1

Институциональные системы и государство

Опыт истории показывает, что любая многочисленная группа людей, постоянно проживающая на определенной территории, имеет свод коллективных правил, а в обществах более современного типа существует и система институтов, отвечающих за взаимодействие между его членами, урегулирование конфликтов и вопросы обороны. Некоторые из подобных институциональных систем называются «государствами». Ответ на вопрос о том, какая группа создала собственно государство, а какая – «безгосударственную» институциональную систему, естественно, зависит от того, что мы подразумеваем под государством. Наиболее широкое распространение получило определение Макса Вебера: государство существует там, где есть специальный аппарат, обладающий монопольным правом применять силу на данной территории (Weber 1922: 29–30)[1]. Структуры, не отвечающие этим условиям, государствами не признаются. Скажем, благотворительный фонд – это не государство, а вот «государство всеобщего благосостояния» под эту категорию подпадает. В соответствии с определением Вебера, структуры, где правящая группа совершает преступления против других людей, населяющих ту же территорию, все равно являются государством, хотя и «хищническим» (как, например, Республика Заир под властью Мобуту Сесе Секо).

За отправную точку дискуссии об оптимальных масштабах деятельности государства можно взять концепцию «минимального государства», принадлежащую Роберту Нозику, – это государство, чьи полномочия ограничиваются «функциями защиты всех граждан от насилия, воровства и мошенничества, а также надзора за соблюдением контрактных обязательств» (Nozick 1974: 26).

2

Существует ли единая для всех модель оптимального государства?

Зависит ли форма оптимального государства от характеристик существующих государств или обществ, в которых они сформировались? К примеру, должно ли государство в бедных странах иметь больше (или меньше) функций, чем в богатых? Влияет ли на оптимальный масштаб деятельности государства этнический состав населения и связанный с этим уровень напряженности в обществе?

Другой вопрос звучит так: является ли оптимизация функций государства следствием демократического процесса? Если это так, то можно предположить, что в некоторых обществах для оптимального функционирования государства необходим больший упор на перераспределение богатств, пусть даже и в ущерб экономическому росту, а в других рост, наоборот, имеет приоритетное значение. Однако оценивать действия государства по принципу «большинство всегда право» – дело рискованное, поскольку это подразумевает необходимость соглашаться с любым решением большинства – в том числе о репрессиях против меньшинств, экспроприации богатств или конфискационной системе налогообложения. Таким образом, принцип власти большинства должен действовать с оговорками, а следовательно, возникает необходимость выработки других критериев, определяющих масштаб действий государства.

Ответ на вопрос, различается ли модель оптимального государства для разных обществ, во многом зависит от того, существуют ли фундаментальные различия между людьми, принадлежащими к разным сообществам. На мой взгляд, сама человеческая природа предопределяет сходные варианты мотивации и познания мира, а потому и модель оптимального государства для всех обществ в основном одинакова. Политика, построенная на противоположной точке зрения – к примеру, на тезисе о том, что в бедных странах государство должно больше вмешиваться в экономику, поскольку бедные крестьяне слабо реагируют на стандартные экономические стимулы, – стала одной из главных причин неспособности стран третьего мира выбраться из нищеты (Bauer 1976; Schultz 1980). Еще более серьезную ошибку совершили марксисты, полагавшие, что ликвидация частной собственности позволит создать более совершенного «нового человека».

Из последних заблуждений этатистов следует упомянуть концепцию, согласно которой необходимость усиления государственного регулирования в бедных странах обосновывается информационными дефектами их рынков (т. е. недостаточной образованностью населения). Подобные рекомендации вызывают недоумение, ведь в развивающихся странах государственное регулирование уже намного превышает уровень, который можно было бы оправдать необходимостью повышения эффективности функционирования экономики (Djankov et al. 2002). К тому же следует учитывать возможность того, что некоторые элементы оптимального «набора» функций государства могут делегироваться внешним структурам, например, международным организациям. Тогда возникает вопрос об оптимальном распределении этого набора государственных функций, а вместе с ним и вопрос об изменении роли независимого государства как такового. Именно эти проблемы лежат в основе дебатов о конституции Европейского союза (Creveld 1999: 402–421; Mathews 1997: 50–65).

