствии с федеральным планом статистических работ, в электронной форме организуется Росстатом.

Распространение официальных изданий Росстата, подготавливаемых в соответствии с федеральным планом статистических работ, по заказу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, судов, органов прокуратуры, Банка России, государственных внебюджетных фондов, профсоюзных объединений и объединений работодателей, а также международных организаций осуществляется Росстатом. Распространение официальных статистических изданий на региональном уровне осуществляется территориальными органами Росстата.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информационные технологии – процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов.

Защита информации, как следует из ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации, соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа, реализацию права на доступ к информации.

Комментируемый Закон (ст. 9) устанавливает гарантии защиты первичных статистических данных, относя их к информации ограниченного доступа, в отношении которых обеспечивается конфиденциальность информации, которые не подлежат разглашению (распространению) и используются в целях формирования официальной статистической информации, а также устанавливает ответственность лиц, имеющих доступ к таким сведениям

Также Закон позволяет упорядочить взаимоотношения между уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти и другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, обеспечивает оптимизацию информационных потоков и регламентацию статистической нагрузки на хозяйствующие субъекты. [3].

Как уже отмечалось в комментарии к п.1, в целях обеспечения методологического единства официального статистического учета законопроект возлагает на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти обязанность по осуществлению координации в области официального статистического учета.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 420 «О Федеральной службе государственной статистики» Федеральная служба государственной статистики (Росстат) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.

Федеральная служба государственной статистики осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба государственной статистики осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• представляет в установленном порядке официальную статистическую информацию Президенту РФ, Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, иным органам государственной власти, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, организациям и гражданам, а также международным организациям;

• разрабатывает и утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции официальную статистическую методологию для проведения федеральных статистических наблюдений и формирования официальной статистической информации, обеспечивает соответствие указанной методологии международным стандартам и принципам официальной статистики;

• согласовывает официальную статистическую методологию, формируемую и утверждаемую субъектами официального статистического учета;

• разрабатывает совместно с субъектами официального статистического учета федеральный план статистических работ и подготавливает предложения по его актуализации;

• утверждает формы федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению по представлению субъектов официального статистического учета, если иное не установлено федеральными законами;

• координирует деятельность в сфере официального статистического учета при разработке федерального плана статистических работ, подготовке предложений по его актуализации, а также при утверждении форм федерального статистического наблюдения и указаний по их заполнению;

• осуществляет подготовку, проведение и подведение итогов Всероссийской переписи населения, Всероссийской сельскохозяйственной переписи, а также их методологическое обеспечение;

• осуществляет подготовку, методологическое обеспечение, проведение федеральных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности и обработку данных, полученных в результате этих наблюдений, в целях формирования официальной статистической информации;

• разрабатывает и ведет в установленном порядке общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации в установленной сфере деятельности;

• обеспечивает заинтересованных пользователей данными бухгалтерской отчетности юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации;

• размещает в соответствии с законодательством РФ заказы на поставку товаров, заполнение работ и оказание услуг для обеспечения нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

• обобщает практику применения законодательства РФ в установленной сфере деятельности;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций;

• организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством РФ срок;

• обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

• обеспечивает в пределах своей компетенции соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности Службы информации, составляющей служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, и иной конфиденциальной информации;

• обеспечивает мобилизационную подготовку Службы, а также контроль и координацию деятельности подведомственных организаций по их мобилизационной подготовке;

• организует профессиональную подготовку работников Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

• взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

• осуществляет в соответствии с законодательством РФ работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Службы;

• обеспечивает пользователей официальной статистической и иной информации в установленном порядке и на основе договоров об оказании информационных услуг;

• выполняет функции администратора доходов федерального бюджета от оказания информационных услуг;

• осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

Федеральная служба государственной статистики с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• получать от респондентов первичные статистические данные и административные данные, в том числе содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, к коммерческой тайне, сведения о налогоплательщиках, о персональных данных физических лиц при условии их обязательного обезличивания, и другую информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами, в целях формирования официальной статистической информации;

• организовать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок в установленной сфере деятельности;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

• применять предусмотренные законодательством РФ меры ограниченного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;

• разрабатывать и утверждать в установленном порядке знаки отличия в установленной сфере деятельности.

3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет круг субъектов правоотношений, возникающих в связи в применением настоящего Закона, на которых распространяется его действие. К ним относятся:

• респонденты – созданные на территории РФ юридические лица, органы государственной власти и органы местного самоуправления, филиалы, представительства и подразделения действующих на территории РФ иностранных организаций, граждане РФ, находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица на территории РФ, в отношении которых проводится федеральное статистическое наблюдение (п. 2 ст. 6 комментируемого Закона);

1

П.И. Долгополов, Кондратьева И.И. О проекте ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ» // Вопросы статистики. 2007. № 11. С. 4

2

П.И. Долгополов, Кондратьева И.И. О проекте ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ» // Вопросы статистики. 2007. № 11. С. 3

3

http://www.government.ru/government/d7cec2c9-10a2-4b44-90a1-d7dbd9923d36.htm