1.1. Государственная политика как управленческая категория

В работе, цель которой – исследование вопросов источников и оснований государственной политики и задания ее в соответствующих программно-доктринальных документах, следует уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «политикой». Определений политики существует огромное число в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционального или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однозначного универсального определения[1].

Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, причем деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.

Под государственной политикой в нашей работе понимается совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом.

Уточним, что государственная политика должна конструироваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатироваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся действий и решений, как это часто понимается в традиционной политологии. Разница заключается в активности и целенаправленности действия, и она такая же, как между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция, конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.

Заметим, что «совокупность» целей и мер – это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если кто-то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на практике проводить на системной основе политику не сможет. «Политика» в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) в любом случае должна существовать.

Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося инструментария государственного управления и его дефицита, а также достаточности нормативного регулирования указанных вопросов. Все это имеет отношение к системе государственного управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно определение реального исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, а также порядка перехода (переходной траектории). Нужно определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени, а также политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах (Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти).

И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана топология государственной политики как предмета проектирования. В программно-доктринальных документах все указанные на рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.

Рис. 1. Топология государственной политики, как управленческой практики

В предложенной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики. Возражая против исключительно институционального целеполагания (реформа ради реформы) и устанавливая ценностное начало, только так мы и получаем возможность идентифицировать проблемы. Причем под последними понимаются препятствия, не позволяющие достичь заявленных целей. Проблемная идентификация, таким образом, может быть проведена только на втором этапе, лишь после определения ценностного поля.

Управление требует определенности в части субъектов и объектов управления, управленческих инструментов и ресурсов. Под инструментами понимаются прежде всего нормативно-правовые основания государственных управленческих действий, под ресурсами – административные, природные, материальные, финансовые, информационные, человеческие и иные ресурсы, правомочия и политические возможности.

В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов – программная составляющая программно-доктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов – от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.

Сформированный именно так пакет управленческих документов должен быть реализован. Весьма целесообразна до этого момента так называемая априорная верификация решений (обратная связь № 1 на рис. 1). Дело в том, что не всегда удается предусмотреть умозрительно все возможные последствия предлагаемых решений, но они могут быть и масштабными и нежелательными. Необходима проверка, которая должна проводиться с использованием не только экспертных прогнозов, что вполне традиционно, но и математических моделей. Например, в США в штате Калифорния, законы штата в финансово-экономической области не могут быть приняты без апробации на выбранной по рекомендациям ученых и законодательно утвержденной математической модели влияния решений на бюджет, бизнес, доходы населения.

Реализация программы действий приводит к определенным результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу изменчивости средовых условий или неточности управленческих решений. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная база мониторинга реализации государственной политики.

В случае расхождения запланированных результатов с реальными требуется корректировка управленческих действий и программы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см. рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных документах, которые по замыслу должны содержать механизмы собственной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексивности к результатам, текущей корректировки, адекватности к объекту управления должны быть представлены в обязательном порядке.

1.2. Политические и правовые формы существования государственных политик в Российской Федерации

Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования целостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенным условием его формирования является согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов, а на основе иерархии из них формируется массив, образуя стройную систему, несмотря на их многообразие и динамичное развитие.

Одной из ключевых проблем создания целостного политикоправового пространства в России является неурегулированность системы формирования и реализации государственных политик. Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.

На федеральном уровне по вопросу системного планирования действует пока только один документ – Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», который имеет статус «для служебного пользования». Документ был разработан при участии Совета Безопасности Российской Федерации и издан одновременно со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 53 7[2]). Указ определяет основы стратегического планирования во взаимосвязи с задачами обеспечения национальной безопасности в России, вводит новые документы – стратегии (концепции) развития федеральных округов[3]. Но оценка данного документа представляется довольно проблематичной, т. к. официально он опубликован не был.

В 2009 г. Минэкономики России подготовлен и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании»[4]. Законопроект предусматривает отмену действующего в настоящее время Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[5], т. к. предмет законопроекта значительно шире и включает в себя отношения, регулируемые в настоящее время указанным законом. Законопроект предлагает подробную (в определенных моментах даже чрезмерно усложненную) систему документов стратегического планирования, но и он не лишен некоторых недостатков.

В первую очередь это касается предмета регулирования (ст. 1), в связи с этим и следует отметить, что, согласно проекту, государственное стратегическое планирование включает в себя государственное стратегическое планирование и социально-экономического развития, и обеспечения национальной безопасности. При этом проект не регулирует отношения по государственному стратегическому планированию национальной безопасности.

