Вопрос 1 Общественное назначение государственных финансов в условиях рыночной экономики

Финансы в широком смысле слова – это совокупность денежных (стоимостных) отношений, связанных с формированием и использованием денежных фондов, движением капитала в процессе создания и перераспределения валового внутреннего продукта.

Государственные (общественные) финансы – это сравнительно более узкий круг регламентированных государством денежных отношений, связанных с формированием и использованием системы общественных денежных фондов (доходов), необходимых государству для выполнения возложенных на него функций. Государственным финансам присущи следующие основные признаки (атрибуты): это всегда денежные отношения; эти денежные отношения вызваны фактом существования государства, носят регламентированный характер и связаны в основном с безэквивалентным перераспределением средств.

Финансовая наука, исследуя денежные отношения, ставит перед собой задачу решения вопросов наиболее эффективного управления ограниченными денежными ресурсами на протяжении определенного периода времени. Это связано с тем, что формирование доходов и необходимость их использования чаще всего не совпадают по времени. При этом у одних субъектов хозяйственной деятельности, территорий, домашних хозяйств возникают излишки (профициты) средств, у других, наоборот, их не хватает, возникает дефицит. Следовательно, требуется определенная система, обеспечивающая перераспределение средств на наиболее приемлемых для всех участников этого процесса условиях. Такое перераспределение призвана осуществить именно финансовая система (при широком понимании финансов). В западной, и особенно в американской, специальной литературе финансовую систему обычно определяют как «совокупность рынков и других институтов, используемых для заключения финансовых сделок, обмена активами и рисками».[1] «Финансовая система включает в себя рынки, посредников, фирмы, предоставляющие финансовые услуги, и другие институты, с помощью которых домохозяйства, частные компании и правительственные организации реализуют принимаемые ими финансовые решения».[2]

Но такое определение не совсем точно, оно подходит только к условиям «идеального рынка» без участия в нем государства. Сегодня никто не отрицает наличия экономических функций государства, необходимости особого государственного сектора экономики и порожденного им понятия «государственные финансы». Государство не только выполняет такие древнейшие функции, как оборона, охрана порядка и собственности, государственное управление, но и осуществляет чисто экономические функции: обеспечение правовой базы, способствующей эффективному функционированию рыночной системы; защиту конкуренции; обеспечение неделимыми «общественными благами» своих граждан (образование, фундаментальная наука, здравоохранение, экология и т. п.); перераспределение доходов и богатства во имя социального мира; корректирование распределения ресурсов с целью структурных изменений в экономике, достижение необходимого уровня занятости и инфляции, обеспечивающих экономический рост.

Для выполнения государством своих функций объективно необходимы мобилизация финансовых ресурсов и их наиболее эффективное перераспределение. (Потребление и использование бюджетных ресурсов обычно производятся на основе выполнения госзаказа, а перераспределение – с помощью трансфертов, увеличивающих способности их получателей к потреблению. Выполнение госзаказов с использованием государственного финансирования также способствует экономическому росту.)

Там, где движению денежных средств противопоставлены определенные эквиваленты – товары, услуги, финансовые активы, – мы имеем дело с денежными потоками. Там же, где не происходит такого эквивалентного обмена, мы имеем дело с перераспределенной стоимостью, т. е. принудительно изъятой из оборота в форме налогов и других платежей хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. В этом случае следует говорить о финансовых потоках.

Вопрос 2 Понятие бюджета

Реализация бюджетной политики отражается в едином для всех государств «институте» – институте «государственных бюджетов», который является атрибутом любого суверенного государства и (или) государственных образований. Понятие «бюджет», чрезвычайно емкое и неоднозначное, до настоящего времени носит дискуссионный характер. Так, в «Экономическом словаре», изданном Институтом новой экономики в 2007 г., бюджет (фр. budget) определяется как: «роспись денежных доходов и расходов на определенный период, утвержденная в установленном порядке…»; «смета расходов по проекту»; «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Последнее определение почти полностью идентично определению, приводимому в ст. 6 БК РФ.[3]

В соответствии с новой редакцией ст. 6 БК РФ бюджет определяется как «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Тем не менее в специальной и учебной российской литературе бюджет традиционно рассматривается как сложная социально-экономическая и правовая категория. Экономическую категорию бюджета можно трактовать как совокупность экономических (денежных) отношений органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, связанных с перераспределением валового национального продукта и части национального богатства в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических и властно-политических функций государства и его граждан. С юридической (правовой) точки зрения бюджет — это основной финансовый план (смета доходов и расходов государства), принимаемый в форме закона по особой процедуре представительным органом государственной власти. По способу реализации — жестко регламентированная форма образования и использования централизуемых государством финансовых ресурсов для обеспечения расходных обязательств бюджетов всех уровней (федерального, субъектов Федерации, местных).

Родоначальником законодательной регламентации образования и использования денежных средств в форме бюджета является Англия, где после революции 1686–1689 гг. парламент лишил короля права самостоятельно устанавливать налоги. В России первая роспись государственных доходов и расходов была принята в 1723 г., с 1802 г. эти росписи стали носить постоянный характер, ас 1811 г. приняли формат бюджета России.

Естественно, в XVII–XIX вв. основные расходы бюджетов государств носили военно-политический характер, социальные расходы были весьма ограниченны, вмешательство же государства в экономику не носило существенного и системного характера, а государственный сектор экономики ограничивался казенными заводами.

У современного государства всегда есть экономические и возрастающие социальные функции. Кроме содержания армии, полиции и судов любое государство в современной экономике играет огромную роль не только в связи с необходимостью финансирования расходов на образование, фундаментальную науку, медицинскую помощь, выплату пенсий и пособий по безработице и бедности, развитие инфраструктуры и охраны окружающей среды, но и в связи с обязанностями государственного регулирования экономики и социальной сферы.

Почему необходимо вмешательство государства в экономику и ее регулирование? Макроэкономическая теория объясняет это, с одной стороны, так называемыми «провалами рынка», т. е. невозможностью обеспечить эффективное развитие всех секторов экономики только рыночными инструментами, а с другой – неравенством, т. е. несправедливостью и социальной неэффективностью чисто «рыночного» распределения доходов.

Вмешательство государства в экономику в значительной степени и обеспечивается такой универсальной формой, как бюджет, формирование доходов которого и осуществление расходов представляют собой «встроенный в экономику государственный регулятор». Таким образом, бюджет можно рассматривать как универсальную форму образования и расходования денежных средств (общественных фондов) для финансового обеспечения задач и функций государства, регулирования секторов экономики и социальной сферы. По сути дела, формат бюджета отражает все мобилизованные денежные активы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и их расходные обязательства.

Вопрос 3 Функции бюджета, их содержание

Бюджет как экономическая категория носит более конкретный характер, чем достаточно абстрактная категория государственных финансов, содержание которой проявляется только в двух функциях – формирования и использования денежных фондов (доходов). Можно выделить следующие функции, раскрывающие современное содержание сложной экономико-правовой категории бюджета.

1. Макроэкономическая, или перераспределительная, функция определяется общественным назначением бюджета как встроенного регулятора экономики, воздействие которого на последнюю осуществляется на безэквивалентном межотраслевом, межтерриториальном уровне группами населения – в соответствии с политикой перераспределения финансовых потоков. Проводя определенную политику доходов и расходов, правительства добиваются устойчивого развития всех секторов экономики, социальной сферы, сглаживая «провалы рынка», неравенство в распределении доходов населения, отдельных территорий. Осуществляя смешанное государственно-частное финансирование крупных проектов, государство воздействует своей политикой доходов и расходов на направление частного капитала в приоритетные отрасли экономики и проекты, депрессивные регионы, проводит антиинфляционные мероприятия и обеспечивает эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов государства.

