1.1. Оборот тепловой энергии: исторический аспект

Тепловая энергия является особым объектом экономического оборота и правовых отношений в силу своих качеств, свойств, функций и роли в жизни нашей страны. В процессе исторического развития претерпевали изменения не только технологические и экономические отношения по теплоснабжению, но соответственно изменялось и правовое регулирование договоров, связанных со снабжением тепловой энергией. Обращение к истории возникновения и развития рынка тепловой энергии России является не только интересным аспектом познания прошлого, но и необходимым компонентом в процессе формирования новых экономических отношений в данной сфере и разработки адекватных правовых конструкций и институтов для их регулирования. История рынка теплоэнергии, в широком смысле история моделей организации оборота тепловой энергии, – это интересная тема, ибо климатические условия России предопределяют зависимость ее населения от тепловой энергии. Знание истории дает возможность обнаружить закономерности развития рынка теплоэнергии и на основании тенденций развития с определенной долей вероятности предвосхитить будущие его преобразования. За более чем вековую историю в своем развитии рынок тепловой энергии нашей страны прошел несколько этапов.

Первый из них начался в XIX в. Развитие многоэтажного городского каменного строительства в крупных промышленных городах России обусловило необходимость замены печного отопления зданий с использованием дров, угля или торфа на отопление центральное с применением новых теплоносителей – пара и горячей воды. Так, в 1844 г. горячая вода была впервые применена для централизованного нагревания воздуха в водо-воздушной системе отопления и вентиляции здания Петербургской Академии художеств. Такая установка обогревала два больших зала объемом более 3000 куб. метров[2]. А уже в 1909 г. в здании петербургского Михайловского театра была смонтирована первая в стране насосно-водяная система отопления. Автором проекта этой системы был инженер Н. П. Мельников[3].

Тем не менее подобных систем до революции в России было выполнено сравнительно мало. Теплоснабжение жилых домов и промышленных предприятий было децентрализовано, поскольку предприятия имели свои индивидуальные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей. Так, в том же Петербурге до революции насчитывалось всего 102 дома (из, примерно, 40 тысяч) с центральным отоплением от местных котельных[4].

Таким образом, на этом этапе в России устройство центральных систем водяного отопления носило локальный характер и в основном сосредоточивалось в таких крупных городах России, как Петербург и Москва.

По окончании Гражданской войны в крупных городах страны развернулось строительство и встал вопрос о рациональном способе теплоснабжения жилых зданий и промышленных предприятий. Острый топливный кризис вынуждал искать новые, более эффективные способы снабжения потребителей тепловой энергией. Большая заслуга в разрешении этой технической проблемы принадлежит инженеру В. В. Дмитриеву, который обосновал целесообразность использования отработанного пара от электростанций для отопления. Еще в 1903 г. по его проекту впервые в нашей стране была сооружена уникальная система, отапливавшая 13 корпусов детской больницы принца Ольденбургского (ныне больница им. Раухфуса) на основе отработанного пара турбины местной электростанции[5].

Суть этого технического решения заключается в том, что при выработке электрической энергии образуются тепловые отходы (тепловая энергия отработанного пара), которые можно использовать для снабжения потребителей теплом. Это и положило начало формированию процесса централизованного теплоснабжения на базе комбинированной, т. е. объединенной выработки тепловой и электрической энергии, который стал именоваться теплофикацией.

Второй этап начался в 1920 г., когда VIII Всероссийским съездом Советов был принят план электрификации России (ГОЭЛРО). Этим планом, рассчитанным на 10–15 лет, предусматривалось строительство 30 электростанций общей мощностью 1,75 млн кВт., что и послужило определенным толчком к развитию теплофикации в стране[6]. Этот период характеризовался государственным финансированием строительства крупных теплоэнергетических установок, переоборудованием существующих электростанций в теплоэлектростанции (ТЭЦ), отапливающих отдельные здания, промышленные предприятия и прилегающие поселки, а также установлением государственного контроля над энергетической отраслью в целом. Советская теплофикация развивалась по особому, отличному от практики других стран пути как составная часть общего плана электрификации страны.

