Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Во многом содержание комментируемой статьи определено ставшей уже традиционной конструкцией построения нормативных актов, осуществляющих правовое регулирование новых общественных отношений, основу которых определяет ряд ключевых понятий, необходимых для дальнейшего формирования в содержании нормативного акта конкретных норм, приводящих в действие весь механизм правового регулирования оказания дополнительной государственной поддержки семьям, имеющим детей.

Использование законодательных конструкций такого рода имеет как сугубо теоретическое, так и исключительно практическое значение. С одной стороны, формирование принципиально новых для общества правоотношений требует наличия собственного понятийного аппарата, что должно способствовать формированию и уяснению механизма реализации мер дополнительной государственной поддержки семьей, имеющих детей. С другой – стремление разработчиков комментируемого Закона дать по возможности исчерпывающую и унифицированную трактовку базовых терминов, связанную с необходимостью однозначного и точного понимания закрепленных норм и правильной их практической реализации. Кроме того, включение в текст Закона отдельных ключевых, по мнению его разработчиков, понятий несколько корректирует пределы действия его норм, что немало способствует окончательному определению предмета правового регулирования. Таким образом, попытки сформировать терминологическую базу, направленные на обеспечение правового единообразия, заслуживают положительной оценки. Однако разработчики настоящего Закона, равно как и большинства нормативных правовых актов, существенным образом упростили свою задачу, обозначив пределы применения содержащихся в комментируемой статье терминов использованием исключительно в целях рассматриваемого документа.

Положениями комментируемой статьи законодатель формирует основу инструментария, используемого в тексте Закона, и раскрывает его содержание. Следует подчеркнуть, что содержащиеся в тексте комментируемой статьи разъяснения основополагающих понятий уже встречались в ряде действующих нормативных правовых актов и были введены в правовой оборот задолго до принятия настоящего Закона.

2. Ключевым понятием в системе представленных терминов, определяющим наименование и последующее содержание комментируемого Закона, является «дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей». Законодатель раскрывает его содержание посредством указания на предполагаемые результаты улучшения уровня жизни граждан, имеющих детей, как следствие применяемых мер государственной социальной помощи. Примечательно, что представленные законодателем меры государственной поддержки оказываются с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

Употребляемые в контексте настоящего Закона меры государственной социальной поддержки можно охарактеризовать как средства, являющиеся частью демографической политики, стимулирующие к принятию семьей решения о рождении второго (третьего) ребенка. Представленные комментируемым Законом меры государственной поддержки граждан, имеющих детей, являются дополнительными по отношению к системе социальных гарантий, представленных Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и принятыми на его основе нормативными правовыми актами. Названные меры не являются компенсационными, связанными с удовлетворением недополученного гражданином дохода по сравнению со средним уровнем, а имеют своей целью удовлетворение будущих потребностей получателей материнского (семейного) капитала. В данном случае государство, признавая особое положение субъектов получения дополнительных мер поддержки в виде материнского (семейного) капитала в сложившейся системе общественных отношений, не связывает при этом себя дополнительными социальными обязательствами по компенсации всех расходов, понесенных в связи с рождением и воспитание второго (третьего) ребенка.

Таким образом, представленные комментируемым Законом дополнительные меры государственной поддержки граждан, имеющих детей, обладают следующими особенностями:

носят единовременный (разовый) характер, стимулируя к принятию решения о рождении второго (третьего) ребенка;

не являются компенсационными и не связаны с предоставлением субъектам их получения каких-либо дополнительных социальных преимуществ по сравнению с иными участниками общественных отношений;

участникам правоотношений предоставлена возможность выбора одного из представленных вариантов расходования полученных ими денежных средств.

Их предоставление законодатель связывает с таким социально значимым обстоятельством, как рождение ребенка. Учитывая особенности статуса семей, имеющих детей, и их значимость в современных условиях, законодатель и наделяет их правом рассчитывать на дополнительные меры государственной поддержки.