2. Функция институционализации общественных предпочтений, по сути дела новая для российской финансовой теории, является следствием демократизации общества, когда принятию закона о бюджете обязательно предшествуют общие парламентские слушания, в которых принимают участие депутаты, представляющие различные группы населения и соответственно различные интересы и взгляды избирателей, их общественные предпочтения. В ходе парламентского обсуждения проекта бюджета, представленного правительством, эти предпочтения воплощаются в конкретные поправки (показатели) бюджета. В условиях СССР такие дискуссии практически отсутствовали, а функции депутатов сводились в основном «к поиску резервов» в бюджетных доходах, как правило, заранее «подготовленных» Министерством финансов. В демократическом обществе, каким сегодня является и Россия, формат принятия бюджета позволяет законодательно отразить предпочтения не только элиты, но и других групп населения, достигнуть определенного компромисса предпочтений при законодательном утверждении бюджета. Естественно, институционализация общественных предпочтений зависит от активности населения, формирования достаточно представительных партий, дорожащих голосами своих избирателей.

3. Информационная функция бюджета имеет важнейшее значение для всех экономических агентов, поскольку утверждение параметров бюджета, способов ограничений трансформации денежных активов государства в его расходные обязательства определяет экономическое поведение как корпоративного сектора экономики, бюджетополучателей всех уровней, так и населения, получающего различные бюджетные трансферты. Сами параметры бюджета, прогнозные значения инфляции, принятые к бюджетному финансированию программы всех уровней являются информационными сигналами для принятия экономическими агентами различных финансовых решений, определяют деловую активность и социальное поведение граждан.

4. Контрольная функция бюджета позволяет четко отслеживать движение денежных и финансовых потоков, поступление доходов в бюджеты всех уровней, создает общественные условия для проведения государственного контроля за своевременным и эффективным выполнением всех расходных обязательств.

Вопрос 4 Базовый перечень принципов (компонентов) эффективного управления общественными финансами

В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными (государственными и муниципальными) финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения стабильности национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.

Минфин РФ в рамках председательства России в «Группе восьми» выступил с инициативой повысить роль предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию эффективному и ответственному управлению общественными финансами. В связи с этим был разработан документ,[4] представленный министром финансов РФ А. Л. Кудриным 9-10 июня 2006 г. на встрече министров финансов стран «Группы восьми» в Санкт-Петербурге и обсужденный в расширенном формате с участием приглашенных министров финансов Австралии, Бразилии, Индии, Китая, Нигерии, Южной Кореи, генерального секретаря международного энергетического агентства, генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития, директора-распорядителя МВФ, комиссара ЕС по экономике и финансам, министра финансов страны – председателя в ЕС – Австрии, президента Всемирного банка.

В основе документа содержится следующий базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управления общественными финансами:

• финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;

• стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;

• эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;

• консолидация бюджета и бюджетного процесса;

• среднесрочное финансовое планирование;

• бюджетирование, ориентированное на результат;

• эффективный финансовый контроль, отчетность, мониторинг.

Следует отметить, что инициатива Минфина РФ была поддержана министрами финансов «Группы восьми» и приглашенными коллегами. Принято решение о разработке Кодекса надлежащей (лучшей) практики управления общественными финансами, а также соответствующих стандартов и правил по его применению. Кодекс прежде всего призван оказать методологическую помощь странам с переходной и развивающейся экономикой в осуществлении преобразований в бюджетной сфере. Кроме того, опыт России свидетельствует о том, что имеются реальные признаки накопления позитивного опыта в области бюджетных реформ и отдельными примерами российской практики могут воспользоваться страны, стремящиеся к эффективному управлению процессом преобразований. В значительной степени эта «лучшая практика» уже начала реализовываться в России с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007 г. № 63-Ф3 и принятием первого в истории России закона об утверждении 3-летнего федерального бюджета на 2008–2010 гг.

Таким образом, началась серьезная работа по усилению координации в продвижении инициатив, стимулирующих применение существующих международных стандартов и лучшей практики в налогово-бюджетной сфере, необходимая для укрепления общественных финансов.

Вопрос 5 Современная бюджетная политика Российской Федерации[5]

Главной целью современной бюджетной политики России как центральной составляющей государственной политики является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья.

Основа для решения социальных проблем – высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширение финансовых возможностей государства. Большое значение для развития бизнеса имеют: снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение экономической свободы и условий равной конкуренции. Государство должно поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, авиа– и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрасли и других стратегических отраслей экономики.

Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах и наиболее значимых социальных гарантиях осуществляется за счет средств федерального бюджета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов РФ и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Именно поэтому конкретные требования к бюджетной политике ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента РФ.

При формировании проекта федерального бюджета на 2008–2010 гг. и стратегии на долгосрочную перспективу были сформулированы следующие основные задачи бюджетной политики

• превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;

• обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;

• дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;

• обеспечение исполнения расходных обязательств;

• проведение анализа эффективности всех расходов бюджета;

• переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;

• применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

• повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;

• решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда РФ;

• содействие опережающему социально-экономическому развитию отдельных регионов, в частности Дальнего Востока и Забайкалья.

Меры по реализации этих задач бюджетной политики предусмотрены в первом 3-летнем федеральном бюджете. Следует подчеркнуть, что Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» стал исключительной новацией бюджетного процесса в России.

Во-первых, он сформирован по новым процедурам и правилам, предусмотренным поправками в Бюджетный кодекс РФ.[6] Во-вторых, впервые законодательно апробирован 3-летний период планирования. В-третьих, относительно ранний срок принятия данного закона – лето 2007 г. (как правило, закон о федеральном бюджете был готов только к декабрю) – позволил накануне выборов в Государственную Думу РФ в декабре 2007 г. предотвратить негативный процесс использования бюджетных средств в политических целях отдельный партий.

Граждане как налогоплательщики и как потребители общественных услуг должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются прозрачно и эффективно, приносят конкретные, значимые, по возможности измеримые результаты как для общества в целом, так и для каждой семьи, для каждого человека.

Предпосылки для решения этой стратегической задачи были заложены в первой половине 2000-х гг. восстановлением долгосрочной сбалансированности и устойчивости национальной бюджетной системы путем:

• разграничения расходных обязательств и ликвидации «необеспеченных мандатов», общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы;

• создания Стабилизационного фонда, обеспечивающего «подушку безопасности» в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции в условиях увеличения денежного предложения вследствие дополнительных доходов от экспорта в случае высоких цен на нефть;

• стабильного закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней и введения объективных критериев распределения межбюджетных трансфертов;

• развития системы Федерального казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами.

Это позволило обеспечить прозрачность и подотчетность формирования и исполнения бюджетов, оперативность и достоверность бюджетной отчетности. Установлен жесткий и действенный контроль за принятием и исполнением бюджетных обязательств. Гарантированное исполнение всех ранее принятых обязательств и принятие новых обязательств только в пределах реальных возможностей по их финансовому обеспечению в условиях долгосрочной сбалансированности бюджета, прозрачности и подотчетности бюджетов, соблюдения финансовой дисциплины – основное требование к эффективной и ответственной бюджетной политике и одновременно – необходимое условие для достижения планируемых целей и результатов государственной политики.

