§ 6. Экономическая свобода как основа конституционного строя

В Европе первой страной, где экономическая свобода была провозглашена основой конституционного строя, стала Франция. Конституционные документы Французской революции – Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и Конституция 1793 г. – провозгласили, что «право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла», что «гражданам не может быть запрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей» и что «никто не может быть лишен ни малейшей части принадлежащей ему собственности без его согласия».

Защита собственности и свобода экономической деятельности – это краеугольные положения, на которых основано все правовое регулирование рыночной экономики. Именно из этих основополагающих прав следуют все остальные экономические права и свободы. Сначала государство предоставляет свободу зарабатывать деньги, а потом гарантирует, что вы не будете лишены заработанного и вправе распорядиться им по своему усмотрению. Для бизнесмена свобода зарабатывать деньги означает свободу предпринимательства, для наемного работника – право самостоятельно выбирать профессию и место работы.

Но если существует право, то должны существовать и его ограничения. В течение XIX века многие развитые государства придерживались политики минимального вмешательства в экономическую жизнь общества. Их роль сводилась только к охране порядка, наличию определенной валюты и ничем, кроме таможенных правил, не ограниченной свободы рыночных отношений. Символом такой политики стало сравнение государства с «ночным сторожем», который заботится о сохранении чужой собственности, но больше ни во что не вмешивается. Так и государство большей частью выступало сторонним наблюдателем экономических процессов. Оно почти не вмешивалось в производство и в отношения между работниками и работодателями, не принимало мер по финансированию отраслей экономики, наиболее выгодных для страны.

Однако способности рыночной экономики к саморегулированию ограничены. Это проявилось уже в XIX веке. Участники экономической деятельности, которым была предоставлена почти полная свобода, начали этой свободой злоупотреблять. Во-первых, компании вместо того, чтобы конкурировать друг с другом, объединялись в монополии, чтобы сообща завышать цены на свою продукцию. Во-вторых, развитие промышленности привело к загрязнению окружающей среды. Ведь самому предприятию невыгодно тратить средства на очистительные сооружения. Это влечет дополнительные затраты, которые делают продукцию дороже. Владелец предприятия может прекрасно осознавать, как важно сохранять окружающую среду, но если он потратит деньги на очистительные сооружения, то придется поднять цены на свою продукцию. Чем выше цена товара, тем труднее его продать. Конкуренты, которые не стали расходовать средства на защиту окружающей среды, окажутся в более выгодном положении. Поэтому заставить предприятия сделать свое производство экологически безопасным можно только с помощью государства, которое должно всех поставить в равные условия.

Кроме того, на протяжении всего XIX и первой половины XX века США и страны Европы регулярно потрясали кризисы перепроизводства. Они происходили раз в 10–20 лет, причем экономическая наука уже в тот период знала, каковы причины этого явления и какие признаки свидетельствуют о его скором появлении. Тем не менее государства не предпринимали каких-либо мер по предотвращению кризиса или уменьшению его последствий (например, безработицы). Не была развита система социального обеспечения, которая помогала бы безработным или нетрудоспособным гражданам. Это было обратной стороной экономической свободы, провозглашенной в развитых государствах Европы и США.

Американский опыт включения государства в рыночное развитие вполне можно назвать удачным «браком по расчету». Действительно, на рубеже третьего тысячелетия отчетливо видно, что рынок и государство в США нашли «доброе согласие». Государство вполне восприняло рыночные принципы экономического развития и стало их своеобразным гарантом, а рынок выдвинул американское государство на лидирующие позиции в мире по экономической эффективности и общим показателям развития национального хозяйства. События уже в XXI в. показывают, что ни одна страна не собирается расторгать «брак», а наоборот, видит для него блестящие перспективы в наступившем столетии. И если в теоретических работах и в политических дебатах в США по-прежнему еще гуляет выражение о «вмешательстве» государства в экономику, то в основанной не на риторике, а на прагматическом подходе практической деятельности речь идет в основном о совершенствовании экономических, социальных и правовых функций государственной власти всех уровней и ветвей.

