§ 4. Предмет регулирования российского водного права

Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. Но на основе норм кодекса их можно определить как отношения в области изучения, учета, использования, охраны, улучшения, преобразования и восстановления водных объектов, а также контроля за водопользованием.

В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, именуются правоотношениями. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ, объемом свыше 1 млн куб. м каждое, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. Открытые и прогнозируемые запасы пресных подземных вод достигают 350 куб. км[43].

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование – водный объект. Чтобы скопления поверхностных вод заслуживали титула водного объекта, они должны иметь выраженное (самостоятельное) экологическое значение.

К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берегов. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.

Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля (дно и берег), сопряженная с водной толщей, а в состав подземного водного объекта – вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманным. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы права собственности. Встает задача разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег признать составной частью государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется вносить земельный налог. Кроме того, все планировочные документы и действия, затрагивающие водные объекты, должны принимать во внимание единство водных масс и облегающей их земли. Обратно: планировочные документы и действия, затрагивающие облегающие земли, должны принимать во внимание судьбу включаемой в них водной массы.

Как решает поставленные вопросы действующий ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которую законодатель постарался определить для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов.

Если публичный водный объект соприкасается с частной земельной собственностью, то возникает вопрос о границе, которая их разъединяет. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую, согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.), с недавних пор запрещено приватизировать. Этот запрет часто не соблюдается. Поэтому требуется обратить на него внимание уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять и природоохранная прокуратура.

К сожалению, важнейший в сфере управления водой орган Федеральное агентство водных ресурсов «умывает руки». Как заявил глава этого агентства Р. Хамитов, «.. решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т. д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет. В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами… Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей… Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти»[44].

Однако местные власти не спешат принимать на себя ответственность ни за «серую полосу», ни за водные объекты в целом. Это видно по заявлению А.И. Гордзия, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Бурлинского района Алтая, который отмечает бесхозность Бурлинской озерно-речной системы, развитие на них браконьерства: «В связи с принадлежностью реки и озер к федеральной собственности, отсутствием на территории района и бассейна реки Бурлы уполномоченных органов по управлению и контролю за соблюдением водного законодательства, отсутствием полномочий у органов местного самоуправления, надзорные функции на озерах по соблюдению Водного кодекса уже несколько лет не выполняются». В связи с заморами на двух озерах население района просило разрешить ему сетевой лов рыбы, «но все обращения остаются без ответа»[45].

Из этого последнего свидетельства видно, что федеральные органы не способны «дойти» до каждой реки, озера, морского побережья. Отсюда вытекает нежизненность положений действующего водного законодательства, которое почти все водные объекты «отдает» в собственность Российской Федерации.

1

Федоров Б. Экоиндустрия – чистое дыхание экономики // Российская газета. – 2009. – № 73. – С. 6.

2

См.: Устойчивое развитие: природа – общество – человек: Материалы международной конференции. – М., 2006. – T. I. – С. 29, 30.

3

Новицкий И.Б. Римское право. – М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993. – С. 103–110.

4

Илебаев У. Право сельскохозяйственного водопользования в Киргизской ССР. – М.: Юрид. лит., 1959. – С. 31–62.

5

См. подр.: История Европы / Пред. ред. коллегии А.О. Чубарьян. – М.: Наука, 1993.—Т. 3. – С. 193.

6

Аннерс Э. История европейского права. – М.: Наука, 1994. – С. 275–278.

7

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л:. Изд-во ЛГУ, 1948. – С. 8—12.

8

См. подр.: Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова, Л.П. Фоминой. – М.: Наука, 1982. – С. 326–343.

9

В Польше помимо кадастра на уровне воеводств велись (открытые для публики) водные книги, в которых регистрировались разрешения на водопользование.

10

См. подр.: Флексор Д. Действующее законодательство по водному праву (систематический сборник узаконений). – 1912.

11

Маслов Б.С. и др. Сто лет первому закону по мелиорации земель в России // Мелиорация и водное хозяйство. – 2001. – № 6. – С. 10–12.

12

Кофод А. Русское землеустройство. – СПб., 1914. – С. 82, 83.

13

Илебаев У. Указ. соч.

14

Подробнее эта тема рассмотрена: Еренов А. Возникновение и развитие социалистических земельных правоотношений в Казахской ССР. – Алма-Ата: Изд-во АН Казахской ССР, 1963. – С. 42–122.

15

История СССР / Гл. ред. Б.А. Рыбаков. – М.: Наука, 1968. – T. V. – С. 85–88.

16

Нормативная база по Торфяному фонду представлена в «Сборнике документов по земельному законодательству СССР и РСФСР» (Сост. Н.Д. Казанцев, О.И. Туманова. – М.: Юрид. лит., 1954. – С. 139, 146, 322–324, 431–433).

17

Большая советская энциклопедия / Под ред. Б.А. Введенского. – М., 1951. – Т. 8. – С. 340.

18

Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (Российская газета. – 1993. – № 237).

19

Российская газета. – 2006. – № 121.

20

Там же.

21

Щепоткин В. «Нет!» – приватизации воды // Российская Федерация сегодня: Общественно-политический журнал Федерального Собрания. – 2007. – 4 июня. – С. 12.

22

Российская газета. – 2007. – № 132.

23

СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2757.

24

СЗ РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1013.

25

См.: Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. – М.: Былина, 2003. – С. 165.

26

Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2005. С. 222–234.

27

Михееев H.H. Вода – не товар // Экология и жизнь. – 2005. – № 7 (48) – С. 22, 23.

28

Законы Республики Башкортостан. – 1994. – Вып. VI.

29

Волгоградская правда. – 2000. – 21 марта. – № 49.

30

Ежедневные новости. Подмосковье. – 2006. – № 9.

31

Тюменская область сегодня. – 2006. – № 240.

32

СЗ РФ. – 1996. – № 15. – Ст. 1572.

33

СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 954.

34

СЗ РФ. – 2004.– № 21. —Ст. 2023.

35

Российская газета. – 2004. – № 130.

36

Бюллетень Государственной Думы ФС РФ. – 2006. – № 189 (903). – С. 20, 21.

37

Российская газета. – 2006. – № 286.

38

СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4707.

39

СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4710.

40

Российская газета. – 2006. – № 269.

41

Российская газета. – 2006. – № 297.

42

СЗ РФ. – 2006.– № 45.– Ст. 4713.

43

С Водой на «Вы»: Информационное издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. – М.: Министерство природных ресурсов России, Водная служба, 2003. – С. 13, 14; Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы от 21 марта 2002 г. – С. 4, 5.

44

Российская газета (спецвыпуск «Экономика, экология»). – 2007. – 19 июля – C. А22.

45

Природа Сибири (спецвыпуск). – 2009. – № 5–6. – С. 44.