3

Критерии, определяющие оптимальное государство

Общепринятый в экономической науке подход к определению оптимального набора функций государства следует признать неудовлетворительным[2]. В частности, экономисты, например Джозеф Стиглиц, утверждают, что «первостепенная задача государства» состоит в обеспечении правовой основы, «в рамках которой происходят любые экономические трансакции» (Stiglitz 1988: 24), но при этом фактически не упоминают о том, каким должно быть содержание такого рода законов и каким образом государство может повлиять на желательность или эффективность их применения. Бросается в глаза и полное отсутствие упоминаний о негосударственных механизмах соблюдения законов и их взаимосвязях с механизмами государства. Создается впечатление, что урегулирование всех конфликтов в экономической жизни общества является исключительной прерогативой государства. Однако подобное впечатление не соответствует данным эмпирических исследований (см., например: Greif 1997; Gow, Swinnen 2001; Waldmeir 2001).

Подобная неразбериха связана с использованием концепции «общественного блага», общего для всех и потребляемого на неконкурентной основе (Samuelson 1954: 387–389). Ради самого обеспечения общества подобными «благами» необходимо налогообложение, а следовательно, и принуждение со стороны государства. Но какие блага можно назвать «общественными» в полном смысле слова? Является ли система правосудия прерогативой государства потому, что ее услуги представляют собой «общественное благо»? Но ведь некоторые юридические услуги к этой категории явно не относятся. Тогда какие «услуги правосудия» следует считать «общественным благом», а какие нет? А маяк – этот хрестоматийный пример «общественного блага» – является ли на самом деле таковым? Рональд Коуз в своей работе продемонстрировал, что в XIX веке маяки в Британии управлялись и финансировались частными фирмами (Coase 1974). Несмотря на эти данные, маяк во многих учебниках по-прежнему приводится как наглядный пример «общественного товара» (см., например: Stiglitz 1988: 75).

В реальной жизни, возможно, присутствует куда меньше «общественных благ», чем это принято считать. Таким образом, необходимые (или желательные) рамки деятельности государства, вероятно, также следует сузить. Некоторые блага, которые называют «общественными», на деле, вероятно, являются частными, и в ведении государства они оказались из-за вмешательства последнего в экономику, ликвидировавшего или подорвавшего возможности для их добровольного частного финансирования. Другими словами, некоторые интерпретации понятия «общественное благо» неизбежно представляют собой оправдание задним числом уже свершившегося факта – расширения функций государства.

Такими же недочетами страдает и восприятие теории «внешних эффектов» («экстерналий», externalities). Проще всего предположить, что социальные выгоды превосходят выгоды частные (положительные внешние эффекты), а социальные издержки, в свою очередь, также превосходят частные (отрицательные внешние эффекты), и поэтому в обоих случаях необходимо вмешательство государства. Однако наука установила, что по крайней мере часть экстерналий, скорее всего, является результатом институционального несовершенства, т. е. плохо проработанного определения прав собственности (Mises 1949: 654–663). В таком случае решение состоит не в усилении государственного вмешательства, а в устранении препятствий, мешающих развитию прав частной собственности. Для этого может потребоваться ликвидация некоторых последствий уже свершившегося государственного вмешательства. А «теорема Коуза» (Coase 1960: 45–56) указывает на возможность ликвидации некоторых экстерналий путем прямых переговоров между заинтересованными сторонами.

В общем, неудивительно, что Чарльз Вулф-младший, экономист из аналитической организации RAND Corporation, заключает свой всеобъемлющий анализ трактовки вопроса о недостатках рынка в экономической литературе следующим утверждением: «Формулы, позволяющей определить важнейший показатель – минимальный масштаб необходимой деятельности и отдачи государства, – попросту не существует» (Wolf 1988: 153). Этот скептический вывод следует признать справедливой оценкой имеющихся в научной литературе представлений об оптимальных масштабах деятельности государства.