В 2004–2006 гг. были сделаны первые шаги по решению этой стратегической задачи. Так, в 2004 г. была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг., одобренная Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. В 2006 г. федеральный бюджет впервые стал составной частью 3-летнего перспективного финансового плана, что позволило заложить основы для перехода к утверждению бюджета на 3 года. При подготовке бюджетов всех уровней используются реестры расходных обязательств, которые позволяют четко определить состав и объемы действующих обязательств. Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетного учета и бюджетной классификации, обеспечивающая государственным органам удобство управления финансовыми ресурсами для достижения необходимых результатов и позволяющая внешним потребителям получать необходимую информацию о направлениях расходования средств. Завершением этого этапа реформирования бюджетного процесса стало принятие в начале 2007 г. поправок в Бюджетный кодекс РФ, многие из которых уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, при формировании проектов федерального бюджета на 2006 и 2007 гг.

Важнейшая проблема – зависимость российской экономики от мировых цен на нефть. Если в 2007 г. все нефтегазовые доходы составляли 8,2 % ВВП, то в 2008–2010 гг. с учетом тенденций развития мировой экономики они будут сокращаться и в 2010 г. составят 5,3 % ВВП. Это – наименее надежная часть бюджетных доходов: цены от правительства не зависят, добыча требует больших инвестиций в новые регионы, что далеко не сразу даст отдачу.

Обеспечение долгосрочной стабильности и сбалансированности бюджета обусловливает необходимость разделения Стабилизационного фонда, выделения из него Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Еще важнее – создание новой системы управления нефтегазовыми ресурсами страны. Эта система уже закреплена поправками в Бюджетный кодекс РФ и реализована в новом 3-летнем бюджете. Ее суть кратко характеризуется следующим образом.

1. Разделение всех доходов федерального бюджета на две части: нефтегазовые доходы и все остальные ненефтегазовые доходы, концентрация их на двух различных счетах.

2. Из нефтегазовых доходов формируются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а также – нефтегазовый трансферт, направляемый подобно другим источникам заимствования на финансирование дефицита бюджета.

3. Все расходы бюджета, не обеспеченные ненефтегазовыми доходами, строго отбираются с учетом приоритетов.

Это позволит обеспечить устойчивость бюджетной политики в долгосрочной перспективе. При этом внешнеэкономическая конъюнктура не будет оказывать существенного влияния на параметры федерального бюджета.

Вопрос 1 Законодательное регулирование бюджетных правоотношений

Бюджетное устройство РФ – это организационно-правовое построение бюджетной системы, позволяющее выделить в ее составе структурные подразделения (виды бюджетов, звенья) и определить формы взаимосвязи между ними. Оно базируется на государственном устройстве, отражая взаимосвязи, характерные для последнего}

Бюджетное устройство, отражая сложную иерархию бюджетных взаимосвязей внутри страны, включает в себя: бюджетное право (в том числе бюджетное законодательство), бюджетную систему и принципы ее функционирования, бюджетные полномочия органов публичной власти.

Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство является частью более широкого круга правовых отношений, которые называются бюджетное право. Иерархически выстроенная по убыванию их юридической силы система источников (форм) правового регулирования бюджетных отношений выглядит следующим образом.[7]

1. Конституция Российской Федерации.

2. Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации.

3. Решения Конституционного Суда РФ.

4. Внутренние договоры Российской Федерации.

5. Бюджетное законодательство, которое, в свою очередь, включает следующие элементы: а) федеральное бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс Российской Федерации); ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете; б) региональное бюджетное законодательство (законы субъектов РФ, в том числе – о бюджете); в) муниципальные правовые акты, в том числе – о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления.

6. Подзаконные нормативные правовые акты по бюджетно-правовым вопросам: а) акты органов общей компетенции (указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительными органами местного самоуправления); б) акты органов специальной компетенции – ведомственные подзаконные нормативные правовые акты.

С момента введения в силу Бюджетного кодекса РФ в него постоянно вносились изменения и дополнения. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, являлось следствием большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и противоречий Кодекса, что ограничивало его применение.[8]

Вопрос 2 Бюджетная система РФ и принципы ее функционирования

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Структура бюджетной системы РФ представлена на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Бюджетная система РФ

Федеральный бюджет — центральное звено бюджетной системы, обеспечивающее финансирование общенациональных задач и функций, является основным инструментом перераспределения ВВП и национального дохода в масштабах государства в целом. На федеральном уровне происходит формирование основных направлений бюджетной политики, проводимой в стране, выбор бюджетных приоритетов, определение основных принципов функционирования бюджетной системы страны. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств РФ.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются самостоятельным звеном бюджетной системы РФ, формируются на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время они включают в себя Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонды обязательного медицинского страхования, которые образуются на федеральном и региональном уровнях.

Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) включают в себя бюджеты республик, областей, краев, автономных областей (округов), а также бюджеты городов федерального значения. Совокупность региональных бюджетов составляет второй уровень бюджетной системы страны. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта РФ и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) – третий уровень бюджетной системы РФ. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ территориями муниципальных образований являются: городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Это определяет разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) – муниципальных районов (городских округов) и поселений. Такой подход позволяет упорядочить бюджетное устройство на местном уровне, ввести четкое законодательное разделение бюджетно-налоговых полномочий между различными органами власти. Пока же местные бюджеты находятся в стадии становления, для чего в законодательстве РФ предусмотрен переходный период до 2009 г.

В законодательстве и на практике применяется термин «консолидированный бюджет» — свод бюджетов соответствующей территории. Консолидированный бюджет составляется для целей прогноза, анализа бюджетных показателей. В обязательном порядке он представляется в вышестоящие органы власти, а также для депутатского корпуса в пакете документов, сопровождающих законопроект (проект решения) о бюджете, но, в отличие от бюджета, законодательно не утверждается.

Принципы, на которых основана бюджетная система РФ, установлены в Бюджетном кодексе РФ. В перечень включены следующие принципы.

1. Единство бюджетной системы.

2. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ.

3. Самостоятельность бюджетов.

4. Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

5. Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

6. Сбалансированность бюджета.

7. Результативность и эффективность использования бюджетных средств.

8. Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.

9. Прозрачность (открытость).

10. Достоверность бюджета.

11. Адресность и целевой характер бюджетных средств.

12. Подведомственность расходов бюджетов.

13. Единство кассы.

Вопрос 3 Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Бюджетные полномочия — это права и обязанности органов государственной власти и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В гл. 2 Бюджетного кодекса РФ установлены бюджетные полномочия для каждого уровня публичной власти – федерального, субъектов РФ, а также для муниципальных образований.

Разделение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за каждым уровнем власти является неотъемлемым условием построения межбюджетных отношений в РФ в русле бюджетного федерализма. Основное правило заключается в том, что установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, рамочного регулирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений закрепляется за федеральным уровнем, что является реализацией принципа единства бюджетной системы РФ. При этом государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с принципом самостоятельности наделяются широкими, но законодательно ограниченными правами по осуществлению бюджетного процесса на своей территории. Рассмотрим на примере отдельных блоков бюджетных правоотношений, как осуществляется распределение бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы РФ (табл. 2.1–2.6).

Регламентация бюджетных полномочий, включая формы, методы и методики, осуществляется в нормативных правовых актах соответствующего уровня. Так, для федерального уровня она прежде всего устанавливается в Бюджетном кодексе РФ, а также принятых на его основе федеральных законах, актах Правительства РФ и органов исполнительной власти РФ; для субъектов РФ – в законах субъектов РФ и актах органов исполнительной власти субъектов РФ; для муниципальных образований – в муниципальных правовых актах.