Вполне понятно продолжение дискуссии о роли федерального правительства, о цене активной позиции государства в экономике. Ведь в США государство почти не имеет доходов от своей собственности, а федеральный бюджет формируется в основном за счет налоговых поступлений от граждан и предпринимательских единиц. Формально налогоплательщики заинтересованы, во-первых, платить меньшие налоги и, во-вторых, иметь правительство наименее «дорогое» для страны, но наиболее эффективное для общества. Вот почему можно сказать, что история американской экономики и американского государства – это история поиска «золотой середины» в практической экономической политике, которая, с одной стороны, не давала бы оснований для обвинений в содержании громадного правительственного аппарата, а с другой – способствовала бы раскрытию всех преимуществ рыночной системы на разных этапах развития страны»[6].

Одним словом, рыночная экономика не является совершенной. У нее есть свои изъяны, которые можно устранить или свести к минимуму только с помощью государственного регулирования. Но чтобы понять это, понадобилось по-новому взглянуть на роль государства в экономике. Всегда существует вероятность того, что государственное вмешательство может привести к противоположному результату – резкому ухудшению экономической ситуации, поэтому необходимо учитывать долгосрочные и организационные последствия принимаемых решений.

Вопросы:

1. Назовите первую европейскую страну, в которой экономическая свобода была провозглашена основой конституционного строя. Когда и при каких обстоятельствах это произошло?

2. Перечислите основные положения, на которых основано правовое регулирование рыночной экономики.

3. Для чего компании создают монополии? Нужно ли государству вмешиваться в этот процесс?

§ 7. Демократическое и тоталитарное государство

Государство не может предоставить участникам экономической деятельности полную свободу и после этого отстраниться от регулирования экономики. Оно несет ответственность за общий уровень благосостояния граждан и важнейшие показатели экономического развития страны: темпы экономического роста, уровень инфляции и безработицы. Государство должно по возможности предотвращать или смягчать последствия экономических кризисов. В истории можно найти немало примеров, когда экономическое неблагополучие страны приводило не просто к политической нестабильности, а угрожало самим основам конституционного строя. Люди, измученные экономическими неурядицами и потерявшие уверенность в завтрашнем дне, готовы отказаться от демократических прав и свобод ради гарантированного набора социальных благ. Поэтому они могут поддержать политические силы, которые обещают достичь экономической стабильности путем всеобъемлющего регулирования всех сфер хозяйственной жизни.

Особенно ярко это проявилось в ходе мирового экономического кризиса, начавшегося в 1929 г. и охватившего все страны Европы и США. В историю он вошел под названием «Великая депрессия». Это в равной мере отражает и глубокий спад, поразивший мировую экономику, и то настроение, которое преобладало среди людей в ходе экономического кризиса. Каждое из государств, затронутых депрессией, искало собственные пути выхода из кризиса, но везде полномочия государства в регулировании экономики были пересмотрены.

В Германии глубокий экономический кризис стал одной из причин, позволившей в 1933 г. прийти к власти нацистам во главе с Гитлером. На тот момент государственный строй Германии (Веймарская республика) определялся Конституцией 1919 г., принятой вскоре после поражения Германии в Первой мировой войне и краха монархии. Конституция провозглашала, что государство должно содействовать развитию предпринимательства, поддерживая «средний класс» и пресекая ростовщичество. Конституция гарантировала право наемных работников на объединение в профсоюзы и на социальное обеспечение. Однако эти положения так и остались ничем не обеспеченной декларацией. Они не были подкреплены конкретными действиями государства. Неразумное устройство высших органов государственной власти и консервативный чиновничий аппарат не позволили Веймарской республике стать сильным демократическим государством, способным преодолеть экономический кризис. Как следствие, Веймарская республика не смогла справиться с обрушившимся на нее экономическим кризисом. Ее крах означал и ликвидацию всех демократических свобод, установленных Конституцией 1919 г.: неприкосновенности личности и жилища, тайны переписки, свободы совести, свободы объединения и т. п. Судьба Веймарской республики еще раз показала: недостаточно просто провозгласить права и свободы граждан. Государство должно быть сильным и эффективно устроенным, чтобы реализовать их на деле.