4

Вернемся к основам

Амартия Сен указывает главную причину, по которой экономическая наука столь невразумительно высказывается по вопросу о желательных масштабах деятельности государства: «Экономика как дисциплина переключила внимание со значения свобод на значение общественных служб, доходов и материального богатства. Подобное сужение предмета исследования приводит к недооценке роли рыночного механизма во всей ее полноте» (Sen 1999: 27)[3]. Подобно Ф. А. Хайеку (Науек 1960), Сен полагает, что экономическая наука делает слишком большой упор на оценку деятельности государства в свете ее ожидаемых последствий, ослабляя тем самым интеллектуальное обоснование того факта, что именно основополагающие индивидуальные свободы должны служить критериями определения допустимого и желательного масштаба этой деятельности.

Экономическая свобода определяется как «отсутствие государственного принуждения или ограничений в области производства, распределения и потребления товаров и услуг за пределами уровня, необходимого гражданам для защиты и сохранения самой свободы» (Beach, O’Driscoll 2003). Главными элементами экономической свободы являются гарантированные права на законно приобретенную собственность, право свободно заключать добровольные сделки как в пределах, так и за пределами границ данного государства, свобода от государственного контроля над условиями транзакций, совершаемых отдельными людьми, а также гарантии от экспроприации прав собственности в пользу государства (Rabushka 1991; Hanke, Walters 1997). Существуют две основные разновидности ограничений экономической свободы: ограничительное административное регулирование и налогообложение, превышающее уровень, необходимый для финансирования деятельности государства в пределах, которые отвечают задачам защиты классических экономических (и иных) свобод[4].

В XX веке на Западе произошло серьезное ослабление позиций экономической свободы – как в научном, так и в правовом плане. Приведу два конкретных примера, иллюстрирующих эту общую тенденцию. Вот первый пример: в своей постоянно цитируемой и весьма популярной книге Джон Ролз приводит сильные аргументы в пользу «принципа свободы» в качестве важнейшего критерия, определяющего общественную жизнь и функции государства (Rawls 1971). Однако из списка свобод, имеющих приоритетное значение, он исключает некоторые основополагающие элементы экономической свободы (например, свободу предпринимательства). Неудивительно, что Ролз приходит к следующему выводу: идеальной институциональной системой, вероятно, следует считать рыночный социализм. Однако рыночный социализм может существовать лишь до тех пор, пока люди лишены прав частной собственности, а значит, и права свободно создавать частные фирмы. Капиталистическая система не предусматривает юридического запрета на существование предприятий, находящихся не в частном владении (скажем, некоммерческих организаций или кооперативов). Происходит нечто другое: когда у людей есть выбор, куда вложить свои деньги, время и энергию – в частную фирму или кооперативное предприятие, – подавляющее большинство отдает предпочтение первому. Таким образом, сущность капитализма – это свобода выбора, а для существования рыночного социализма необходим запрет на частное предпринимательство (Balcerowicz 1995b: 104–110). Но как в таком случае можно считать обе эти системы одинаково совместимыми с «приоритетом свободы»?

Другой пример ослабления позиций экономической свободы на Западе связан с изменением толкования Конституции Соединенных Штатов – страны с самой мощной традицией ограниченного государства.

С 1930-х годов Верховный суд США придает приоритетное значение не экономическим, а иным свободам, хотя это и противоречит изначальному смыслу американской конституции (Dorn 1988: 77–83). Ослабив конституционные инструменты защиты экономической свободы, подобная политика открыла путь для расширения государственного регулирования экономики. Много лет спустя последствия этого регулирования подверглись критическому анализу в экономической литературе, но мало кому из ученых удалось выявить причинно-следственную связь между ослаблением конституционных гарантий экономической свободы и усилением государственного вмешательства в экономику[5]. Даже Джордж Сиглер в своей классической работе о проблеме регулирования экономики не упоминает о подобной связи (Sigler 1971).

Как показывают приведенные примеры, если экономическая свобода исключается из списка основополагающих прав или ей придается второстепенное значение, философская концепция «приоритета свободы» оказывается чрезвычайно слабым идеологическим «средством защиты» от расширения роли государства. В результате исчезают любые препятствия на пути регулирования экономики.