Таблица 2.1

Распределение бюджетных полномочий по организации и осуществлению бюджетного процесса

Таблица 2.2

Распределение бюджетных полномочий в части доходов бюджетов

Таблица 2.3

Распределение бюджетных полномочий в части расходов бюджетов

Таблица 2.4

Распределение бюджетных полномочий в части межбюджетных трансфертов

Таблица 2.5

Распределение бюджетных полномочий в части управления долгом, осуществления заимствований и предоставления гарантий

Таблица 2.6

Распределение бюджетных полномочий по установлению и применению бюджетной классификации РФ

Вопрос 1 Правовые и экономические основы формирования доходов бюджетов

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ и поступают в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Доходы бюджетов включают налоговые и неналоговые виды доходов, а также безвозмездные поступления.

Мировая практика давно доказала, что главным инструментом мобилизации средств в бюджет являются именно налоги. Конечно, государство может использовать для покрытия расходов и займы, но их необходимо возвращать и уплачивать проценты, что также требует дополнительных налоговых поступлений. Кроме того, государство может прибегнуть к денежной эмиссии, однако это, в свою очередь, может привести к инфляции и тяжелым экономическим последствиям. В результате главным источником доходов бюджетов остаются налоги.

Налоговый кодекс РФ дает определения налога и тесно примыкающего к нему, но все же отличного от него сбора. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). В Налоговом кодексе РФ установлены принципы налогообложения.

К налоговым доходам и неналоговым доходам Бюджетный кодекс относит:

• налоги на прибыль, доходы;

• налоги и взносы на социальные нужды;

• налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ;

• налоги на товары, ввозимые на территорию РФ;

• налоги на совокупный доход;

• налоги на имущество;

• налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;

• государственную пошлину;

• задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;

• доходы от внешнеэкономической деятельности;

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

• платежи при пользовании природными ресурсами;

• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

• доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

• административные платежи и сборы;

• штрафы санкции, возмещение ущерба;

• доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата субсидий и субвенций прошлых лет;

• прочие неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям Бюджетный кодекс РФ относит безвозмездные поступления от:

• нерезидентов;

• других бюджетов бюджетной системы РФ;

• государственных (муниципальных) организаций;

• негосударственных организаций;

• наднациональных организаций;

• прочие безвозмездные поступления.

Вопрос 2 Доходы федерального бюджета

При анализе состава и структуры доходов федерального бюджета интерес, прежде всего, представляет доля доходов федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ (табл. 4.1).

В доходах консолидированного бюджета 2007 г. намечалось повышение удельного веса федерального бюджета до 61,6 % против 54,6 % в бюджете 2005 г. и соответственно уменьшение доли бюджетов субъектов Федерации с 45,4 до 38,4 %. Одновременно с этим увеличивался объем межбюджетных трансфертов.

Таблица 4.1

Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации и их структура по видам бюджетов[9]

Если детально рассмотреть структуру доходов федерального бюджета по данным 2005–2006 гг., то можно выделить две группы доходов, удельный вес каждой из которых составляет более 20 % объема доходов федерального бюджета. Это доходы от внешнеэкономической деятельности (2005 г. – 27,63 %; 2006 г. – 32,95 %) и налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ (2005 г. – 23,81 %; 2006 г. – 24,02 %). В последних доминировал НДС, соответственно 21,45 и 22,27 %.

В связи с новациями, принятыми в новой редакции Бюджетного кодекса, структура доходов федерального бюджета кардинальным образом изменилась. Статья 96⁶ БК РФ устанавливает понятие «нефтегазовые доходы федерального бюджета», используемые для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. К нефтегазовым доходам относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

• вывозных таможенных пошлин на газ природный;

• вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

На 2008 г. прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета был установлен в сумме 8057 млрд руб., в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов – в сумме 3471 млрд руб., или 43,1 %.

Следующей важнейшей новацией явилось принятие бюджета на три года – с 2008 по 2010 г. Прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2009 г. установлен в сумме 8706 млрд руб., в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов – 3109 млрд руб., или 35,7 %; на 2010 г. – в сумме 9408 млрд руб., в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета – 2991 млрд руб., или 31,8 %. Очевидна тенденция снижения доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета.

Принятие нового варианта Бюджетного кодекса, его уже начавшаяся реализация, составление 3-летнего бюджета, ориентированного на результаты, налоговое администрирование на новых принципах будут способствовать укреплению федерального бюджета, успешному решению возложенных на него задач.

Вопрос 3 Особенности структуры доходов бюджетов субъектов РФ

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются прежде всего за счет налоговых доходов, установленных для бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ (ст. 56 БК РФ). Налоговые доходы субъектов

РФ могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов РФ в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном ст. 58 БК РФ «Полномочия субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты». Итак, Бюджетным кодексом РФ устанавливаются полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию доходов бюджетов субъектов РФ, порядок установления органами государственной власти субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию бюджетов заключаются также в праве: введения региональных налогов и сборов в рамках перечня, установленного налоговым законодательством; установления ставок по ним и предоставления налоговых льгот в пределах, установленных налоговым законодательством.

Законы субъекта РФ о внесении изменений в законодательство субъекта РФ о налогах и сборах, законы субъекта РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, вступающие в силу в очередном финансовом году (очередных финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год (на очередные финансовый год и плановый период, если речь идет о 3-летнем бюджете) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные законом субъекта РФ.

Рассмотрим особенности структуры доходов территориальных бюджетов субъектов РФ на примере города Санкт-Петербурга. Параметры доходов бюджета Санкт-Петербурга на 2007–2010 гг. представлены в табл. 4.2.

Необходимо подчеркнуть, что обеспечение прогнозируемых параметров бюджета Санкт-Петербурга на 2008 г. и на плановый период 2009–2010 гг. планируется не только без существенного повышения налоговой нагрузки на экономику города, но и с учетом расширения объема налоговых льгот, предоставляемых инвесторам. Налоговая политика Санкт-Петербурга на 2008–2010 гг. будет осуществляться с учетом решений, принятых Правительством Российской Федерации, и направлена на обеспечение преемственности следующих основополагающих принципов, последовательно осуществляемых на протяжении предыдущих лет:

Таблица 4.2

Структура и динамика доходов бюджета Санкт-Петербурга на 2007–2010 гг., млрд руб[10].

• обеспечение предсказуемости, стабильности и прозрачности налогообложения;

• сохранение и дальнейшее развитие благоприятного инвестиционного климата;

• равномерность распределения налогового бремени;

• повышение эффективности действующей налоговой системы.

Макроструктура доходной части бюджета Санкт-Петербурга достаточно стабильна – на протяжении ряда лет налоговые доходы составляют около 2/3 доходов. В 2008–2010 гг. эта тенденция сохраняется: налоговые доходы в 2008 г. составят 75,9 %, в 2009 г. – 78,1 %, в 2010 г. – 79,7 %. Планируется, что доля налоговых доходов в бюджете города к 2010 г. по сравнению с 2007 г. возрастет на 5 %. Общая сумма налоговых доходов в проекте бюджета составила в 2008 г. – 222 944,8 млн руб., или 127,2 % к 2007 г., в 2009 г. – 260 449,2 млн руб. (116,8 % к 2008 г.), в 2010 г. – 301 771,8 млн руб. (115,9 % к 2009 г.). Основными доходными источниками бюджета Санкт-Петербурга традиционно остаются налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на имущество организаций.

Вопрос 4 Особенности структуры доходов муниципальных образований

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ.

Состав налоговых доходов местных бюджетов устанавливается Бюджетным кодексом РФ для бюджетов поселений (ст. 61 БК РФ), бюджетов муниципальных районов (ст. 61.1 БК РФ), бюджетов городских округов (ст. 61.2 БК РФ). Так, например, в бюджеты поселений зачисляются:

• налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, – земельного налога (по нормативу 100 %), налога на имущество физических лиц (по нормативу 100 %);

• налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

1) налога на доходы физических лиц – по нормативу 10 %;

2) единого сельскохозяйственного налога – по нормативу 30 %;

3) государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, – по нормативу 100 %;

• налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, – по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 58 БК РФ, регламентирующей полномочия субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты;

• налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, – по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК РФ, регламентирующей полномочия муниципального района по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений.