В 1932 г., накануне прихода Гитлера к власти, общее падение производства превысило 40 % по сравнению с 1929 г., а безработица охватила почти 45 % населения страны. Гитлер решал эти проблемы, полностью подчинив экономику государственному регулированию и уничтожив свободу экономической деятельности в Германии. Уже в 1934 г. был принят закон, в соответствии с которым вся экономика страны была разделена на 6 «имперских групп» (промышленность, банки, торговля, энергетика и т. д.). Их главы назначались при участии государства и обладали широкими полномочиями по вмешательству в деятельность подведомственных им предприятий независимо от того, в чьей собственности эти предприятия находились. В 1936 г. было создано специальное ведомство по выполнению четырехлетнего плана развития экономики. Государственное планирование экономики означало централизованное распределение ресурсов, оно устраняло конкуренцию, ограничивало предпринимательство и препятствовало созданию новых предприятий.

Вмешательство нацистского государства в экономику означало ликвидацию не только свободы предпринимательства, но и прав наемных работников. Сразу же после прихода к власти нацисты распустили все профсоюзы. Единственная организация рабочих, чья деятельность признавалась законной, была создана самими нацистами. Владельцы предприятий из свободных предпринимателей были превращены в «надсмотрщиков» за работниками. На основании Закона «О порядке национального труда» им предоставлялись широкие права по увольнению работников, определению условий их труда, наложению штрафов и т. п. Посредником в решении споров между работниками и работодателями становился уже не суд, а Министерство труда. В 1934 г. был введен порядок принудительного набора рабочих для перевода на военные заводы, если этого требовали задачи «особого государственно-политического значения». В 1938 г. местные органы власти получили право принудительно привлекать население к любым видам работ в свободное от основной работы время. Следует отметить, что эти нововведения появились еще до того, как Германия вступила в войну со всем миром. А следовательно, они не могут быть объяснены лишь потребностями военного времени.

Преобразования в экономической сфере шли параллельно с политическими преобразованиями: ликвидацией свободы слова, введением чрезвычайных судов, установлением диктатуры единственной партии во главе с ее лидером. В Германии было сформировано тоталитарное государство.

Похожим образом решались экономические и политические проблемы в СССР в 30-е гг. Принятые меры позволили воспользоваться краткосрочными выгодами, достичь определенных успехов, но и долгосрочные негативные последствия оказались намного существеннее. Отключение рыночных механизмов в результате национализации и построения всепроникающей системы управления экономикой позволило осуществлять масштабные маневры, перебрасывать ресурсы из одного сектора экономики в другой. Накопление ресурсов для осуществления экономических преобразований осуществлялось прежде всего за счет ограбления деревни через механизм снижения закупочных цен при осуществлении государственных закупок сельскохозяйственной продукции у крестьян, через завышение цен на промышленную продукцию, через заниженную оплату труда или доходы сельского населения. Коллективизация (принудительное объединение крестьян в колхозы, передача их собственности в коллективную собственность колхоза) также позволила создать на селе жесткую систему централизованного управления и контроля. Крестьяне начали переселяться в города и сделались дешевой рабочей силой для промышленности. Сильно сократилась заработная плата.

В начале 30-х гг. был создан механизм принудительных сбережений. Создавшийся товарный дефицит вынуждал людей откладывать деньги, поскольку спрос значительно превышал предложение и далеко не все могли потратить имеющиеся у них средства так, как хотели бы. Образовавшиеся свободные деньги откладывались в сберкассу и использовались государством как еще один источник финансовых ресурсов. Все проводимые меры являлись общеобязательными, исполнение поступавших указаний жестко контролировалось, нарушителей ждало суровое наказание.

Огосударствление экономики, национализация средств производства, устранение частной собственности позволяют заменить независимые частные решения собственников плановыми решениями, принимаемыми единым властным центром и подчиненными определенной цели. При наличии структуры власти и управления с четкой иерархией вся экономическая система государства в течение какого-то времени становится как бы свободной от множества ограничений, возникающих в силу законов рынка и необходимости уважения прав собственности. Такая система позволяет отключить рыночные механизмы, подчиняя управление экономикой воле и желаниям государства. Однако, как показывает опыт Германии, СССР и ряда других стран, успехи в экономике, достигнутые таким образом, вскоре оборачиваются неудачей[7].

Тоталитарное государство – это государство, которое беспредельно расширило свое вмешательство в жизнь граждан и включило всю их деятельность, в том числе экономическую, в сферу своего управления и ничем не ограниченного регулирования. Термин «тоталитаризм» происходит от латинского totalis, что означает «весь, целый». Тоталитарное государство – это государство, которое подвергает подробной регламентации все стороны жизни отдельной личности и всего общества. Такое государство исходит из того, что частная инициатива, в том числе в экономике, не нужна, а напротив, вредна и опасна. Имеется единый властный центр, который обязан все знать, планировать и предписывать. Поэтому в демократическом государстве действует принцип: «все, что прямо не запрещено, разрешено», а в тоталитарном – наоборот: «все, что прямо не разрешено, запрещается». Тоталитарное государство ликвидирует свободу деятельности во всех сферах: личной, политической, культурной и, конечно, экономической. Под предлогом достижения экономической стабильности и благополучия оно устанавливает полный контроль над жизнью граждан и преследует всех инакомыслящих. При этом, как показывает исторический опыт, тоталитарные государства не могут обеспечить своим гражданам достойный жизненный уровень.

Другой путь экономического и конституционного развития выбрали Соединенные Штаты. Эта страна сумела выйти из Великой депрессии 1929–1933 гг., укрепив демократический строй. Регулирующие полномочия государства были расширены, но свобода предпринимательства и частная собственность были сохранены, равно как и другие экономические права и свободы: свобода слова, свобода передвижения, избирательное право.

Когда начался кризис, поначалу государство действовало традиционными методами, что означало минимальное вмешательство в экономику. Такая политика привела к печальным результатам. Общий объем продукции американской промышленности составил в 1932 г. лишь половину от докризисного в 1929 г. Прекратила существование пятая часть всех банков США, каждый третий рабочий был лишен работы, принудительно распроданы за неуплату долгов и налогов сотни тысяч фермерских хозяйств. В дополнение к этому к весне 1933 г. была полностью парализована банковская система страны. В этой ситуации новый президент Франклин Рузвельт сумел победить на выборах потому, что выдвинул совершенно новые для того времени идеи о роли государства в экономике. Положения Конституции 1787 г. были истолкованы им по-новому. Так право на жизнь Рузвельт понимал как «право на достаточно обеспеченные жизненные условия». Исходя из этого, он сформулировал принцип ответственности государства за судьбы своих граждан. По мнению Рузвельта, это возлагало на государство новые обязанности и, следовательно, предоставляло гражданам новые права. Принятые Рузвельтом меры по выходу из кризиса и воплощению этих идей в жизнь получили название «Нового курса».

Например, до Рузвельта государство практически не помогало безработным. Рузвельт развернул по всей стране масштабные общественные работы по строительству дорог, мостов и т. п., финансируемые за счет государства. Это позволило обеспечить работой множество людей, которых не могли нанять частные предприятия. В отличие от гитлеровской Германии участие в таких работах было сугубо добровольным. Впервые в истории Америки были заложены основы разветвленной государственной системы социальной защиты населения и помощи бедным. Чтобы восстановить доверие к банковской системе, Рузвельт ввел обязательное страхование банковских вкладов[8]. Все действовавшие в стране банки подверглись государственной проверке, а потом право продолжения своей деятельности получили только те из них, которые обладали достаточной финансовой устойчивостью. Были созданы новые органы по управлению экономикой (например, Комиссия по ценным бумагам и биржам), а полномочия уже существующих органов были расширены. Например, Федеральная резервная система (аналог центрального банка) стала предписывать, какую денежную сумму каждый банк должен зарезервировать в ней в качестве «неприкосновенного запаса», обеспечивающего его обязательства перед вкладчиками и другими лицами.

В отличие от Германии в США под предлогом борьбы с экономическим кризисом не ограничивались закрепленные Конституцией права: свобода слова, свобода передвижения, неприкосновенность собственности. Парламент и судебная система оставались независимыми. В частности, Верховный суд США в 1935–1936 гг. объявил неконституционными 11 законов, принятых по инициативе Рузвельта. Суд указал, что они выходят за рамки, установленные Конституцией. К числу таких законов относился, например, Закон о восстановлении промышленности, который с самого начала принимался как чрезвычайный и временный. В соответствии с этим Законом, ассоциации предпринимателей разрабатывали «кодексы честной конкуренции», которые потом представлялись президенту для утверждения. Утвержденные кодексы приобретали силу закона. Таким образом, их соблюдение было не добровольным, а обязательным. Кодексы фиксировали определенные нормы производства и сбыта, устанавливали уровень товарных цен и регулировали иные вопросы, которые до этого решались предпринимателями по собственному усмотрению. Признавая Закон неконституционным, Верховный суд отметил, что законодательная власть может осуществляться только парламентом (Конгрессом), а не Президентом единолично. В деле о другом законе Суд подверг сомнению конституционность положений, фиксирующих цены на товары. И Рузвельт был вынужден подчиниться этим решениям Суда, хотя отмененные законы составляли важный элемент его экономической политики.

Может показаться, что судебный контроль над законодательством и действиями президента только мешал проводить эффективную экономическую политику. Однако на самом деле он гарантировал, что государство, вмешиваясь в экономику, не нарушит конституционные права и свободы граждан – как предпринимателей, так и наемных работников. Сравнение экономической политики США и Германии в 30-е гг. убедительно показывает: решая одни и те же экономические проблемы, демократические и тоталитарные государства действуют по-разному. Там, где демократическое государство применяет меры стимулирования и поощрения (выплата компенсаций, льготное налогообложение и т. п.), тоталитарное государство принуждает и наказывает. Например, в то время как в Германии деятельность профсоюзов была запрещена, в США они получали все больше и больше прав. Когда в США необходимо было решить проблему перепроизводства сельскохозяйственной продукции, то фермерам за отказ от использования части своих земель государство выплачивало денежные компенсации. В тоталитарном государстве эта проблема наверняка была бы решена иначе, в принудительном порядке и под страхом наказания.

Пример США показывает, что государство может решать экономические проблемы в рамках демократических ограничений. Проведение различных государственных мер по улучшению экономической ситуации в демократических условиях дает лучшие результаты и в долгосрочной перспективе. Предоставление главе государства широкой, неограниченной власти и диктаторских полномочий не является необходимым условием для преодоления экономического кризиса.

Вопросы:

1. Как различаются государства по стилю управления?

2. В чем отличие демократического и тоталитарного государства?

3. Какие политические и социальные последствия экономического кризиса 1929 г. наблюдались в США и Европе?

§ 8. Государство как гарант прав и свобод граждан

Государство должно защищать право всех граждан на достойный уровень жизни в не меньшей степени, чем оно защищает их личные и политические права. Президент Рузвельт говорил по этому поводу: «…свобода не может существовать только наполовину. Если гражданину гарантированы равные возможности в процессе выборов, то он должен иметь соответствующие возможности и в экономической сфере»[9].

Эти идеи нашли свое отражение в конституциях государств, принятых уже после Второй мировой войны. Вопросы экономики рассматриваются в них самым тщательным и подробным образом. Более того, им посвящаются отдельные разделы либо части конституций. Экономическим отношениям посвящена глава третья части первой Конституции Италии; финансам – глава десятая Основного закона ФРГ; налогообложению и управлению финансами – глава шестая Конституции Греции; экономической организации общества – часть вторая Конституции Португалии. Традиционные принципы свободы экономической деятельности и защиты собственности сочетаются в них с признанием социальной функции государства и необходимости более активного вмешательства государства в рыночную экономику, если это необходимо для исправления ее изъянов. Современные конституции обращают внимание также на то, что собственность не только предоставляет блага, но и обязывает. Владение, пользование и распоряжение ею не должно наносить вред другим людям и обществу. Напротив, она должна служить не только благу самого собственника, но и общественно полезным целям.

Так, в Конституции ФРГ записано: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества». Конституция Японии провозглашает, что «право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния». Конституция Италии указывает: «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать доступной для всех».

Примером того, какие обязанности теперь возлагаются на государства в социальной сфере, может служить Конституция Испании. В соответствии с ней государство обязано обеспечить правовую и экономическую защиту семьи, поддерживать государственную систему помощи неимущим и общественное здравоохранение, охранять окружающую среду и контролировать рациональное использование природных ресурсов. Особое внимание уделяется защите прав потребителей. В обмен на это Конституция признает право государства на экономическую деятельность, создание государственных монополий и участие в управлении предприятиями. Упоминается даже право государства планировать «общую экономическую деятельность». Но такое планирование означает установление общих ориентиров экономического развития страны. В современном мире это неизбежно и необходимо. Речь ни в коем случае не идет о той мелочной опеке, которой подвергают предприятия тоталитарные государства, точно предписывая, сколько производить, кому продавать и по какой цене.