Дополнительные меры государственной поддержки граждан, имеющих детей, являются составной частью социальной политики России и представляют собой целостную систему мер по решению приоритетных задач жизнеобеспечения детей, включая улучшение качества их жизни, защиту от последствий политических, социальных реформ, создание благоприятных условий для воспитания детей.

В числе мер дополнительной государственной поддержки, обозначенных настоящим Законом, можно выделить: законодательные (правовые), финансово-экономические, собственно социальные, образовательные, жилищные и т. п. По замыслу законодателя, реформирование системы социальных гарантий и поддержки граждан, имеющих детей, в части, определенной комментируемым Законом, должно осуществляться поэтапно по следующим направлениям:

усиление роли государства в развитии экономики;

повышение адресности и эффективности государственной поддержки посредством принятия отдельных нормативных правовых актов, регулирующих производство выплат материнского (семейного) капитала;

создание эффективной системы распределения получаемых денежных выплат;

пересмотр существующей системы гарантий пенсионного обеспечения лиц, занятых воспитанием и уходом за ребенком;

разработка мер по расширению строительства доступного семейного жилья, развитие дополнительных образовательных услуг.

Предположительно реализация представленных мероприятий должна быть осуществлена в период с 2007 г. до 2010 г., т. е. до момента формирования первой реальной возможности использования материнского (семейного) капитала.

По замыслу разработчиков настоящего Закона, реализация предусматриваемых им мер дополнительной государственной поддержки осуществляется в форме предоставления материнского (семейного) капитала, направленного по своему целевому назначению на следующее:

1) улучшение жилищных условий путем приобретения (строительства) жилого помещения, осуществляемого гражданами посредством совершения любых не противоречащих закону сделок и участия в обязательствах (включая участие в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах). Жилое помещение, которое владелец материнского капитала вправе выбрать, обязано находиться только на территории России;

2) получение образования ребенком, в том числе дополнительных видов образования, за исключением образования, получение которого в соответствии с законодательством РФ осуществляется бесплатно, любым ребенком, как родным, так и усыновленным, в том числе первым, вторым и последующим. При этом возраст лица, на получение образования которого может быть направлена сумма (часть суммы) материнского (семейного) капитала, на момент начала обучения по соответствующей образовательной программе не должен превышать 25 лет;

3) повышение уровня пенсионного обеспечения. Формирование накопительной части трудовой пенсии из состава средств материнского (семейного) капитала осуществляется для женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка, либо женщины, родившей (усыновившей) третьего или последующего ребенка, если ранее она не воспользовались правом на предоставление материнского (семейного) капитала.[16]

При этом Закон не содержит никаких указаний о приоритете той или иной цели, для обеспечения которой могут применяться дополнительные меры государственной поддержки. Они в равной мере признаются государством.

Представленные законодателем дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, определены законодателем неслучайно. Все они в своей совокупности являются одним из основных условий реализации воспроизводственного потенциала среди населения, устойчивого демографического развития, достижения оптимальной структуры и качества человеческого потенциала.

Достижение поставленных целей возможно только в результате комплексных преобразований в социальной сфере, основанных на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях. В основу реализации дополнительных мер государственной поддержки должен быть положен принцип адресного предоставления социальной помощи. Бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут сформированы за счет сокращения бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых различным категориям граждан.

Реализация дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, должна быть направлена на достижение следующих приоритетных задач:

создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества образования;

создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих обеспечивать более высокий уровень социального потребления по достижении пенсионного возраста;

повышение уровня обеспеченности населения жильем путем перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

3. Реализация представленных дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, по замыслу законодателя, должна осуществляться в форме материнского (семейного) капитала, представленного в виде целевого финансирования, выделяемого из состава бюджетных средств. Особенность названной формы заключается в предоставлении государством поддержки не «живыми» деньгами, а в виде инвестирования выбранного заинтересованным лицом направления использования материнского капитала.