Состав неналоговых доходов местных бюджетов устанавливается ст. 62 Б К РФ. Бюджетным кодексом регламентированы также полномочия муниципальных образований (МО) по формированию доходов местных бюджетов (ст. 64 БК РФ). Например, муниципальными правовыми актами представительного органа МО вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и налоговые льготы в пределах прав, предоставленных представительному органу МО законодательством РФ о налогах и сборах. В структуре доходов местных бюджетов весьма существенную долю составляют все виды установленной бюджетным законодательством финансовой помощи от бюджетов других уровней – межбюджетные трансферты.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции органов местного самоуправления, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. Вместе с тем, несмотря на совершенствование бюджетного и налогового законодательства, адекватного упрочения финансового положения муниципальных образований пока не происходит.

Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности – трудоемкий и длительный процесс. До настоящего времени существенный удельный вес в доходах большинства местных бюджетов составляют безвозмездные перечисления. Поэтому говорить о самостоятельности бюджета каждого уровня, возведенной Бюджетным кодексом РФ в ранг одного из важных принципов бюджетной системы (ст. 31 БК), в практическом плане достаточно проблематично.

Вопрос 5 Неналоговые доходы бюджетов

Неналоговые доходы являются составной частью собственных доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ к неналоговым доходам бюджета относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

• средства самообложения граждан;

• иные неналоговые доходы.

Следует отметить, что включаемые ранее в состав неналоговых доходов безвозмездные и безвозвратные перечисления с 1 января 2005 г. были выделены в самостоятельную группу доходов бюджета (п. 4 ст. 41 БК РФ).

Полный состав неналоговых доходов бюджетов определен бюджетной классификацией РФ. С 1 января 2008 г. единые для бюджетов бюджетной системы РФ группы и подгруппы доходов определены Бюджетным кодексом РФ. Согласно бюджетной классификации (ст. 21 БК РФ), к неналоговым доходам отнесены:

• доходы от внешнеэкономической деятельности;

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

• платежи при пользовании природными ресурсами;

• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

• доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

• административные платежи и штрафы;

• штрафы, санкции, возмещение ущерба;

• доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

• возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

• прочие неналоговые доходы.

В отличие от налоговых доходов бюджета, имеющих установленные налоговым законодательством ставки, большинство неналоговых доходов, отдельные виды которых имеют форму добровольных платежей, не имеют постоянного фискального характера. В этой связи планирование неналоговых доходов осуществляется исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом изменений в законодательстве, темпов инфляции и других фактов, влияющих на их динамику.

С 2005 г. происходит резкое увеличение удельного веса неналоговых доходов федерального бюджета (до 37 %) за счет включения в их состав таможенных пошлин и сборов (для сравнения: в 2002 г. этот показатель составил 5 %, в 2003 г. – 6, в 2004 г. – 8 %). Состав и структура неналоговых доходов федерального бюджета РФ в 2005–2007 гг. приведены в табл. 4.3.

В структуре доходов федерального бюджета в 2008 г. предусмотрены неналоговые доходы в размере 2471,2 млрд руб. (7,09 % к ВВП), что составляет 37 % общей суммы доходов, в том числе:

Таблица 4.3

Состав и структура неналоговых доходов федерального бюджета РФ в 2005–2007 гг.[11][12]

• доходы от уплаты таможенных пошлин в размере 2124,6 млрд руб.;

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, – 89,8 млрд руб.;

• платежи при пользовании природными ресурсами – 42,0 млрд руб.;

• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства – 130,9 млрд руб.;

• доходы от продажи материальных и нематериальных активов – 2,0 млрд руб.;

• поступление административных платежей и сборов – 4,2 млрд руб.;

• поступление штрафов, санкций, возмещение ущерба – 2,7 млрд руб.;

• прочие неналоговые доходы – 1,9 млрд руб.

Таким образом, большая часть неналоговых доходов федерального бюджета формируется за счет доходов от внешнеэкономической деятельности (39,1 % в 2007 г.). Второе и третье место по значимости принадлежит доходам от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (1,7 % в 2006 г.; 1,4 % в 2007 г.), и доходам от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (1,8 % в 2006 г.; 1,7 % в 2007 г.).

Вопрос 6 Доходы от использования государственного и муниципального имущества

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, являются одним из важных источников неналоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 42 БК РФ к ним относятся:

• доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;

• средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление;

• плата за пользование бюджетными кредитами;

• доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

• часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

• другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

В доходах федерального бюджета на 2008 г. доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, прогнозируются в сумме 89,8 млрд руб. Наибольшая часть этих доходов формируется за счет дивидендов по акциям и доходов от прочих форм участия в капитале, находящихся в собственности РФ. Их сумма запланирована в размере 34,2 млрд руб., что на 12,5 % больше ожидаемой оценки 2007 г.

В связи с введенными с 1 января 2006 г. изменениями земельного законодательства доходы федерального бюджета от продажи земельных участков формируются исключительно от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

Возрастание роли доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в формировании доходов региональных и местных бюджетов зависит от эффективности управления государственной и муниципальной собственностью.

Вопрос 7 Таможенные пошлины и таможенные сборы

Таможенные пошлины занимают особое место в ряду государственных доходов. История таможенного налогообложения насчитывает более 1000 лет. Наибольшее развитие пошлины получили во времена татаро-монгольского ига, когда в русском языке появилось слово «тамга».[13]

В то время все взимаемые при продаже товаров на заставах в городах, селах, слободах, на рынках сборы получили название таможенных, а сборы, которые уплачивались непосредственно на границе, назывались «большой тамгой». И лишь со второй половины XVI в. пошлины, взимаемые на границе, стали отличать от внутренних пошлин и записывать в отдельные книги.

Использование таможенных пошлин как инструмента тарифного регулирования при экспорте служит поддержанию рационального соотношения ввоза и вывоза товаров, валютных доходов и расходов на территории РФ, обеспечению условий для интеграции национальной экономики в мировую. Применение таможенных пошлин при импорте обусловлено, с одной стороны, проведением политики разумного протекционизма, с другой – направлено на регулирование ввоза продукции, не имеющей отечественных аналогов или производящейся в недостаточном для удовлетворения потребностей внутреннего рынка количестве. Вместе с тем таможенные пошлины как при экспорте, так и при импорте существенно способствуют обеспечению поступлений доходов в бюджет.

Согласно Закону РФ «О таможенном тарифе», таможенная пошлина – обязательный платеж в федеральный бюджет, взимаемый таможенными органами при ввозе товаров на таможенную территорию РФ или вывозе товаров с этой территории, а также в иных случаях, установленных таможенным законодательством РФ, в целях таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности в экономических интересах РФ.

С 1 января 2005 г. таможенная пошлина была исключена из состава федеральных налогов (ст. 13 Налогового кодекса РФ) и отнесена к неналоговым доходам федерального бюджета (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно Закону РФ «О таможенном тарифе», ставки таможенных пошлин устанавливаются Правительством РФ.[14] Таможенный тариф представляет собой свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ и систематизированным в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД). Различают следующие виды ставок таможенных пошлин: адвалорные — устанавливаются в процентах к таможенной стоимости товаров; специфические — устанавливаются в фиксированном размере за единицу облагаемого товара; комбинированные — сочетают адвалорную и специфическую ставки.