Определенным минусом является то, что в рамках предложенной законопроектом модели статус посланий Президента Российской Федерации остались за скобками. В проекте предусматривается, что Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается с учетом послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации – на основе бюджетного послания Президента Российской Федерации (ст. 20). Не очень логичным выглядят краткосрочные (принимаемые ежегодно) документы в качестве основы для долгосрочных (принимаемых раз в 6 лет на 12 лет). Скорее следовало бы указать на необходимость их корректировки с учетом послания и бюджетного послания Президента Российской Федерации. К тому же разработанный законопроект не учитывает наработок действующего законодательства в сфере социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Анализ законопроекта показывает, что последующий стратегический контроль сводится к опубликованию сводного годового отчета о результатах и ходе исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Получается, что принцип ответственности участников процесса государственного стратегического планирования (ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению целей) остается фактически нереализованным.

По уже сложившейся практике решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит

Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.

Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента Российской Федерации определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации[6].

Кроме того, в Конституции Российской Федерации упоминается еще один специфический вид документа – доктрина (подробнее о существующих в настоящее время видах программно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот термин используется при перечислении полномочий Президента Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской Федерации, предусматривающем утверждение им военной доктрины. Правовое толкование этой нормы было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины Российской Федерации…являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам. Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний»[7]. Особое внимание обратим на концовку фразы – «не содержит нормативных предписаний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом содержание доктрины в принципе может стать предметом государственного управления. Вполне очевидно, что может и не стать. Таким образом программируется неработоспособность доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необязательно.

Следовательно, доктринальные документы в качестве нормативных правовых актов оказались непризнанными судебными органами. Тем не менее «правотворческая» деятельность демонстрирует распространение практики принятия доктринальных документов.

Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации выразили свое несогласие с данной позицией, аргументировав это следующим образом.

В Основных положениях военной доктрины преобладают нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы и это само по себе характерно для актов конституционного права[8].

Этот акт имеет нормативный характер, потому что его ему придает реализация Президентом Российской Федерации полномочия, предусмотренного ст. 83 (п. «з») Конституции Российской Федерации[9]. То есть утверждение указом Президента Российской Федерации того или иного документа (доктрины, положения, программы и т. п.) означает признание его официальным общеобязательным актом.

Основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе и нормативные, предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению и предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение[10].

Однако в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, суды могут отказать в правовой защите актам, содержащим основные направления государственной политики, обосновав свое решение не только и не столько тем, что по юридической силе такие акты (нормативный правовой акт – указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства; или ненормативный правовой акт – распоряжение Правительства Российской Федерации) в иерархии занимают позиции ниже федеральных законов и не должны им противоречить, но и простым отсутствием общеобязательного нормативного характера данных актов. В силу такого подхода к политико-правовым доктринальным документам суды могут отказать в рассмотрении дел об установлении соответствия им признанных видов нормативных правовых актов. Здесь, очевидно, возникает разрыв в цепочке формирования государственных политик, отталкивающихся от соответствующей доктрины. Роль доктрин в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого существенно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики.

Данная группа актов напрямую адресована только исполнительным органам власти на федеральном, региональном и отчасти муниципальном уровнях. Иные, не исполнительные, органы государственной власти формально не связаны обязанностью совершенствовать порядок осуществления своих функций в соответствии с направлениями развития, определенными политикоправовыми документами, несмотря на то, что последние иногда напрямую касаются их деятельности[11].

Выстраиванию системной (стройной) и непротиворечивой государственной политики препятствует также несбалансированность отражения федеральных и региональных интересов при разработке концептуальных документов. В законодательстве Российской Федерации не предусмотрена обязанность ни Российской Федерации, ни субъектов Российской Федерации согласовывать стратегии регионального развития и при их разработке и для уже внедряемых региональных программ с общефедеральными программами модернизации и развития[12].

Кроме того, для создания системы управления экономическим и социальным развитием страны необходимо осуществление долгосрочного государственного прогнозирования, правовые основы которого заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – Закон).

Этот Закон определяет, что первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации, должно содержать специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В данном разделе характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. При этом, в соответствии с Законом, Правительство Российской Федерации при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу ориентируется на положения, содержащиеся в послании Президента Российской Федерации.

Вместе с тем, Правительство Российской Федерации должно обеспечивать разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы разрабатываются по стране в целом, по регионам, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Однако в нарушение требований данного Закона концепция социально-экономического развития на долгосрочный период длительное время не разрабатывалась и не утверждалась. Возможно, это было вызвано тем, что положения Закона не закрепляют порядок разработки и требования к содержанию долгосрочных программ (в отличие от краткосрочных и среднесрочных), а лишь содержат отсылку к постановлениям Правительства Российской Федерации. Такая бланкетная норма является одним из ключевых препятствий для формирования и реализации данного направления государственной политики, а также еще и создает предпосылки для неисполнения Закона федеральными органами исполнительной власти.