Так, 25 ноября 1924 г. от 3-й Ленинградской ГЭС было подано тепло по проложенному теплопроводу для отопления шестиэтажного дома № 96 на набережной реки Фонтанки. Интересно отметить, что эти первые установки теплоснабжения были выполнены по закрытой независимой схеме. В следующем году от этой же ГЭС были отоплены корпуса Обуховской больницы (ныне больница им. Нечаева) и горячая сетевая вода стала подаваться в Егорьевские бани. Вскоре по трубопроводам тепло стало поступать в Александрийский театр, Публичную библиотеку и Госбанк. Впоследствии была проложена Рузовская магистраль, для теплоснабжения зданий по загородному проспекту и Рузовских казарм. 3-я Ленинградская ГЭС, от которой производилось теплоснабжение всех этих зданий, была переоборудована для комбинированной (т. е. объединенной) выработки тепловой и электрической энергии. В итоге она стала первой отечественной теплоцентралью, и как следствие, оказалась прообразом будущих отопительных ТЭЦ[7].

В Москве с 1928 г. начали проводиться аналогичные работы. Так, на базе принятого плана ГОЭЛРО и рекомендаций комиссии по теплофикации при Главэнерго было принято решение о централизованном теплоснабжении города Москвы на базе теплофикации. Началом теплофикации Москвы явилась прокладка в 1928 г. паропровода от экспериментальной ТЭЦ ВТИ к заводам «Динамо», «Парострой» и другим близлежащим объектам. В 1929 г. была построена Краснопресненская ТЭЦ, снабжавшая паром текстильную мануфактуру – Трехгорную[8].

Однако до 1930 г. строительство новых ТЭЦ отличалось небольшими масштабами. Так, по всему СССР было пущено в эксплуатацию всего семь ТЭЦ[9].

В 1930 г. СНК СССР принял специальное постановление о дальнейшем развитии теплофикации в стране, и поэтому при проектировании городов, поселков городского типа, а также промышленных предприятий предпочтение отдавалось централизованному теплоснабжению на базе комбинированной, т. е. объединенной выработки тепловой и электрической энергии. Этот новый способ снабжения тепловой энергией потребителей стал быстро распространяться, поскольку он был наиболее эффективным и экономически выгодным. Уже в конце 1930 г. с первой Московской ТЭЦ высокого давления был подан пар на заводы «Клейтук», «Новый мыловар» и Первый подшипниковый завод по паропроводам диаметром 300 мм и протяженностью 1,5 км. В те же годы со строительством новых ТЭЦ проводились работы по теплофикации центра города. Так, в 1931 г. от ГЭС-1 был проложен первый в Москве водяной двухтрубный трубопровод диаметром 250 мм по Раушской набережной, Старому Москворецкому мосту, по улице Разина (Варварка) к зданию ВСНХ на пл. Ногина (Китай-город). 28 января 1931 г. для проектирования, строительства и эксплуатации тепловых сетей Москвы было создано специализированное предприятие – Теплосеть Мосэнерго, а в конце года организован Всесоюзный трест «Теплосетьстрой»[10].

В конце 1931 г. было принято специальное обращение ЦК и Совнаркома СССР о превращении Ленинграда в образцовый центргородского хозяйства. Так, например, если в Ленинграде в 1928 г. централизованно отапливалось всего 32 здания, а протяженность тепловых сетей в городе составляла лишь 5 километров, то в 1935 г. длина тепловых сетей увеличилась до 56 километров, к которым было подключено около 400 зданий[11].

Включение в работу первых теплофикационных установок в Ленинграде и Москве явилось мощным стимулом для развития теплофикации в Казани, Ростове, Самаре и других городах. Развернутое строительство теплоэлектроцентралей в крупных индустриальных центрах началось после июньского Пленума ЦК ВКП(б) в 1931 г. В постановлении Пленума было указано, что в дальнейшем плане электрификации страны должна быть во всем объеме учтена задача развернутого строительства ТЭЦ, в первую очередь в крупных индустриальных центрах. Это и послужило толчком к началу строительства уже крупных промышленных теплоэлектроцентралей для районного теплоснабжения в Сталинграде, Харькове, Казани, Кузнецке и в других городах.