Ставки ввозных таможенных пошлин дифференцированы в зависимости от страны происхождения товаров. Так, в отношении товаров, происходящих из стран, торгово-политические отношения с которыми предусматривают режим наиболее благоприятствуемой нации, применяются максимальные ставки ввозных таможенных пошлин – базовые ставки, увеличенные в 2 раза.

Порядок и сроки уплаты. При ввозе товаров в РФ таможенные пошлины уплачиваются не позднее 15 дней со дня предъявления товаров в таможенный орган в месте их прибытия на таможенную территорию РФ или со дня завершения процедуры внутреннего таможенного транзита. При вывозе – не позднее дня подачи таможенной декларации. В случае нарушения сроков уплаты взимаются пени в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ от суммы недоимки за каждый день просрочки. По письменному заявлению налогоплательщика при наличии оснований, предусмотренных таможенным законодательством РФ, сроки уплаты таможенных пошлин могут быть изменены. Формами изменения сроков их уплаты являются отсрочка или рассрочка, которые предоставляются на срок от 1 до 6 месяцев.

С 2000 г. все средства от взимания таможенных пошлин и таможенных сборов, поступающие на счета таможенных органов, перечисляются в федеральный бюджет и формируют около 30 % его доходов.

Данные об объемах планируемых поступлений таможенных пошлин и сборов в доходах федерального бюджета свидетельствуют о значительном возрастании удельного веса вывозных таможенных пошлин с 2004 г. (табл. 4.4).

В 2008 г. сумма ввозных таможенных пошлин прогнозируется в размере 494,7 млрд руб., что составляет 7,4 % общей суммы доходов федерального бюджета. При расчете данного показателя учтены следующие факторы: прогнозируемый объем импорта из стран дальнего зарубежья ($168,2 млрд); льготы по таможенному тарифу ($0,8 млрд); структура импорта; курс рубля по отношению к доллару США; средневзвешенная ставка ввозной таможенной пошлины, установленная Минэкономразвития РФ с учетом соблюдения условий присоединения к ВТО.

Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлин в доходах федерального бюджета на 2008 г. запланированы в размере 1629,9 млрд руб. (24 % общей суммы доходов). При определении объемов поступлений от экспортных пошлин на нефть, газ и нефтепродукты учтены следующие показатели: прогнозный объем экспорта по данной группе товаров; среднегодовая ставка вывозной пошлины на нефть сырую ($165,57 за 1 т); ставка вывозной пошлины на нефтепродукты ($95,4 за 1 т); ставки экспортных пошлин на природный газ в страны ближнего и дальнего зарубежья. Доходы федерального бюджета в 2009–2010 гг. от уплаты таможенных пошлин прогнозируются в следующих размерах:

• в 2009 г. – 2123,8 млрд руб. (или 5,38 % к ВВП), из них по ввозным таможенным пошлинам – 550,5 млрд руб., по вывозным – 1573,3 млрд руб.;

• в 2010 г. – 2166,9 млрд руб. (или 4,87 % к ВВП), из них по ввозным таможенным пошлинам – 600,9 млрд руб., по вывозным – 1566,0 млрд руб.[15]

Таблица 4.4

Роль таможенных пошлин и таможенных сборов в формировании доходов федерального бюджета РФ за период 2003–2007 гг.[16]

Таким образом, увеличение с 2005 г. удельного веса неналоговых доходов федерального бюджета во многом обусловлено включением в их число таможенных пошлин. Для наиболее эффективного управления этими доходами федерального бюджета представляется целесообразным предусмотреть в порядке уплаты таможенных пошлин их зачисление непосредственно в федеральный бюджет, минуя промежуточную стадию прохождения по счетам таможенных органов. Вместе с тем необходимы критерии оценки эффективности работы сотрудников таможенных органов, учитывающие качество исполнения ими обязанностей по контролю за соблюдением таможенного законодательства, полноты и своевременности уплаты таможенных платежей в бюджет.

Вопрос 8 Прогнозирование и планирование доходов бюджетов

В соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[17] выделяют: долгосрочный прогноз (на срок 10 лет, составляется 1 раз в 5 лет); среднесрочный прогноз (на срок от 3 до 5 лет, ежегодно корректируется); краткосрочный прогноз (на срок 1 год). Необходимость разработки прогнозов существует и во время исполнения бюджета, здесь имеют место текущий прогноз (на срок 3 месяца) и оперативный (на срок 1 месяц и менее). Все перечисленные виды прогнозов позволяют определить целевые характеристики, по которым составляется соответствующий план действий по их достижению.

В настоящее время существуют два различных подхода к прогнозированию доходов при составлении среднесрочных и краткосрочных финансовых прогнозов. Первый может быть условно обозначен как экстраполяционный. Согласно экстраполяционному подходу, прогноз различных элементов доходов осуществляется по их ретроспективным временным рядам. Прогнозное значение доходов, таким образом, зависит от их прошлых значений. Экстраполяционный метод широко применяется в региональной практике среднесрочного и краткосрочного финансового планирования. Второй подход может быть обозначен как моделирование.

В соответствии с этим подходом значение доходов представляется в виде зависимости от составляющих их факторов. Прогнозное значение каждого элемента дохода рассчитывается с помощью этой зависимости по прогнозным значениям факторов. Моделирование активно используется на федеральном уровне, но значительно реже применяется для прогнозирования доходов субъектами Федерации.

Прогнозные модели, построенные в соответствии с подходом моделирования, подразделяются на два класса: детерминированные и эконометрические. Детерминированные прогнозные модели предполагают наличие детерминированной связи в виде алгоритма или аналитической зависимости между прогнозируемой величиной и факторами, ее обусловливающими. В таких моделях часто используются показатели, задаваемые экспертным путем. Использование экспертных оценок некоторых факторов допустимо в тех случаях, когда нет других способов дать их количественные оценки. Эконометрические прогнозные модели основаны на предположении, что между прогнозируемой величиной и определяющими ее факторами существуют статистические зависимости. К практическому применению в настоящее время рекомендуются три группы эконометрических моделей: кросс-секционные модели; модели временного ряда; модели по панельным данным. Кросс-секционные модели основываются на данных для разных субъектов Федерации за один временной период. Модели временного ряда предполагают использование данных по конкретному субъекту Федерации за несколько временных периодов. Модели по панельным данным позволяют учесть информацию о факторах для множества субъектов Федерации за ряд временных периодов.

Прогнозирование общих доходов бюджета субъекта Федерации на среднесрочную и краткосрочную перспективу подразделяется на прогноз налоговых доходов; неналоговых доходов; доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящих уровней.

При прогнозировании налоговых доходов по каждому виду налога прогноз строится отдельно, но структура моделей, используемых для прогноза доходов по разным видам налогов, едина.

Введем обозначения:

НД_ij. – доход по j-му налогу в i-й год, зачисляемый в консолидированный (областной) бюджет;

НБ_ij – налоговая база по j-му налогу в i-й год;

T_ij – ставка по j-му налогу в i-й год;

НO_ij – норматив отчисления налога в консолидированный (областной) бюджет по j-му налогу в i-й год;

А_ij – поправочный коэффициент, учитывающий льготы и недоимки по налоговым платежам;

TMП_ij – темп роста соответствующего макроэкономического показателя (доли процента).