Денежные средства, формирующие материнский (семейный) капитал, выделяются из федерального бюджета и являются расходным обязательством Российской Федерации, возникшим вследствие принятия настоящего Закона. Распорядителем денежных средств, выделяемых под реализацию дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, выступает Пенсионный фонд РФ, в бюджет которого в виде бюджетных ассигнований в сфере социального обеспечения населения передается материнский (семейный) капитал. Передаваемые денежные средства имеют целевой характер и оформляются по статье 5054201 бюджетной классификации[17]. Средства материнского (семейного) капитала переводятся из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ по заявке Пенсионного фонда РФ, сформированной на основании заявлений о распоряжении. Порядок перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ, предусматривающий в том числе периодичность и сроки перевода, объем переводимых средств, устанавливается Правительством РФ. В соответствии с утвержденными постановлением Правительства РФ от 20 июля 2007 г. № 457 Правилами перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ перевод денежных средств будет осуществляться начиная с 2010 г. К этому же времени должна быть полностью сформирована система управления средствами материнского (семейного) капитала и предусмотрены необходимые бюджетные расходы.

Следует отметить несколько противоречивый характер используемого законодателем для характеристики формы реализации дополнительных мер государственной поддержки термина «материн ский (семейный) капитал». Используемые в его содержании понятия хотя и являются категориями одного порядка, однако дают характеристику далеко не схожим социально-правовым явлениям.

Действующее отечественное законодательство, основываясь на приоритете в защите материнства, отцовства, детства и семьи, не раскрывает содержание этих понятий. В юридической литературе под семьей принято понимать социальный институт, возникший и адаптированный в результате длительного исторического развития брачно-семейных отношений, характеризующий основанное на браке или родстве объединение людей, связанных между собой личными и имущественными правами и обязанностями, взаимным воспитанием детей, ведением совместного хозяйства. Построение семейных отношений основывается на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав.

Семья как социальный институт всегда являлась той основой, на которой построены все сложнейшие конструкции общественной организации. Семья является наиболее устойчивым общественным формированием, которое, адаптируясь к новым социальным условиям, меняя свою форму, отдельные функции, внутренние правила взаимоотношений между ее членами, сохраняет при этом основу своего построения и содержание. Семья призвана удовлетворять целый комплекс насущных человеческих потребностей (в рождении и воспитании детей, духовном общении, взаимной моральной и материальной поддержке членов семьи и т. п.).

Одним из слагаемых элементов семьи, определяющим содержание и внутренние ее устои, являются члены семьи, что также помогает раскрыть понятие «материнский (семейный) капитал». Действующее законодательство не содержит однозначного ответа на вопрос, кого следует признавать членами семьи. Нормами семейного законодательства к членам семьи отнесены: супруги, родители и дети (усыновители и усыновленные), братья и сестры, родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (дедушки, бабушки и внуки) (см. ст. 2, 14 Семейного кодекса РФ).

Несколько иначе состав членов семьи определен в нормах гражданского и жилищного законодательства. Очерчивая круг членов семьи собственника жилого помещения, положения Жилищного кодекса РФ относят к их числу: супруга, детей, родителей, а также других родственников, нетрудоспособных иждивенцев, иных граждан, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи. Гражданский кодекс РФ в свою очередь в состав членов семьи включает супругов, детей, родителей, полнородных и неполнородных братьев и сестер, дедушку и бабушку, как со стороны отца, так и со стороны матери, племянников и племянниц, дядей и тетей, прадедушек и прабабушек, двоюродных дедушек и бабушек, двоюродных внуков и внучек, двоюродных правнуков и правнучек, двоюродных племянников и племянниц, двоюродных дядей и тетей, тем самым определяя их по степени родства друг по отношению к другу.

Все это говорит о том, что понятие семьи достаточно широкое и не ограничивается только родителями и детьми.

Используемое, в свою очередь, в контексте настоящего Закона традиционное понимание семьи, включающей в себя мать, отца и ребенка, признает за ними равное право на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала. В связи с этим неоднократно высказывались мнения о целесообразности изменения наименования «материнский (семейный) капитал» во избежание возможного двусмысленного его толкования.[18]

Такого рода вывод основывается на лишении отца как полноправного члена семьи фактической возможности распоряжаться средствами материнского капитала. Вместе с тем, о его неточности свидетельствует то обстоятельство, что с получением дополнительных денежных средств, в связи с рождением второго ребенка, возникает потенциальная возможность для перераспределения «семейного бюджета» на удовлетворение иных потребностей и сохранения части доходов всех членов семьи. Этот вывод подтверждает и двойная конструкция используемого законодателем термина. Акцентируя внимание на привилегии матери в распоряжении средствами материнского (семейного) капитала, разработчики комментируемого Закона подчеркивают его направленность на удовлетворение основных потребностей семьи, обусловленных заботами о будущем собственных детей. Именно при таком подходе сохраняется паритет прав всех членов семьи, что является одним из принципиальных условий сосуществования ее членов.

4. Нормами рассматриваемой статьи законодательно сформирован информационный подход к понятию того, что следует рассматривать в качестве государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, под которым понимается именной документ, подтверждающий право его обладателя на получение дополнительных мер государственной поддержки. Государственный сертификат в первую очередь характеризуется как документ, что позволяет отметить ряд его существенных признаков, состав которых принято рассматривать с двух позиций: общей (характерной для всех для исключения документов) и специальной (объединенной требованиями к правоустанавливающим документам на получение материальных благ).

По смыслу действующего законодательства, под документом понимается любой материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения (ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»). Данная характеристика не позволяет индивидуализировать государственный сертификат из общей массы документов.

В числе его общих признаков можно отметить:

1) обязательную бумажную форму сертификата. Государственный сертификат должен, как правило, оформляться на бланках и иметь установленный комплекс обязательных реквизитов и порядок их расположения;

2) реквизиты документы – это обязательные сведения, которые должен содержать документ для признания его действительным. При подготовке государственного сертификата на материнский (семейный) капитал его реквизиты оформляются с учетом ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». В состав реквизитов государственного сертификата входят:

Государственный герб РФ;

наименование вида документа;

серия и регистрационный номер документа;

персональные данные держателя сертификата, сведения о документе, удостоверяющем его личность;

размер материнского (семейного) капитала, выделенный держателю сертификата;

основания выдачи государственного сертификата;

дата и номер решения о выдаче сертификата;

дата выдачи сертификата;

подпись должностного лица, органа, уполномоченного осуществлять выдачу государственного сертификата;

штриховой код, содержащий сведения о владельце сертификата и сумме капитала.

Форма и реквизиты государственного сертификата на материнский (семейный) капитал утверждены постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 873 «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал». Заполнение бланков государственного сертификата осуществляется территориальным органом Пенсионного фонда РФ.

Государственный сертификат на материнский (семейный) капитал является бланком строгой отчетности с уровнем защиты продукции от подделки «Б» и форматом А4 (210 x 297 мм). Бланк сертификата изготавливается типографским способом на бумаге плотностью 90—100 г/м2, позволяющей дальнейшую печать на лазерных и матричных принтерах, с эксклюзивным трехтоновым водяным знаком с добавлением хлопкового волокна (не менее 25%) и двух видов защитных волокон. Использование бумаги плотностью 90—100 г/м2 обусловлено требованием длительного срока использования документа, предполагаемой износостойкостью бумаги как к механическому истиранию, так и к химическим окислительным процессам, к солнечному свету. То же относится к красителям и отделочным материалам, используемым в производстве сертификата. Общий фон бланка сертификата бледно-бежевый (PANTONE № 719 U), все надписи выполнены черным цветом.