Ситуация усугубляется в том случае, если концепция прав личности подвергается радикальному пересмотру и в нее включаются «социальные» права или принцип «всеобщего благосостояния». В результате классическое понимание свободы – как сферы жизни человека, защищенной от вмешательства других, – смешивается с идеей о праве каждого пользоваться деньгами других людей, конфискуемыми государством за счет роста налогообложения[6]. В результате между этими абсолютно разными категориями прав возникает противоречие, а вместе с ним – и опасность дальнейшего ослабления экономической свободы за счет роста налогообложения, обусловленного расширением системы социального перераспределения богатств.

Наилучшим инструментом сдерживания государства является эффективная конституция, где четко прописаны основополагающие свободы граждан[7]. Именно в этом состоит главный аргумент теории «конституционной экономики» (Buchanan 1988). Отказ от этого принципа или его ослабления будет негативно воспринят всеми, кто считает, что свобода, в том числе свобода экономическая, имеет непреходящую ценность, а потому деятельность государства необходимо ограничивать, невзирая на последствия. Однако для некоторых других именно последствия, возможно, представляют собой главный критерий оценки альтернативных институциональных систем, в том числе альтернативных форм государства[8]. Есть и такие, кто не верит ни в непреходящую, ни в прагматическую ценность индивидуальной свободы в экономике. Они считают непреходящей ценностью власть государства (или однозначно вредным явлением – экономическую свободу, причем опять же невзирая на последствия[9].

5

«Ограниченное» и «расширенное» государство: последствия деятельности

Как влияет экономическая свобода на такие факторы, как экономический рост, связанное с ним искоренение бедности, а также степень распространения явлений, которые мы называем преступностью и коррупцией? Необходимо ли ограничение экономической свободы государством, чтобы усилить воздействие перечисленных позитивных факторов или снизить уровень негативных явлений?

Возьмем за образец ограниченное государство, деятельность которого сосредотачивается на защите основополагающих свобод, в том числе в экономике. Если подобное государство является демократическим, то эти свободы играют роль ограничителя для принципа «большинство всегда право», что требует эффективного закрепления данных свобод в тексте конституции. Системообразующий критерий, в соответствии с которым государство должно сосредоточиваться на защите основополагающих свобод, предполагает, что оно не может расширять свою деятельность в тех формах и направлениях, которые ведут к ограничению этих свобод, т. е. такое государство остается ограниченным[10]. Но при этом ограниченное государство весьма активно выполняет свою формообразующую функцию – защищает основополагающие индивидуальные свободы от покушений третьих сторон.

Существует немало форм государственного устройства, представляющих собой более или менее радикальное отклонение от этой модели. Сосредоточим внимание на трех основных категориях государств: (1) расширенном квазилиберальном, (2) расширенном нелиберальном и (3) расширенном антилиберальном (коммунистическом).

В первом случае чрезмерные полномочия государства выражаются в различных сочетаниях экономического регулирования и перераспределения благ, приводящих к определенному ущербу для экономической свободы, но не подрывающих ее полностью. Поэтому-то я и называю эту модель квазилиберальным государством. В пределах установленных ограничений экономическая свобода в этом случае находится под относительно надежной защитой судебной системы.

В рамках расширенного нелиберального государства частное предпринимательство как таковое не находится под запретом, но по сравнению с предыдущей категорией экономическая свобода намного сильнее ограничена нормами регулирования. Степень защиты государством сохраняющихся элементов экономической свободы здесь куда меньше, чем в квазилиберальном государстве.

Наконец, при коммунистическом строе частное предпринимательство запрещено, и этот запрет действует достаточно эффективно из-за жесткой реализации государством своих функций принуждения. Эффективный запрет частного бизнеса создает вакуум, который заполняется государственной командной экономикой. Таким образом, коммунистическое антилиберальное государство является и наиболее широким – для него это функциональная необходимость (Balcerowicz 1995b: 51–54). При этом такому государству незачем создавать особую систему для масштабного социального перераспределения благ. К примеру, в маоистской разновидности подобного государства социальные выплаты были весьма ограниченны.

Теперь на основе данной типологии попытаемся сделать некоторые выводы о влиянии различных ограничений экономической свободы на устойчивый экономический рост и обусловленное им искоренение бедности.

В современную эпоху мы не находим многочисленных примеров ограниченного государства (в эмпирическом плане больше всего к этой модели приближается Гонконг). Опыт истории, однако, позволяет обоснованно предположить, что рыночно-либеральное устройство, в рамках которого полномочия властей ограничивались законом, демонстрировало весьма высокие показатели роста (Rabushka 1985).

Все экономически развитые страны подпадают под категорию большого квазилиберального государства, однако в них представлены различные сочетания систем регулирования и перераспределения богатств. Кроме того, они различаются по степени воздействия различных негативных факторов. Возьмем, скажем, хроническую безработицу и зададимся главным вопросом: можно ли связать это явление с функционированием рынка, или, напротив, оно является результатом государственного вмешательства, типичного для большого квазилиберального государства? Сторонники мнения о том, что причины устойчивой безработицы кроются в несовершенстве рынка, аргументируют это следующим образом: работодатели, дескать, устанавливают ставки зарплат, превышающие уровень, который обеспечивает равенство спроса и предложения на рынке труда, в результате чего создается избыток рабочей силы (Akerloff 1982). Однако эта теория не позволяет объяснить громадные различия в уровне хронической безработицы в странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Противоположная точка зрения, согласно которой это явление стало результатом вмешательства государства в экономику (т. е. неудачных действий властей), выглядит куда убедительнее. В литературе приводится масса эмпирических данных, указывающих на прямую связь между хронической безработицей (и уровнем занятости) и такими отличительными чертами расширенного государства, как щедрые пособия по безработице, высокие налоги (обусловленные значительным объемом социальных выплат), негибкость зарплат из-за внедрения, не без помощи государства, системы коллективных договоров и юридические ограничения, затрудняющие создание новых фирм, а также функционирование рынков труда, жилья и товаров[11].

Люди, долгое время не имеющие работы, принадлежат к категории самых обездоленных граждан, чьим интересам, по мнению Ролза, должно уделяться приоритетное внимание (Rawls 1971). Однако парадокс такой ситуации заключается в том, что именно вмешательство в экономику, характерное для расширенного квазилиберального «государства всеобщего благосостояния», приводит к росту безработицы. Этим я не утверждаю, что любые возможные варианты такого государства неизбежно порождают хроническую безработицу. Подобное происходит далеко не всегда: свидетельство тому – показатели в этой области, которые демонстрируют в последние годы Великобритания, Соединенные Штаты и Ирландия. Однако можно утверждать, что отклонение от модели ограниченного государства (т. е. ослабление или демонтаж механизмов, сдерживающих его расширение) создает риск государственного вмешательства в экономику, чреватого целым рядом нежелательных последствий[12] и при этом не достигающего заявленных целей[13].

В большинстве развивающихся стран существует квазилиберальное или нелиберальное государственное устройство, а уровень экономической свободы и степень ее защиты государством в них существенно различаются. Дискуссия о причинах различия в показателях роста, которые демонстрируют эти страны, еще далека от завершения, но, на мой взгляд, вряд ли стоит сомневаться, что более широкое и лучше защищенное пространство экономической свободы способствует росту, а масштабное ограничение этой свободы государством приводит к катастрофическим последствиям (см.: Scully 1992; Hanke, Walters 1997; Keefer, Knack 1997; Dollar, Kray 2000). Развивающаяся страна не может жертвовать экономической свободой ради социального благосостояния – отказавшись от свободы, она закрывает себе путь к благосостоянию. Как показывает опыт, тот же принцип действует и для стран с переходной экономикой (Balcerowicz 2002).

Небольшую группу развивающихся стран Восточной Азии, демонстрирующих чрезвычайно высокие темпы экономического роста, можно рассматривать как своеобразную «лабораторию» для проверки различных гипотез о соотношении роли государства и рынка. Можно ли объяснить это «экономическое чудо» некими особыми формами вмешательства со стороны нелиберального государства (например, целевым кредитованием или индустриализацией под руководством властей)? Подобную гипотезу легко опровергнуть. Правящие режимы в странах, где произошло это «чудо», в разной степени вмешивались в экономику, но в их действиях прослеживается одна общая черта – наличие фундаментальных элементов экономической политики, характерных для ограниченного государства: относительная открытость экономики, низкий уровень налогообложения и поощрение частного предпринимательства (Balcerowicz 1995а: 26–27; фактические данные см.: Quibria 2002).