Поправочный коэффициент А. может быть рассчитан по данным о фактических и расчетных налоговых поступлениях за предыдущий год:

Предполагается, что налоговая база из года в год изменяется так же, как связанный с ней макроэкономический показатель, так что:

Доход, прогнозируемый по j-му налогу в i-й год, можно рассчитать следующим образом:

Подстановка сюда предыдущих соотношений для поправочного коэффициента и налоговой базы и проведение простейших преобразований дают следующее:

В течение года планирования в связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве могут измениться ставки налога, налоговые базы, а также произойти другие не предусмотренные предложенной моделью изменения. В этом случае могут применяться поправочные коэффициенты, выбираемые экспертным способом:

К_ij – поправочный коэффициент, учитывающий происходящее внутри планируемого i-го года изменение базы по j-му налогу, изменение ставки j-му налога, а также отражающий изменения в собираемости налога;

S_ij – поправочный показатель абсолютного изменения налогового дохода по j-му налогу в i-й год в связи с предоставляемыми льготами и прочими, неучтенными, факторами.

Тогда прогнозное значение дохода может быть рассчитано по модели:

Таким образом, прогнозируемое значение дохода по конкретному налогу рассчитывается на основе прогнозных и прошлых значений факторов, входящих в его модель. Макроэкономический показатель, влияющий на налоговую базу, выбирается в соответствии с табл. 4.5.

Таблица 4.5

Макроэкономические показатели для прогнозирования налоговых доходов бюджета субъекта Федерации

Прогнозирование неналоговых доходов, доходов от предпринимательской деятельности и безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней производится на основе рассмотренной ранее модели (1) либо на основе моделей, являющихся ее частными случаями:

Элементы неналоговых и других доходов бюджета субъекта Федерации, используемые модели, соответствующие макроэкономические показатели, необходимые для их прогнозирования, представлены в табл. 4.6.

Прогноз доходов может производиться с детализацией по подгруппам, в отдельных случаях – по статьям бюджетной классификации доходов с учетом различных сценарных вариантов.

Таблица 4.6

Макроэкономические показатели и вид модели для прогнозирования неналоговых и других доходов субъекта Федерации

Вопрос 1 Экономическое содержание расходов бюджетов

Расходы бюджета, как установлено в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. В более широком смысле – это система денежных отношений, связанная с экономико-правовым регулированием процесса перераспределения денежных средств, необходимых для выполнения расходных обязательств органов власти всех уровней.

Исторически первыми такими обязательствами выступали: национальная оборона, внутренняя безопасность, судопроизводство, содержание государственных учреждений и т. д. Такие обязательства принято называть чистыми общественными благами, и только государство отвечает за их обеспечение. В условиях рыночной экономики государство выступает и как один из производителей товаров, работ и услуг, обладающих особой социальной значимостью. В экономической теории их принято называть смешанными общественными благами, создание которых требует соответствующих бюджетных средств, однако не исключает иных источников финансирования. Помимо этого государство выплачивает трансферты населению, которые либо увязаны с определенными видами потребления (например, жилищные субсидии, пенсии и т. п.), либо не строго зависят от типа потребления (например, пособия малообеспеченным и многодетным семьям).

Расходы бюджетов (или государственные расходы), за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, поступают на внутренний рынок и воздействуют на расширение совокупного внутреннего спроса, на все факторы производства и конечную продукцию, стимулируя таким образом экономический рост. К началу XXI в. уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне – от 20 до 50 %, имея незначительную общую тенденцию к снижению относительно ВВП. В социально ориентированных экономиках он, как правило, значительно выше среднего уровня; например, в Швеции – 57,2 %, Австрии – 52,1 %, Франции – 52,5 %, Финляндии – 49,0 %. В экономиках либерального типа эта доля значительно ниже: в США – 34,9 %, Австралии – 37,2 %, Великобритании – 40,2 %.[18]

Теоретические попытки обоснования и объяснения тенденций развития государственных расходов начали предприниматься с конца XIX в. и активизировались в современных условиях. Обзор западных теорий государственных расходов впервые в учебной литературе сделан М. Г. Колоснициной.[19] Приведем его с некоторыми сокращениями и выводами.

Так, А. Вагнер был первым среди экономистов, кто предложил теорию, объясняющую рост государственного сектора и государственных расходов в экономике. Его закон постулирует положительную зависимость доли госрасходов от общего экономического роста. А. Вагнер считал, что по мере трансформации традиционного общества в общество индустриального типа происходит значительный сдвиг от производства в домашнем хозяйстве к производству в государственном секторе. Многие блага и услуги, традиционно производившиеся на уровне домохозяйства, – образование, медицинская помощь, уход за детьми, престарелыми и инвалидами, – теперь обеспечиваются государством. Рост государственного сектора объясняется с позиций роста спроса на общественные блага.

Другая интерпретация закона Вагнера основывается на утверждении, что спрос на общественные блага высокоэластичен по доходу. По мере роста общественного благосостояния (измеряемого в показателях ВВП на душу населения, среднедушевых денежных доходах) потребители готовы все большую долю своего дохода отдавать в качестве налогов, финансирующих производство общественных благ. Спрос на услуги образования, здравоохранения и т. п. растет, таким образом, опережающими темпами по сравнению со спросом на частные блага, который постепенно насыщается.

А. Пикок и Дж. Вайзман выдвинули теорию эффекта замещения. Они первыми провели анализ динамики госрасходов во времени и обнаружили интересную закономерность. В кризисные для общества годы (в частности, в годы войны) государственные расходы, как и следовало ожидать, повышаются, но по окончании кризиса остаются, по крайней мере, на том же уровне. А. Пикок и Дж. Вайзман объясняют это явление с позиций политической теории государственных расходов. С одной стороны, действует правительство, которое всегда стремится потратить больше, а с другой – избиратели, которые в массе своей не любят платить налоги. Правительство вынуждено до некоторой степени считаться с мнением избирателей, если хочет «оставаться на своем месте». Поэтому оно не должно устанавливать налоги выше некоторого уровня, который готово принять общество. Это в конечном счете и есть ограничитель государственных расходов.

В годы войны, голода или других катаклизмов требуются более значительные государственные расходы, чем в мирное время. Однако в этом случае, как показывает практика, избиратели готовы принять более высокие ставки налогообложения («затянуть пояса»). В результате на время кризиса государственные расходы заметно возрастают, замещая частные расходы, которые, наоборот, сокращаются. В структуре госрасходов также происходят изменения: военные расходы частично замещают гражданские, так что общий рост госрасходов оказывается ниже, чем рост собственно военных расходов. Это явление А. Пикок и Дж. Вайзман и назвали эффектом замещения.

Рост доли государственных расходов в ВВП можно объяснить не только увеличением физического объема производимых в госсекторе благ, но и относительной динамикой цен в двух секторах экономики.

В. Баумоль предложил такое объяснение: рост продуктивности в общественном секторе идет медленнее, чем в частном. (Baumol W. The Macroeconomics of Unbalanced Growth // American Economic Review. 1967. Vol. 62. № 5. – P. 777–795.)

Поэтому относительные издержки производства товаров и услуг в госсекторе выше и цены здесь растут быстрее, в результате чего доля государственного производства в стоимостном выражении может возрастать, даже если физический объем производства остается прежним.

Цены на товары и услуги, производимые в госсекторе, увеличиваются, в частности, потому, что во многих случаях государство выступает монопольным производителем. Кроме того, оплата этих услуг со стороны потребителя происходит через налоги, т. е. потребитель на самом деле не знает, сколько стоит та или иная услуга, получает ее как бы бесплатно (например, среднее образование или медицинское обслуживание). Потребитель не может, таким образом, сравнивать цены в частном и общественном секторах и не может отказаться от бесплатных услуг госсектора, т. е. перестать платить налоги и вместо этого покупать услуги частного сектора. Это означает низкоэластичный спрос на продукцию госсектора. Соответственно рост издержек и цен в госсекторе практически неконтролируем и рост доли госрасходов в ВВП определяется фактически динамикой предложения, что характерно для экономики России сегодня.