За годы Великой Отечественной войны много предприятий и электростанций было эвакуировано на восток, около 60 крупных станций было разрушено[12]. Поэтому основной задачей следующего периода развития энергетики (1945–1950 г.г.) было не только восстановление разрушенного теплоэнергетического хозяйства, но и обеспечение стремительно возрастающей потребности в топливе городов и поселков страны.

Начиная с 1950 г. началось резкое нарастание темпов строительства. Осуществление сплошной теплофикации городов и промышленных центров позволило создать в СССР самую мощную систему теплофикации и централизованного теплоснабжения, отличающуюся по своим масштабам от систем других стран мира. К основным причинам сооружения крупных систем теплофикации и централизованного теплоснабжения в подавляющей части крупных и средних городов нашей страны можно отнести следующее:

Во-первых, основные запасы органического топлива (угля, нефти, газа) расположены в восточной части страны, чаще всего в труднодоступных районах, поэтому экономически более целесообразно было развивать централизованное теплоснабжение за счет строительства мощных ТЭЦ и котельных, что позволило получать значительную экономию топлива. Кроме того, как уже не раз отмечалось, комбинированное производство тепловой и электрической энергии на ТЭЦ обеспечивает значительно более эффективное использования органического топлива по сравнению с их раздельным производством.

Во-вторых, отсутствие частной собственности на землю в СССР способствовало без особых проблем прокладке под землей трубопроводов, а также строительству станций, котельных и т. п. Например, сооружение централизованных систем теплоснабжения в западных странах было осложнено процедурами согласования с собственниками земельных участков вопросов по прокладке на их территориях тепловых сетей, а также и их содержания. Наглядной иллюстрацией тому является Германия, в которой на протяжении десятилетий не могли сформировать централизованную систему теплоснабжения, и только после вмешательства государства удалось создать необходимые условия для централизованного снабжения потребителей тепловой энергией[13].

В-третьих, на крупных теплоэнергетических установках (ТЭЦ, котельных) возможно организовать экологически чистое сжигание низкосортных видов топлива, что практически неосуществимо на автономных мелких тепловых установках.

В итоге теплофикация и централизованное теплоснабжение приобрело доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны. Во многих городах были созданы уникальные по своим размерам системы централизованного теплоснабжения, охватывающие всю городскую инженерную инфраструктуру. Сформированная теплоэнергетическая система в СССР характеризовалась рядом особенностей, из которых главными были следующие:

• во-первых, сооружение крупных теплоэнергетических установок (ТЭЦ, котельных) экономически было целесообразно лишь при наличии большого количества централизованных потребителей тепловой энергии, а в населенных пунктах с малой плотностью застройки эффективно было строить автономные, т. е. децентрализованные тепловые установки;

• во-вторых, в отличие от практики других стран основным теплоносителем в централизованных системах теплоснабжения нашей страны является горячая вода, пар же как теплоноситель применялся только на промышленных объектах, где это обусловливалось нуждами самого производства;

• в-третьих, советское государство, оказывая экономическую поддержку разработкам по созданию централизованных систем теплоснабжения и используя для этого все рычаги государственного регулирования, создало систему государственного управления и контроля в сфере снабжения потребителей тепловой энергией;

• в-четвертых, плата за потребленную тепловую энергию для населения страны была установлена в несколько раз ниже себестоимости, и все расходы покрывались как за счет увеличения тарифов для промышленных потребителей, так и за счет бюджетных средств.

Начиная с 1975 г. темпы строительства источников теплоэнергообеспечения объектов стали замедляться, и одновременно начал нарастать процесс старения основных фондов.

Перестройка политической системы и преобразования в экономике страны, начавшиеся в 90-е гг. ХХ в., с неизбежностью повлекли за собой значительные перемены во всех сферах жизни российского общества. Это в полной мере коснулось и такой отрасли экономики, как энергетика. Одной из составляющих государственной политики в области теплоснабжения потребителей России стало формирование нового механизма управления этим сектором экономики.

Первые реформы, которые изменили экономическую среду в российской энергетике, были осуществлены в начале – середине 1990-х гг. В отрасли была проведена частичная приватизация предприятий. Были созданы региональные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго). Для управления энергетическим комплексом в 1992 г. было создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (далее – РАО «ЕЭС России»). Магистральные трубопроводы вместе с ТЭЦ в большинстве своем были переданы в ведение региональных дочерних предприятий РАО «ЕЭС России» (ОАО «Мосэнерго», ОАО «Алтайэнерго» и т. п.), а котельные, распределительные сети и т. п. – в ведение муниципальных предприятий. Одной из главных задач реформы, проводимой в сфере снабжения потребителей тепловой энергии, явилось формирование нового рыночного механизма управления этим сектором, а также обеспечение рентабельной и безубыточной работы теплоснабжающих организаций и эффективное использование топливных ресурсов.

В итоге за период с 1990 по 1999 г. в России не было построено ни одной теплоэлектроцентрали, а отпуск тепловой энергии от действующих ТЭЦ сократился более чем на 34 %[14]. Этот период характеризовался преобладающим развитием децентрализованных автономных систем с использованием в основном импортного оборудования, а также разрушением десятилетиями складывающейся городской инженерной инфраструктуры. Оценивая состояние в сфере отечественной теплофикации и централизованного теплоснабжения, можно отметить следующее:

• во-первых, высокую степень физического и морального износа основного технологического оборудования систем теплофикации и централизованного теплоснабжения, их неоптимальные схемные и конструктивные решения, включая внутридомовые сети отопления и горячего водоснабжения, местные и центральные тепловые пункты, магистральные и распределительные тепловые сети, домовые, квартальные и районные котельные, а также теплоэлектроцентрали;

• во-вторых, в результате рыночных преобразований сложилась ситуация, при которой объекты систем теплофикации и централизованного теплоснабжения оказались разделенными между владельцами различных форм собственности;

• в-третьих, необоснованное увеличение тарифов на тепловую энергию, которое привело, в частности, к сооружению многими промышленными предприятиями собственных котельных и отказу от тепловой энергии, производимой в режиме комбинированной выработки;

• в-четвертых, большие потери тепловой энергии в теплосетях при ее транспортировке;

• в-пятых, снижение качества теплоснабжения из-за несоблюдения теплоснабжающими организациями температурных графиков и перепадов давления воды в сетях;

• в-шестых, ликвидация государственной системы управления и контроля в сфере снабжения потребителей тепловой энергией.

В 2003 г. был принят Федеральный закон «Об электроэнергетике»[15], который положил начало реструктуризации электроэнергетической отрасли. Он закрепил основы и процедуры преобразования организаций этого сектора экономики. Главной задачей реформы является создание новой системы организации торговли электрической энергией на конкурентной основе. Выбранная модель организации оборота электроэнергии привела к созданию на базе активов ОАО РАО «ЕЭС России», которое с 01 июля 2008 г. прекратило свое существование, таких новых субъектов рынков энергии, как территориальные генерирующие компании (ТГК), магистральные сетевые компании (МРСК) и генерирующие компании оптового рынка электроэнергии (ОГК), в число которых вошли ТЭЦ, производящие электрическую и тепловую энергию в режиме комбинированной выработки. Но несмотря на серьезное обновление законодательства, регулирующего отношения на энергетических рынках страны, анализ его положений позволяет обратить внимание на неопределенность в вопросе правового регулирования отношений по комбинированной, т. е. объединенной выработке тепловой и электрической энергии.

По мнению ряда специалистов, новая система организации торговли электрической энергией на так называемой конкурентной основе создается без учета особенностей производства электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки. Так, например, в ночные часы, когда спрос на электроэнергию снижается и экономически может оказаться выгодным ТЭЦ временно остановить, и как следствие, потребители могут остаться без тепла[16]. Кроме того, не безосновательно высказываются сомнения о возможности формирования в нашей стране конкурентного рынка тепловой энергии, поскольку деятельность по централизованному снабжению потребителей тепловой энергией относится к числу естественно-монопольных. Рыночные механизмы для обеспечения стабильной работы централизованного теплоснабжения непригодны в России. Сделанный вывод основывается на следующих положениях.