В 2009 г. разработана и введена в действие Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р)[13]. С утверждением данной Концепции все еще сложно говорить о наличии действенной системы планирования на долгосрочную перспективу. Концепция разрабатывалась в течение двух лет (в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г.) на волне роста основных экспортных составляющих российской экономики и проблемы кризисного спада российской экономики в ней практически не нашли своего отражения. В результате, издававшиеся позже документы программного характера хоть формально и декларировали на практике свою взаимосвязь с Концепцией, но по сути ставили уже цели и задачи, сообразные реальной ситуации. Таким образом, системное долгосрочное планирование в России на данный момент сложно считать реализованным.

В результате в настоящее время в России более или менее полноценно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование. Вместе с тем полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию не означает возврата к плановой экономике, она необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая по временной глубине электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, могла бы снизить субъективный фактор приходящих и уходящих руководящих персон или партий, привнести искомую предсказуемость и устойчивость государственных политик России.

Закон не лишен и иных недостатков, присущих, впрочем, всей системе формирования и реализации государственных политик. Так, он недостаточно ясно закрепляет правовой статус концепций социально-экономического развития, содержит некоторые коллизии с бюджетным законодательством.

В конечном счете неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, отсутствие комплексного подхода в государственном прогнозировании не позволяют обеспечить проведение предсказуемой и прозрачной государственной политики.

Для решения указанных проблем необходимо определение статуса политико-правовых актов, повышение ответственности органов исполнительной власти за их разработку, согласование и реализацию. Помимо этого, следует закрепить статус концептуальных и доктринальных документов в качестве актов более высокого уровня для придания им большей юридической силы, что обеспечит государственному прогнозированию и планированию и государственной политике в целом большую устойчивость и будет способствовать созданию стабильной системы принятия управленческих решений. На конец 2009 г. статус российских программно-доктринальных документов еще не был определен.

1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых и политических документов государственного управления

Цели создания и легитимизации доктрин в российском законодательстве, т. е. их имплементации в законодательное и государственно – управленческое пространство России, могут заключаться в:

– упорядочении, управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по управлению развитием государства;

– определении и нормативно-правовом закреплении самих целей, как согласованных в обществе и в государстве ценностей развития, в их связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками, как более высокого уровня, так и иными частными политиками;

– создании системы (публичного механизма) управления экономическим развитием страны, отличающейся прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической конъюнктуры.

При правовом закреплении обязывающих норм и их реализации, доктрины могут утверждаться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В таком случае она будет являться нормативным правовым актом и станет актом, обязательным к исполнению для всех органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, включая нерезидентов.

Доктриной должны устанавливаться цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на экономическое развитие страны, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в области экономического развития, система (структура) органов и организаций, их статус и ответственность в сфере управления развитием Российской Федерации.

Доктрину, как вид документа, следует относить к классу программно-доктринальных государственных документов. Традиция в современной России заключается в том, что они зачастую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания. Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными. Это относится подчас и к посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которые имеют схожие признаки. С точки зрения возможного практического использования доктрин и повышения уровня их управленческого воздействия на функционирование исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма реализации в ней могут быть предусмотрены специальные нормативные конструкции. Как видно из рис. 2 доктрина может влиять на ряд законодательных актов в системе российского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента Российской Федерации.

Рис. 2. Место доктрин в системе механизмов и документов российского законодательства и политической нормативистики

Доктрина должна быть достаточной для генерации на ее основе долгосрочных и среднесрочных программ развития и конкретных действий текущего периода, планов по финансовому, ресурсному и иному обеспечению реализации управленческих действий и решений, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части, относящейся к регулируемой сфере, и иных программно-доктринальных документов.

Доктрина государственной политики в определенной сфере должна быть также взаимоувязана с доктринами государственной политики в иных сферах на единой ценностной основе и быть фундаментом для различных стратегий и программ регионального и отраслевого развития. Иными словами, доктрина должна главенствовать и порождать набор официальных управленческих документов, которые задают содержание государственной политики. С учетом того, что она получает в этом случае более прозрачный, прогнозируемый, устойчивый характер, в меньшей степени зависящий от особенностей текущей правящей политической команды, конкретного министра или иных должностных лиц, российская политика придет к большему пониманию населением, зарубежными политическими партнерами страны, т. е. к большей политической эффективности деятельности российской власти.