Многие экономисты объясняют рост расходов перераспределительной политикой. Они утверждают, что рост государственных расходов происходит в значительной мере за счет увеличения объемов трансфертных выплат. Собственно, сам размер государственного сектора, если элиминировать фактор растущих цен, остается примерно одинаковым из года в год, а весь прирост государственных расходов приходится именно на трансферты (выплаты по социальному страхованию и социальной помощи). Расходы на трансфертные выплаты означают просто передачу денежных средств от одних групп населения другим, и в данном процессе государство выступает как организатор-посредник, но не производитель. Например, динамика социальных государственных расходов по отношению к ВВП практически во всех странах ЕС имеет тенденцию к повышению.

Идея о влиянии групп интересов на бюджетную политику государства была высказана в классической работе Дж. Бьюкенена и Дж. Таллока (Buchanan J. М., Tullock G. The Calculus of Consent. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962). Сильная группа интересов способна лоббировать определенные решения правительства, которые принесут ей значительную выгоду. Так как расплачивается за это решение все общество (посредством налогов), то для самой группы удовлетворение ее специфических потребностей оказывается почти бесплатным, она получает выгоду, а платят другие. Здесь имеет место хорошо известный эффект «безбилетного пассажира».

Рост влияния групп интересов в современной экономике прослеживается весьма отчетливо – это прежде всего производители определенных видов продукции (фермеры, автомобилестроители, авиакомпании и т. п.); работники отдельных отраслей, организованные в сильные профсоюзы; группы граждан, выражающие те или иные социальные интересы, например «зеленые». Растущее влияние групп интересов некоторые экономисты связывают с процессом глобализации и развития свободной международной торговли.

Следующей теорией, объясняющей рост госрасходов, является теория фискальной иллюзии. Если налогоплательщики не ощущают на себе последствий растущих расходов государства, правительству легче финансировать все новые и новые программы. Еще Джон Стюарт Милль пришел к выводу, что косвенные налоги в этом смысле предпочтительнее прямых. И действительно, во всех странах мира в последние десятилетия наблюдается тенденция роста именно косвенных налогов: акцизов, налога с продаж, НДС, импортных пошлин и т. п. Социальные отчисления, которые обязан делать работодатель, также не воспринимаются работниками как прямой налог, хотя фактически тяжесть его частично несут и они сами.

В результате избиратели (налогоплательщики) неправильно оценивают предоставляемые им общественные блага. Субъективно воспринимаемая цена оказывается ниже реальной, а значит, потребление искажается и спрос на предоставляемые государством блага будет выше, чем в условиях полной информации. Дополнительным фактором становится представление избирателя о том, что его реальный доход возрастает в результате получения бесплатных общественных благ.

Другой способ замаскировать рост госрасходов – бюджетный дефицит. Рост государственного долга, как внутреннего, так и внешнего, фактически означает, что расплачиваться за сегодняшние программы госрасходов должны будущие поколения налогоплательщиков. Фискальная иллюзия, таким образом, позволяет правительству относительно легко находить источники финансирования растущего общественного сектора.

Рост госрасходов объясняется и политико-экономическими циклами. Часто взрывной рост расходов можно наблюдать перед очередными выборами, когда лидер государства или правящая партия, стремясь сохранить власть, сознательно идут на значительные расходы, чтобы укрепить свою популярность. К политическим циклам относится также смена состава правительств. Логично предположить, что коалиционные правительства, в которых пропорционально представлены оппозиционные друг другу партии, вряд ли будут тратить деньги так, как правительства, построенные на основе одной лидирующей партии, не имеющей серьезных оппонентов.

Хорошо объясняет рост госрасходов и модель бюрократии, предложенная Нисканеном (Niskanen W. A. Bureaucracy and Representative Government. N. Y.: Aldine-Atherton, 1971). Согласно Нисканену, бюрократия, во-первых, обладает монопольной властью, и, во-вторых, максимизирует собственную функцию полезности. Бюрократия имеет тенденцию к саморазрастанию потому, что чем больше ее размеры, тем меньше возможностей для внешнего контроля. Одновременно, чем больше инсайдеров, т. е. тех, кто уже принадлежит к бюрократии, тем больше они работают в направлении ее дальнейшего расширения. Поэтому рост бюрократии зависит от ее абсолютных размеров. За счет чего растет бюрократия, какие у нее для этого есть ресурсы? Выше уже упоминалась монопольная власть. Бюрократия, кроме того, в состоянии оценить (через опросы общественного мнения) спрос среднего избирателя на свои услуги. Будучи единственным производителем, она может перераспределить излишек потребителя на этом монополизированном рынке таким образом, чтобы максимизировать объем производимых услуг, а значит, и свои собственные размеры.[20]

Роль государственных служащих как избирателей также влияет на рост государственных расходов – как разновидность модели бюрократии. В данном случае подчеркивается тот факт, что бюрократы – тоже граждане страны и выступают одновременно в качестве избирателей. Как избиратели они, разумеется, будут поддерживать любые программы государственных расходов, расширяющие тот сектор, в котором трудятся. Увеличение государственных расходов для этой группы избирателей означает гарантии стабильной занятости и роста их собственных заработков. А рост численности и доли занятых в госсекторе экономики по спирали ведет к новому росту государственных расходов. Это особенно характерно для современной России.

Охарактеризованные выше основные теории роста или необходимости роста государственных расходов, хотя и имеют каждая свои собственные название, доводы и аргументацию, тем не менее наглядно объясняют феномен роста госрасходов в современном государстве. К сожалению, в экономической теории пока не разработаны эконометрические модели идентификации государственных расходов в зависимости от соответствующих макроэкономических параметров, поскольку никакая абстрактная модель не может учесть все социально-экономические и политические факторы, реально определяющие долю государственных расходов в ВВП, их динамику, не говоря уже о динамике их внутренней структуры.

Последние четыре года в Российской Федерации наблюдалась незначительная, но устойчивая тенденция к росту непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП. Так, в 2004 г. непроцентные расходы составляли 14,9 % ВВП, в 2005 г., соответственно, 15,3 %, в 2006 г. – 15,4 %, в 2007 г. – 17,5 % ВВП. По данным Минфина РФ, непроцентные расходы федерального бюджета в 2007–2009 гг. возрастают в реальном выражении на 8,4 % в среднем за год, в том числе в 2007 г. – на 17,1 %, что, по мнению Минфина, требует дополнительных мер по ограничению прироста непроцентных расходов: либо законодательного установления предельного уровня расходов (как доли в ВВП), либо установления фиксированного размера использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) в ВВП,[21] что практически осуществлено в бюджете на 2008–2010 гг. Полагаем, что параметры бюджетов России, очевидно, еще долго будут колебаться между стремлением неувеличения (уменьшения) доли непроцентных расходов в ВВП и реализацией через бюджетный процесс предпочтений отдельных групп населения и элит.

Вопрос 2 Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления

На важность введения в бюджетный процесс института расходных обязательств как необходимого условия внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, впервые было указано в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. Условия для законодательного закрепления этого понятия были созданы в результате ликвидации необеспеченных мандатов бюджетов всех уровней в рамках решения задач по разграничению расходных и доходных полномочий. Необходимость проведения мероприятий по разграничению полномочий была инициирована Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584. Реализация положений этой программы была завершена принятием ряда важнейших законодательных актов, закрепивших в том числе расходные обязательства органов власти всех уровней и органов местного самоуправления.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Этим же законом определены правовые основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также заключения Российской Федерацией (федеральными бюджетными учреждениями от имени РФ) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий:

• по предметам ведения Российской Федерации;

• по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов.

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (бюджетными учреждениями субъекта РФ от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий: