Научный редактор Ю.Т. Трифанков

Рецензенты:

кафедра «Оперативно-розыскной деятельности, специальной техники и информатики» Брянского филиала Московского университета МВД России;

доктор юридических наук А.Н. Артюхов

ВВЕДЕНИЕ

В предлагаемом учебном пособии, излагается история возникновения и развития системы государственной безопасности России начиная с княжеской Руси и заканчивая 80-ми годами XX века. При этом показано главное направление деятельности государственной системы безопасности – защита интересов государства.

В учебном пособии авторы стремились не только изложить историю возникновения и развития системы государственной безопасности России, но и показать ее соответствие государственному устройству России в рассматриваемый исторический период.

В истории российской системы государственной безопасности было два периода, когда необходимость ее существования или не осознавалась, или подвергалась сомнению. Первый из них – становление Российского государства до IV века. Система безопасности государства в этот период еще не оформилась в самостоятельный институт государственной власти. Второй период – период эйфории выхода из холодной войны (1991–1992 гг.), когда некоторые государственные лица России стали проповедовать отказ от систем государственной безопасности (службы внешней разведки, контрразведки и др.), т.е. ратовать за приход во внешние и внутренние отношения государства «цивилизованных отношений», к которым приближается мир. В отличие от России в этот период ни в одном государстве – бывшем противнике СССР в эпоху холодной войны – вопрос о необходимости сохранения систем безопасности государства вообще не обсуждался. Хотя в деятельности систем безопасности иностранных государств произошло смещение акцентов и изменились их методы работы, но ни одно иностранное государство не отказалось от системы безопасности как важнейшего инструмента государственной политики.

Одной из важнейших особенностей российской системы безопасности государства является преемственность, верность лучшим традициям предшествовавших ей единопрофильных служб, критическое и осмысленное отношение к своей истории.

Учебное пособие подводит студентов к современной системе безопасности России, что представлено в пособие [1].

Учебное пособие предназначено для студентов специальности 090103 – «Организация и технология защиты информации», изучающих дисциплину «История и современная система защиты информации в России».

ГЛАВА 1. ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В XII – XIV ВВ.

В древних летописях нет упоминания о людях-профессионалах, занимающихся определенными специфическими видами защиты информации или безопасности государства, специальных органах системы обеспечения безопасности государства, таких как разведка, контрразведка, специализированные органы внутренней и внешней политики государства. Государственный аппарат был еще слишком слабым, а область внешних сношений узкой и ограниченной, чтобы государственная система безопасности могла выделиться в самостоятельные государственные службы. Для этого не хватало двух очень важных составных частей: развитой государственности и развитых внешнеполитических связей. А между тем государственная система безопасности государства в системе устройства государственных органов власти, контингенте дружин, советов при князьях, вечевых собраний уже начинала действовать.

Этот исторический период ознаменован зачатками разведывательной деятельностью. Так, в работе византийского историка X века Льва Диакона [24, 27] повествуется о том, как в 971 г. император Византии Иоанн I Цинисхий «вознамерился предпринять поход против росов». По пути «ему повстречались два посланника скифов, которые под видом посольства прибыли для того, чтобы разведать силы ромеев (византийцев)». Император приказал показать им ряды своих воинов и весь лагерь для того, чтобы показать организованность и дисциплинированность своей армии, которая должна была выдвинуться в захватнический поход на Русь. Киевский великий князь Святослав был предупрежден этим псевдопосольством о намерениях Византийского императора, численности и военном устройстве армии ромеев и тем самым смог противостоять этому нашествию. Однако великий князь Святослав не располагал адекватными византийской империи людскими и материальными ресурсами, что определило сдачу с боями северо-восточной части Болгарского царства, но Русь не была захвачена.

Русские князья в области разведки в большинстве случаев пользовались услугами «доброжелателей» противоборствующей стороны, которые давали информацию об обороне, инфраструктуре города или армии врага. Так, в 988 г. великий князь Киевский Владимир, собрав многочисленное войско, подошел на судах к греческому городу Херсонесу, который признавал над собою верховную власть императоров Византийских, но дани им не платил; избирал своих начальников и повиновался собственным законам. Великий князь Владимир окружил город со всех сторон, но херсонесцы даже перед угрозой трехгодичной осады города решили мужественно обороняться. Русские войска, превосходившие херсонесцев численно, стали нести большие потери в сравнении с оборонявшими осадный город. Однако в городе нашелся доброжелатель Анастас, который пустил к россиянам стрелу с надписью «за вами, к востоку, находятся колодези, дающие воду херсонесцам через подземные трубы; вы можете отнять ее». Великий князь Владимир воспользовался этой информацией и приказал перекопать водопроводы. Только в этом случае изнуряемые жаждой херсонесцы сдались россиянам. Случай с Анастасом показал россиянам истину в ведении боевых действий, которая превратилась в афоризм: «хороший агент стоит целой армии».

На Руси с целью обеспечения безопасности княжества (княжеств) активно использовалась дезинформация противника. Это подтверждается событием, произошедшим в 997 г., когда великий князь Владимир, желая собрать многочисленное войско для отражения набегов печенегов, отправился в Великий Новгород. Печенеги узнав об его отсутствие, предприняли военное нападение на Русь и окружили на тот момент ее столицу Белгород. В период осады города печенегами в нем начался голод, и народ, собравшийся на Вече, изъявил желание сдаться врагам. Но на Вече нашелся умный старец, который велел выкопать два колодца, в каждый из которых поставили по бочке медового отвара и теста. Вечевой староста Белгорода, позвав печенежских воевод для переговоров, показал им эти колодцы, где находились неисчерпаемые продовольственные ресурсы города. Воеводы, видя все это и рассказав об этом своим князьям, с согласия князей сняли осаду с Белгорода, так как осажденный город может держать осаду неограниченное время из-за таких нескончаемых продовольственных запасов, а также великий князь Руси Владимир может возвратиться из Великого Новгорода с подкреплением и нанести им поражение.

В этот период местные князья и бояре сумели создать свой аппарат управления и подавления, настолько сильный, что могли обходиться без помощи великого князя. На рис. 1 представлена основная устоявшаяся государственная система управления Киевского княжества.

Рис. 1. Система органов власти Киевского княжества

Государственная система управления Владимирского (Владимирско-Суздальского), Смоленского княжеств, в некоторые периоды Киевского княжества представлена на рис. 2. При этом во Владимирском княжестве действовала Русская Правда.

Рис. 2. Система органов власти Владимирского и Смоленского княжеств

Для государственной системы управления и безопасности Галицко-Волынского княжества было характерно сильное влияние боярства (боярского совета). Сохранены системы дворцово-вотчинной организации управления и системы кормления. В города князья посылали посадников, на места – воевод и волостелей, выполнявших административные, судебные и охранные функции.

В государственной системе управления и безопасности Великого Новгорода (далее Новгород) высшим органом власти являлось вече – собрание полноправных жителей мужского пола. Оно решает вопросы государственной жизни: заключает договор с князем, приглашенным в Новгород, выбирает высших должностных лиц города, утверждает законы, регулирует отношения с иностранными государствами, назначает посольства, решает вопросы войны и мира и т.д. Имелась вечевая администрация (вечевые дьяки, вечевая изба), вечевые грамоты скреплялись печатью «Господина Великого Новгорода». Решения на вече принимались единогласно.

Вече собиралось по решению боярского совета, князя, посадника, по инициативе жителей города. Власть в Новгороде принадлежала боярскому совету («осподе»). Этот совет формировался из бояр и высших чинов администрации: посадника, тысяцкого, «старых» (т.е. бывших) посадников и тысяцких, старост городских концов. Возглавлял совет «владыка» – архиепископ Софийского собора. Его мог заменить архимандрит – настоятель крупнейшего в Новгороде Юрьевского монастыря. Боярский совет собирался по мере надобности и решал основные вопросы государственной значимости: подбирал кандидатуры князя, посадника, других должностных лиц, готовил вечевые собрания, необходимые документы, решал вопросы внешней политики.

Князья приглашались в Новгород после того, как их кандидатура предварительно обсуждалась на боярском совете. Затем эта кандидатура предлагалась вечевому собранию. Князь, согласившийся княжить в Новгороде, должен был подписать договорную грамоту, в которой подробно регламентировались его права и обязанности.

Вместе с посадником князь выполнял судебные, административные (назначение местной администрации, контроль за ней) функции.

Важнейшую роль в политической жизни и защите государственных интересов играл архиепископ. При Софийском храме содержался специальный «владычный» полк – постоянная вооруженная сила новгородского боярства.

Во главе управления в Новгороде стоял посадник – первое по важности должностное лицо, избиравшееся на вече из знатнейших боярских фамилий. Его избирал боярский совет. Посадник председательствовал на вече, контролировал деятельность князя, выполнял вместе с ним все его важнейшие функции (командование вооруженными силами, суд), управлял администрацией, внешнеполитическими делами, строительством оборонительных укреплений, отвечал за налоговые сборы. Отставной посадник назывался «старый» и продолжал входить в состав боярского совета.

Второе по назначению должностное лицо в Новгороде – тысяцкий. Его избирали на вече из знатнейших и аристократических фамилий. Тысяцкий ведал торговлей и судом по торговым тяжбам. Он также следил за созданием городского ополчения и вместе с князем и посадником стоял во главе вооруженных сил Новгорода. Посадский и тысяцкий правили с помощью подчиненных им должностных лиц (приставов, биричей, изветников (доносчиков) и пр.), исполнявших разные судебные и административно-полицейские распоряжения (вызов в суд, сообщение о совершившемся преступлении, производство обысков и т.д.).

Управление Новгородом. Город делился на пять «концов»: Плотницкий, Словенский, Загородский, Неревский и Гончарский. «Концы» подразделялись на «сотни» (всего их было 10), «сотни» – на улицы. Каждый «конец» созывал свое кончанское вече с выборным кончанским старостой во главе. Такая же организация управления существовала и в более мелких административных единицах города. Кончанский староста управлял с помощью коллегии знатных обывателей «конца». «Сотни» были одновременно и административными, и военными единицами, при необходимости выставлявшими определенную часть ополчения. Сотники (или сотские) выполняли полицейские и судебные функции. Все местные выборные органы должны были следить за защитой государственных интересов города.

Территория Новгородского государства делилась на пять частей, «пятин», которые подчинялись одному из «концов» Новгорода, «Пятины» делились на волости, управлявшиеся новгородскими «мужами», волости на погосты.

Вооруженные силы Новгорода состояли из княжеской дружины (пока князей приглашали в Новгород), владычного полка при Софийском соборе и городского ополчения.

Уголовное право рассматривало как преступление (уголовно наказуемое деяние) не только причинение вреда отдельному частному лицу, но и государству («Господину Великому Новгороду» или Пскову).

Виды преступлений. Псковская судная грамота упоминала государственную измену, каравшуюся смертной казнью. Этот вид преступления был известен и Новгороду.

Государственный строй Золотой Орды. На территории Руси имелась баскакская военно-политическая организация (1130–1480гг.), состоявшая из десятников, сотников, тысячников и темников. Баскаки следили за порядком в стране, проверяли уплату дани и выполнение других повинностей в пользу Золотой Орды. Принудительным путем сформировались особые военные отряды, частью укомплектованные из местного населения. Командовали ими монголо-татары. Эти воинские контингенты поступали в распоряжение баскаков, живших в княжествах и осуществляющих контроль над этими княжествами. Баскаки подчинялись «великому» баскаку, находившемуся во Владимире. К управлению привлекались и представители местной знати.

ГЛАВА 2. ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В ПЕРИОД ОБРАЗОВАНИЯ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIV В. – ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА XVI В.)

Политический аппарат централизованного государства в полной мере сложился только во второй половине XVI в. В конце XV в. был принят первый судебник централизованного государства – Судебник 1497 г.

Для этого времени была характерна система местничества, при которой представители княжеских или феодальных фамилий занимали по родовитости определенное место при дворе князя и на государственной службе. При этом бояре входили в состав феодального совета при князе. Великий князь не мог управлять государством без совета боярской аристократии – Боярской думы. Боярская дума была постоянно действовавшим органом, заседавшим регулярно и решавшим вместе с князем все основные вопросы управления, законодательства, внешней политики и суда.

Становление внешней разведки как отдельной государственной службы происходило весьма медленно. Это объяснялось двумя причинами. Первая из них состояла в том, что на протяжении нескольких веков Русь оставалась в вассальной зависимости от могущественных восточных завоевателей. Эта зависимость, практически близкая к колониальной, сдерживала самостоятельное развитие внешнеполитических связей, а следовательно, и тех надстроечных структур, которые обеспечивали бы реализацию государственных интересов на международной арене, в том числе и развитие внешней разведки.

Вторая причина состояла в том, что правители разрозненных княжеств Руси вели между собой бесконечную борьбу за власть. поэтому и разведывательские усилия отдельных князей или претендентов на княжеский престол в таких случаях направлялись не во внешние сферы, а во внутрь семейного рода.

В 1480 г. после окончания ига Золотой Орды над русскими княжествами (противостояние на реке Угре Московского и монголо-татарского войск) Иван III (1440–1505 гг.) принял титул «государя всея Руси», объединив под своим владением практически все земли, некогда управлявшиеся его отдаленными предками – киевскими князьями. Заложенные при Иване III основы русской государственности являлись тем прочным фундаментом, на котором происходило ее дальнейшее строительство. В этот период защиту государственных интересов осуществлял государь с думой.

Определилась субординация дворца и дворцовых ведомств: дворец был центральным учреждением, которому подчинялись "путные" ведомства и выполнялись вопросы, связанные с местным управлением.

Для управления вновь присоединенными землями с конца XV в. стали создаваться "областные" дворцы – Тверской, Новгородский, Рязанский и т.д. Их компетенцией было формирование ополчения.

С конца XV в. стали возникать новые органы государства – приказы. Это были постоянно действовавшие учреждения, имевшие значительно более четкую компетенцию по сравнению с прежними. Их деятельность распространялась на всю территорию государства. Приказы имели определенные штаты, специальные помещения (приказные избы), делопроизводство, архивы. Для приказных деятелей служба в приказах была основным занятием, за которое они получали жалование из казны. Это ставило их в тесную связь и зависимость от великокняжеской власти, делало их ее верной опорой.

В начале XVI в. функционировало около 10 приказов. Первыми были созданы приказы Большого дворца и Казенный (ведавший казной), возникшие в связи с реорганизацией дворцового управления. Позднее появился Разрядный приказ, в котором сосредоточивалось управление военной службой. Посольский приказ управлял делопроизводством по внешнеполитическим делам, дипломатической службой, пограничными делами, пропуском через границу послов и гонцов. Разбойный приказ являлся полицейским органом, тесно связанным с местными губными избами. Ямской приказ отвечал за почтовую службу и иные средства сообщения.

В период с 1440 г. в Московском княжестве дипломатические, секретные и другие важные документы хранились вместе с царской казной. Внешнеполитические задания великого князя выполнялись казначеем, печатником, другими особо доверенными лицами из окружения царя. Все дипломатические, секретные и нормативно-правовые документы хранились в специальных ящиках, которые по роду дел назывались «немецкими», «волошскими» или обозначались именами дьяков, при которых велись дела. Начиная с Ивана III все эти документы передавались казначею для хранения в его приказной избе (далее при Иване IV приказе) вместе с казною государя. В связи с этим в конце XV и первой половине XVI века дипломатические поручения очень часто возлагались на казначеев. Другим важным лицом по дипломатическим делам и безопасности государства во внешнеполитических областях являлся печатник (т.е. хранитель царской печати). Это обусловливает тесную административную связь двух различных учреждений, таких как Казенный двор и ведомство иностранных дел (Посольский приказ).

Местное управление. На местах (за исключением дворцовых земель) в уезды, волости, губы (четкого административного деления еще не было) посылались наместники и волостели великого князя. Сначала только в Московское княжество, а по мере ликвидации раздробленности и в присоединенные к нему земли.

В компетенции наместников было ведение административных, финансовых, полицейских и судебных дел, за что они получали «корм» от населения. С централизацией Русского государства им было подсудно все население. В первой половине XVI в. в Москве появились «кормленные дьяки» – чиновники, контролировавшие деятельность кормленщиков.

В конце XV в. власть кормленщиков была ограничена выборной администрацией; появились «лутчие» люди, старосты, дворские – приказчики.

В начале XVI в. появляются дворянские и земские органы – губные и земские избы. Им поручались полицейско-судебные функции и финансовая служба, которая возлагалась на земские избы. Контроль за губными избами осуществлял Разбойный приказ, созданный на основе выделившейся из Боярской думы специальной комиссии.

Из ведения удельных князей были изъяты города и переданы под власть великого князя. Великокняжеская власть назначала в города городовых приказчиков, поручая им сбор податей, полицейские функции, укрепление городов. Они являлись и военными комендантами, возглавляли вооруженные силы города. Городовые приказчики подчинялись непосредственно центральному управлению (Разрядному и Казенному приказу прежде всего).

Великий князь, Боярская дума, дворцовые ведомства, приказы, наместники и волостели исполняли судебные и охранные функции. Сохранилась и вотчинная юстиция. В судах действовали вспомогательные должностные лица, выполнявшие различные функции: вызов в суд, расследование преступлений, исполнение приговоров, взыскание судебных пошлин.

В 1556 г. было принято Уложение о службе, определившее обязанности дворян по военной службе. Этим же Уложением бояре были окончательно поставлены в положение служилых людей.

Уголовное право. В судебнике под преступлением понималось преступление, причинявшее ущерб и государству, и субъектам. Возникли новые преступления: государственные, против суда. Государственные преступления рассматривались как наиболее тяжкие. Смертная казнь устанавливалась прежде всего за государственные преступления.

ГЛАВА 3. ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В ПЕРИОД СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ (СЕРЕДИНА XVI В. – СЕРЕДИНА XVII В.)

Вторая половина XVI в. обусловливается прежде всего созывами Земских соборов, имевших в своем составе бояр, высшее духовенство, представителей от дворян и богатой части городского населения. Последние земские соборы состоялись в 1648–1649 гг., 1651 и 1653 гг.

Созыв земских соборов объявлялся специальной царской грамотой, которая также определяла порядок проведения выборов. Вопросы, подлежавшие обсуждению на Земском соборе, подготовлялись царем и Боярской думой. Они относились к управлению государством, внешней политики, финансам, законодательству.

Каждая сословная часть Земского собора обсуждала поставленные вопросы отдельно и выносила свое суждение. Решения же должны были приниматься всем составом Собора.

Продолжительность работы Земских соборов была различна: от нескольких часов, дней до нескольких месяцев и лет.

Ограничивалась церковная юрисдикция. Из нее исключались дела о таких преступлениях, совершенных духовными лицами, как политические, о душегубстве, о разбое. Уголовная ответственность за преступления против религии и церкви предусматривалась начиная с Соборного уложения 1649 г. светским законодательством. Для суда над духовенством по делам, не связанным с религией, был создан особый Монастырский приказ – государственное учреждение, ведавшее также сбором некоторых податей с монастырских земель.

В 1637 г. был учрежден специальный сыскной приказ, который должен был осуществлять "сыск".

Иван IV, стремясь создать крепкое государственное ядро управления, в 1549 г. учредил «Избранную раду» (по другим историческим источникам – «Ближнюю думу») из особо доверенных лиц, назначенных царем. Это был совещательный орган, решавший вместе с царем наиболее важные вопросы управления государством, оттеснивший на время Боярскую думу. Избранная рада осуществляла быстрое и эффективное решение вопросов внутренней политики в интересах укрепления самодержавия. В административную помощь Избранной рады был создан Челобитный приказ, осуществлявший организационную, нормативно-правовую деятельность всех других государственных учреждений.

За время правления Избранной рады (1549–1560 гг.) были проведены радикальные реформы центрального и местного управления, армии и права. Избранная рада создала важнейшие приказы, ликвидировала систему кормлений, ограничила местничество, заложила основы стрелецкого войска, составила общегосударственный кодекс – «Судебник».

Опричнина. Большая «опричная» территория управлялась особым аппаратом – царским двором с опричными боярами, придворными и др. Власть царя опиралась на специальный опричный корпус, выполнявший функции личной охраны царя, органа политического сыска и непосредственного карательного аппарата.

Во главе государства начиная с 1547 г. стоял царь. Изменение титула было важной политической реформой, целью которой было укрепление власти монарха. В конце XVI в. сложился порядок утверждения и избрания царя на Земском соборе. Царь был главой государства, но правил он не единолично, а вместе с Боярской думой и Земскими соборами.

Боярская дума. Боярская дума была постоянно действовавшим органом при царе и решала вместе с ним основные вопросы управления, внешней политики, законодательства, охраны государства и т.д. При Боярской думе создается специальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подьячими. Это давало возможность более реально решать вопросы управления и иметь постоянные контакты с приказами.

Система приказов. Система приказов – это система органов центрального отраслевого управления. Число приказов значительно увеличилось, выросли штаты, более четко определились компетенция, порядок делопроизводства. Продолжали действовать Посольский, Разрядный, Ямский приказы. Большое значение имел Поместный приказ, рассматривающий судебные споры по земельным делам. В связи с созданием стрелецкого войска был образован Стрелецкий приказ. С появлением специализированных постоянных военных частей возникли Пушкарский, Рейтарский приказы. Полицейские функции и суд по «разбойным» делам, как и раньше, осуществлял Разбойный приказ. Московская полицейская служба и суд по важнейшим уголовным делам находились в руках Земского приказа. Он выполнял и другие функции: ведал переписями дворов, собирал подати с посадского населения Москвы. Важную роль играли финансовые приказы. Приказ большого прихода ведал таможенными пошлинами, откупами, торговыми сборами. Прямые налоги с городского населения, занятого торговлей и ремеслом, собирал Приказ большой казны. Приказ с названием «Новая четверть» ведал питейными доходами. Казенный приказ занимался личной казной царя и хранением царских драгоценностей. В 1656 г. был учрежден Счетный приказ, проверявший (время от времени) расходные и приходные книги приказов. Особенностью каждого приказа было сосредоточение в его ведении не только управления, но и судебных функций.

В сфере обеспечения внешнеполитической безопасности государства, а также разведывательной деятельности, наиболее важную роль играл Посольский приказ, который был в России первой самостоятельной государственной структурой, ведавшей всеми вопросами международных отношений и разведывательной деятельностью с 1549 г. При этом в этот период не делалось различий между дипломатической и разведывательной службой. В сравнении с предыдущем периодом функции по хранению дипломатических, секретных и других важных документов в этот период перешли непосредственно Посольскому приказу.

В 1565 г. на территории Кремля была построена отдельное учреждение – Посольская изба (Посольская палата), которая являлась собственной канцелярией Ивана IV по иностранным делам. Посольская изба включала несколько отделений с управляющими ими дьяками. По мере выезда из Москвы, царь всегда брал с собой отделение Посольского приказа с их управляющим дьяком.

Процесс создания и становления централизованных государственных структур, начатый при Иване III и продолженный Иваном IV, оставался в зачаточном состоянии. Хотя система приказов сформировалась, но еще не было служащих профессионалов, таких как дипломаты, разведчики, контрразведчики и др. Так, дипломатическая и разведывательная деятельность осуществлялось одними и теми же людьми – казначеями и печатниками.

Царь Алексей Михайлович, заботясь о собственной безопасности, боясь интриг боярской верхушки, начал приближать к себе молодых людей из числа «худородных», определяя их на службу в свою личную канцелярию. Тайно от бояр стал давать им секретные поручения. Тем самым в 1654 г. царь Алексей Михайлович создает при себе особую канцелярию – Приказ тайных дел. Этот приказ осуществлял наиболее важные дела в области безопасности государства в таких областях, как дипломатическая, военная, полицейская, финансовая и другие. Произошло некоторое перераспределение функций в государственном аппарате. Посольский приказ продолжал существовать, но разведывательная деятельность все больше перешла в ведение Приказа тайных дел. Таким образом, впервые произошло структурное разделение дипломатии и разведки, хотя и руководители Посольского приказа, и сотрудники дипломатической службы по повелению царя по-прежнему продолжают выполнять отдельные ответственные задания разведывательного характера. В регулярную практику секретной переписки были введены шифры.

В Приказ тайных дел члены Боярской думы не допускались и дел его не контролировали. Он подчинялся непосредственно царю. Чиновники Приказа тайных дел имели больше власти, чем бояре Боярской думы.

Приказом тайных дел управлял дьяк, в распоряжении которого были подьячие. По приказу царя подьячие Приказа тайных дел с послами направлялись в иностранные государства, а также на посольские съезды и участвовали в сопровождении воевод на войну или карательные действия. Здесь подьячие имели функции надсмотрщиков над послами и воеводами, и по возвращении к царю имели право непосредственного личного доклада. Они также осуществляли следствие по важным политическим делам, занимались разведкой, в понятие которой тогда входили не только политические вопросы, но и поиск полезных ископаемых.

В 1663 г. к Приказу тайных дел перешла часть функций Приказа Большого дворца по управлению царским хозяйством, охране и обслуживанию царской семьи.

Дьяк Приказа тайных дел должен был всегда находиться вблизи от царя на случай, если понадобится для какого-либо спешного, секретного поручения. В его обязанности входило организовывать тайную охрану, сопровождать царя во время походов и выездов на охоту, а также богомолье. Дьяк одним из первых встречал иностранных послов при посещении ими кремлевского дворца и одним из последних провожал их.

Для работы в Приказе тайных дел отбирались наиболее проверенные и способные, хорошо знающие грамоту, сообразительные подьячие из других приказов. Они проходили специальную школу обучения, созданную при Спасском монастыре. Выполнявшие сложные и ответственные поручения подьячие Приказа тайных дел получали гораздо большее жалованье, чем служащие других государственных учреждений. Они кормились (получали жалованье) во дворце (от казначея царя) и получали значительные суммы на дорожные и всякие иные расходы, связанные с выполнением поручений царя. Так, на пошив парадной одежды им выдавалось вдвое больше денег, чем подьячим Приказа Большого дворца, а по праздникам они щедро награждались.

Подьячие Приказа тайных дел назначались дьяками в другие приказы, дьяки же Приказа тайных дел становились думными дьяками, но и в этом случае они продолжали оставаться особо доверенными царскими чиновниками и привлекались к выполнению все тех же секретных заданий.

Царь Алексей Михайлович, а также дьяк в «государевом имени» большинство приказаний отдавали в устной форме. Если приказ (указ) отдавался письменно, то его имел право читать только тот, кому он был непосредственно адресован. Прочитав секретное распоряжение, адресат тут же должен был вернуть его посланцу. А если посланец по каким-либо причинам не мог вручить его адресату, то должен был вернуть царю или своему высшему должностному лицу в нераспечатанном виде.

Выполнив секретное поручение, подьячие Приказа тайных дел были обязаны немедленно докладывать об этом лично царю. Если доклад был письменным, то излагать на бумаге суть поручения запрещалось. В этом случае писалось, что указ выполнен, возможны были варианты с дополнительными комментариями.

Когда нужно было доставить особо важное, секретное письмо иностранному правителю, собственному послу или воеводе, царь посылал запечатанный пакет не с обычным гонцом, а с одним из подьячих Приказа тайных дел. При этом подьячему давались дополнительные задания разведывательного характера: разузнать информацию, интересующую царя, собрать сведения о настроении населения, с некоторыми лицами наедине провести доверительные беседы по вопросам, перечисленным в тайном наказе, составленном лично царем. Подьячим предписывалось скрывать свое истинное место службы и выдавать себя за другого, то есть действовать «под прикрытием».

Подьячие Приказа тайных дел и посольские дьяки, ведавшие поддержанием связи с царскими представителями в зарубежных странах, осуществляли зашифрованную переписку. Ключ к расшифровке этих посланий не записывался, его заучивали наизусть. Существовали различные варианты секретного письма, и, как предписывалось по правилам конспирации, никто из подьячих не должен был знать все варианты тайнописи.

Как правило, она составлялась по одному из наиболее примитивных способов зашифровки (с позиций нашего времени), получившему название «тарабарской грамоты». Иногда она также называлась «литореей» (т.е. «буквенной», от лат. «litera»). Секрет этого способа в том, что одни буквы подменялись другими. Такое письмо иногда называлось «затейным». Нередко писцы писали фразы в обратном порядке, составляя своеобразные криптограммы, иногда не дописывали буквы – такой шрифт назывался «полусловицей».

Для доведения информации до служащих царя о событиях, произошедших за рубежом, в Москве с 1621 г. начали издаваться «Куранты» (нем. «couraten» – «текущие известия») – рукописный бюллетень Посольского приказа в количестве двадцати номеров в год. Целью издания было информирование правительства о заграничных событиях. Источником служили в основном польские, немецкие и голландские газеты, другие издания, письма русских людей из-за границы.

После кончины царя Алексея Михайловича в 1676 г. Приказ тайных дел был упразднен.

Стрелецкие отряды и стража осуществляли слежку за всеми сотрудниками иностранных посольств. Сотрудникам иностранных посольств запрещалось разговаривать с жителями Москвы, особенно с другими иностранцами. Стража подвергала строгому допросу всех желающих видеть иностранного посла, после этих бесед желание у посетителей видеть посла само собой отпадало. Если иностранец, служивший в русском войске, просил у своего начальника разрешения повидаться с посольскими людьми, ему не отказывали, но внушали при этом оставить свое намерение, чтобы не возбудить подозрение при дворе царя. Женщинам России контакты с иностранцами вовсе запрещались. Из отряда стрельцов, ежедневно стороживших Посольское подворье, несколько человек размещались по тайным углам (в секретах) с целью предупреждения и пресечения нежелательных посещений.

Стрелецкий приказ осуществлял функции по сыскным делам и пыточным допросам, а также охране преступников.

В 1654 г. с воссоединением Украины и России в Москве был учрежден Малороссийский приказ, осуществляющий помощь в управлении Украиной Богдану Хмельницкому, а после его смерти в 1669 году и всей Украиной (Малороссией).

Разведывательная деятельность на Украине осуществляли дьяки и подьячие Малороссийского приказа.

Местное управление. Губные избы создавались как полицейские органы по борьбе с разбойниками, убийцами, ворами поджигателями и сыском беглых крепостных. Позднее на них возлагались и управленческие функции. Губные старосты объявляли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в. компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом их создания и включала все дела местного управления. Разбойная изба (позднее – приказ) в Москве имела контрольные функции относительно губных органов, привлекала к ответственности самих губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления. Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности возложены на представителей центральных правительственных органов, губные грамоты использованы при составлении Уставной книги Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила губные грамоты. Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важными источниками Соборного уложения 1649 г. Губные и земские органы не были достаточно определенно и четко соединены с приказами, центральным управлением, строились на выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, который осуществлял лишь общее руководство их полицейской деятельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контролировалась соответствующими приказами.

Земские избы состояли из старост и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожали наказанием тем представителям земского управления, которые будут пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыстных целях или нарушать установленные грамотами порядки. Для осуществления своих функций земские власти пользовались существовавшими ранее выборными сотскими, пятидесятскими. Образование земских органов происходило одновременно с ликвидацией органов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том числе по тем, которые были подсудны губным избам. Земские органы исполняли и полицейские функции.

В начале XVII в. во многие уезды и города правительственной властью назначаются воеводы. Воеводы являлись властью административной и военной (командовали вооруженными отрядами, расположенными над подведомственной им территории), управляли судом и полицией. Им подчинялись местное самоуправление и городовые приказчики. В помощь воеводе был создан специальный аппарат – приказная (или съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассыльщиками и другими должностными лицами.

Вооруженные силы в этот период были существенно реорганизованы: во-первых, упорядочена организация дворянского ополчения в связи с принятым Уложением о службе 1557 г., во-вторых, создано постоянное стрелецкое войско из людей «по прибору» (т.е. по найму). Стрельцы поселялись в специальных слободах. В начале XVII в. были созданы постоянные, регулярно пополняемые полки – рейтарские, пушкарские, драгунские и т.д. Появилась пограничная служба. На воевод, посылаемых в окраинные местности, возложены функции по организации охраны границ, создание крепостей, «засек», острожек. Созданы драгунские полки из крестьян некоторых пограничных уездов.

Уголовное право. Значительное большое внимание стало уделяться систематизации правового материала. Кроме кодификации, был выработан и закреплен в Судебнике 1550 г. (ст. 98) принцип последующей систематизации нормативных актов, не вошедших в судебники. Новые указы, касавшиеся ведомства того или иного приказа, должны были «приписываться» им к тексту действовавшего судебника. В результате появились указные или уставные книги приказов. Среди них одна из первых – Уставная книга Разбойного приказа 1555–1556 гг. Она содержала нормы уголовного права и процесса. Эти нормы свидетельствуют об усилении полицейской политики, о широком применении "розыска". С 1616 г. началась выработка новой Уставной книги Разбойного приказа. В основу Судебника 1550 г. были положены статьи Судебника 1497 г. В 1622–1648 гг. создана Уставная книга Земского приказа судебно-полицейского учреждения Москвы. В 1649 г. создан кодекс России – Соборное уложение. Для составления проекта нового кодекса была учреждена специальная комиссия. Проект подробно обсуждался представителями Земского собора, после чего в 1649 г. его утвердили Собор и царь. Соборное уложение было первым печатным кодексом России, разосланным во все приказы и на места.

Соборное Уложение 1649 г. создало правовую основу для преследования государственных преступников. Так, глава II называлась «О государской чести и как его государское здоровье оберечь». Проступки против «государской чести» делились на три группы: государственная измена; покушение на жизнь и здравие государя; покушение на власть с намерением «Московским государством завладеть и государем быть».

В это время следствие поручалось воеводам с последующей передачей дел в приказы: Разрядный. Сыскных дел, Большого Дворца, Посольский и в Приказ Новгородской чети. Смертная казнь по Уложению 1649 г. полагалась за 60 видов преступлений, по современному ему французскому законодательству за 115 преступлений.

Соборное уложение царя Алексеи Михайловича 1649 г. включало традиционную норму о доносе, а также наказание за недоносительство смертью: «А будет кто, сведав или услыша на царьское величество в каких людех скоп и заговор или иной какой злой умысел, а государю, и его государевым боярам и ближним людем, и в городех воеводам и приказным людем про то не известит... и его зато казнити смертию безо всякия пощады».

Соборное уложение предусматривало две формы процесса: розыск и суд. Розыскной процесс применялся по всем уголовным делам, исключая мелкие и незначительные. Как и по Судебнику 1497 г., розыск мог начинаться без заявления потерпевшей стороны, по инициативе государственного учреждения. Последнее вело активное следствие по делу (опрос свидетелей, повальный обыск, применение пыток), после чего выносило приговор. Наиболее жестко велось следствие по делам о преступлениях против государя и государства. В качестве доказательства применялся «общий обыск» и «повальный обыск». «Общий обыск» заключался в опросе всего населения относительно фактов совершения преступлений. «Повальный обыск» состоял в опросе местных жителей относительно конкретного, определенного лица, подозреваемого в совершении преступления.

ГЛАВА 4. ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVII – XVIII ВВ.

В 1682 г. было отменено местничество. Укреплялась приказная система управления, подчиненная непосредственно царю: одни приказы были упразднены, другие объединены. Царь Петр I сохранил Посольский приказ, в функции которого входила внешняя разведывательная деятельность, позднее он был преобразован в Коллегию иностранных дел в связи с общей реорганизацией правительственного аппарата. Было создано постоянное царское войско: дворянское войско насчитывало 6 тыс. человек, постоянное войско 82 тыс. стрельцов, рейтаров, драгун, солдат. Роль боярской думы снизилась. Она была уже не постоянным органом управления. Ее место стала занимать «Тайная», или «Ближняя» дума, из небольшого числа близких царю лиц, с которыми он решал основные вопросы.

При царе, позднее императоре Петре I, предприняты первые попытки иметь своих представителей при иностранных армиях. В роли военных агентов выступали дипломаты, которые одновременно выполняли и разведывательные задания.

24 января 1722 г. был издан Табель о рангах, согласно которому все командные должности в государственном аппарате должны занимать представители дворянства. В Табеле приводился перечень военных чинов: морских, сухопутных, артиллерийских, гвардейских; а также гражданских и придворных. Чины, установленные для разных ведомств, подразделялись на XIV классов. Службу нужно было начинать с низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенном чине. Служба для дворян при Петре I являлась обязательной и пожизненной. В 1730 г. был установлен 25-летний срок их службы, которая начиналась с 20 лет. По манифесту Петра III (1762 г.) дворяне освобождались от обязанностей военной и государственной службы.

Хотя церковь и до Петра I была теснейшим образом связана с государственной властью, Петр превратил эту связь в прямую, формальную зависимость, подчинив церковь государству, бесцеремонно вмешивался в отправление религиозных обрядов и таинств.

Именно при нем в России было введено принудительное и контролируемое причащение всех православных. Священники обязывались регулярно вести так называемые клировые ведомости и отмечать в них лиц, бывших или отсутствовавших на исповеди и причастии. Все уклоняющиеся от исповеди рисковали своим благополучием и даже свободой.

С этих пор и церковь выступала в качестве института, обязанного нести надзор за населением империи. Петр отменил через Святейший Синод и тайну исповеди. Приходские священники были обязаны неукоснительно сообщать в Преображенский приказ, а впоследствии, с 1718 г., в Тайную канцелярию о признаниях на исповеди, затрагивавших интересы государства. Огосударствление Русской православной церкви при Петре I привело к широкому распространению раскола и сектантства.

Этот период характеризуется развитием тайного сыска. Его чертами как явления представляются следующие. Во-первых, направленность (и объективная – с точки зрения нормативно-правовой базы, и субъективная – с точки зрения реалий практической деятельности) спецслужб прежде всего на борьбу с оскорблением личности государя в разных формах. Во-вторых, применение в процессе следствия пытки, причиной чего было гипертрофирование признания (или напротив – непризнания) подследственным своей вины как главного доказательства. В-третьих, отсутствие у тогдашних спецслужб местного аппарата.

Центральные органы власти и управления. Во главе государства стоял абсолютный монарх, которому принадлежала высшая законодательная, исполнительная, судебная власть. Он являлся главнокомандующим вооруженных сил страны.

В 1701 г. функции Думы перешли к «Ближней канцелярии», объединявшей работу важнейших государственных органов. Лица, состоявшие в ней, именовались министрами, а их Совет получил название Конзилии министров (количество ее членов колебалось от 8 до 14 человек). С учреждением в феврале 1711 г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская дума. Царь контролировал деятельность Сената через специально созданные органы. Здесь обсуждались и решались голосованием основные вопросы, подведомственные Сенату, вначале – единогласно, а с 1714 г. – большинством голосов. При Сенате имелся разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора во главе с герольдмейстером), ведавший учетом дворян, прохождением ими службы, назначением дворян на государственные должности; расправная палата – для расследования служебных преступлений и злоупотреблений; генерал-рекетмейстер – для приема и рассмотрения жалоб на центральные учреждения. При Сенате существовало несколько особых должностей: фискалы – они должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц, как высших, так и низших, надзирать за исполнением законов, преследовать казнокрадство, взяточничество и хищения, совершенные должностными лицами. Во главе фискалов находился генерал-фискал, назначавшийся царем, со своим обер-фискалом, назначавшимся Сенатом. Им подчинялись фискалы при коллегиях, провинциал-фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах. До образования коллегий (1718–1720 гг.) средством административной связи Сената с местными учреждениями служили губернские комиссары, состоявшие при Сенате (по два от каждой губернии).

Независимое положение в Сенате занимал генерал-прокурор со своим помощником – обер-прокурором. Должность генерал-прокурора была учреждена в 1722 г. для гласного надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и Сената. Генерал-прокурору, ответственному только перед царем, подчинялись прокуроры, учрежденные при коллегиях и надворных судах. Он возглавлял сенатскую канцелярию. Все дела, поступавшие в Сенат, обязательно проходили через генерал-прокурора и им вносились на рассмотрение. Он созывал заседание Сената и председательствовал на них, пользовался правом донесения царю о неправильных действиях Сената, обладал законодательной инициативой.

Сенат сосредоточил в своих руках управление центральными и местными учреждениями, решал вопросы текущей внутренней и внешней политики. Он был высшей судебно-апелляционной инстанцией, а также иногда являлся судом первой инстанции. Его решения не подлежали обжалованию. Сенат являлся органом надзора за судами, финансовым управлением, осуществляя этот надзор через фискалов, прокуроров и рекетмейстеров. С 1722 г. Сенат получил право посылать ежегодно в губернии и провинции одного ревизующего сенатора. После реформы местного управления 1775 г., когда генерал-губернаторы и губернаторы получили право непосредственного доклада императору, сузилась компетенция Сената как органа контроля за местным управлением.

В феврале 1726 г. для решения вопросов внутренней и внешней политики государства был создан Верховный Тайный Совет. Сенат и коллегии подчинялись Верховному Тайному Совету. Он рассматривал жалобы на Сенат и коллегии, сенаторы назначались из лиц, рекомендованных Советом. В 1730 г. Верховный Тайный Совет был упразднен.

В 1731 г. учреждается Комитет министров из трех человек, наиболее близких к императрице Анне Иоанновне. Кабинет министров осуществлял свою деятельность, минуя Сенат, рассылая в коллегии и на места свои указы. Коллегии и местные учреждения представляли в Кабинет министров рапорты и доклады.

В декабре 1741 г. Кабинет министров был упразднен. Активизировалась деятельность Сената. Помимо Сената вопросы общегосударственного характера решались также созданным в 1741 г. Кабинетом ее величества, во главе которого стоял секретарь императрицы Елизаветы Петровны.

При Петре III был учрежден Императорский совет. Он состоял из восьми человек. В 1769 г. Екатерина II создала Совет при высочайшем дворе, вначале занимавшийся военными вопросами, а затем и внутренней политикой страны. В него входили руководители центральных органов управления, действовал он до 1801 г.

До создания коллегий центральными органами управления являлись приказы. Количество приказов колебалось в зависимости от государственных потребностей. В середине XVII в. насчитывалось более 40 постоянных приказов. В 1699 г. действовало 44 приказа. В 1689 г. был образован Преображенский приказ, первоначально ведавший делами Преображенского и Семеновского солдатских полков, впоследствии он стал следственным и судебным органом по политическим делам. Просуществовал Преображенский приказ до 1729 г. Во время подготовки ко второму Азовскому походу в 1696 г. был создан Корабельный (или Адмиралтейский) приказ, занимавшийся строительством кораблей, их вооружением и снаряжением.

Для централизации снабжения войска продовольствием, фуражом, обмундированием в 1700 г. образован Провиантский приказ. В 1700 г. Рейтарский и Иноземный приказы были объединены в один, получивший название Приказа военных дел.

Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 по 1720 г., когда вместо приказов создаются коллегии. Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, что их компетенция строго очерчивалась в законодательном порядке; дела рассматривались и решались коллегиально; структура была единообразной. Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом коллегий.

Военная коллегия ведала сухопутными войсками, занималась подготовкой офицеров, рекрутскими наборами, вооружением и финансированием армии. В ее ведении находилось вещевое и провиантское снабжение армии, а также строительство военных укреплений.

Адмиралтейская коллегия руководила постройкой как военного, так и торгового флота, осуществляла управление военно-морскими силами государства: подготовкой офицеров, матросов, снабжением, финансированием и вооружением. Кроме того, коллегия ведала лесным хозяйством, так как флот строился из леса.

Коллегия иностранных дел осуществляя руководство внешними сношениями: приемом и отправлением посольств, дипломатическим делопроизводством и т.д.

Три коллегии являлись финансовыми: Камер-, Штатс-контор– и Ревизион-коллегия.

Камер-коллегия являлась главным органом финансового управления, она занималась вопросами государственных доходов.

Штатс-контор-коллегия (впоследствии Штатс-контора) ведала вопросами государственных расходов. Она составляла росписи государственных расходов на содержание армии, государственного аппарата, являлась также государственным казначейством, выдавая денежные суммы учреждениям по указанию царя или Сената.

Ревизон-коллегия наделялась функциями финансового контроля. Она следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями путем сверки приходных и расходных книг.

Берг-коллегия управляла горно-рудной и металлургической промышленностью, занималась строительством казенных предприятий, осуществляя надзор за частными предприятиями, обеспечивала заводы рабочей силой, производила геологическую разведку полезных ископаемых. Всей остальной крупной промышленностью управляла Мануфактур-коллегия.

Коммерц-коллегия осуществляла руководство торговлей, главным образом внешней.

Вотчинная коллегия выделилась из Юстиц-коллегии в 1721 г. Она ведала дворянским земледелием.

Юстиц-коллегия являлась центральным учреждением, ведавшим судебной частью, на нее возлагалась организация местных судебных учреждений, назначению на судебные должности, надзор за судами и т.п.

Делами духовенства занималась созданная в 1721 г. Духовная коллегия, переименованная затем в Святейший Правительственный Синод.

В 70–80-х годах XVIII в. большинство коллегий было упразднено. Продолжали свою работу лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская (с 1763 г.). Однако в 1796 г. коллегии вновь восстановлены, но с введением в них единоначалия. Каждая коллегия была подчинена «директору над коллегией», имевшему право личного доклада царю.

Местные органы управления. Во второй половине XVII в. в основном действовала система местных органов управления, сложившаяся в предшествующий период.

Существенная перестройка местного аппарата произошла в первой четверти XVIII в.

В 1699 г. в Москве была учреждена Бурмистрская палата, которая ведала управлением посадским населением всех городов. Возглавлял Бурмистрскую палату президент. Бурмистрской палате (с 1700 г. она называлась Ратушей) подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистрские (или земские) избы. Она являлась центральным казначейством, куда поступали доходы с городов. Бурмистрские избы были независимы от воевод. Воеводы осуществляли в городах только военные и полицейские функции.

Указ Петра I от 1702 г. отменил губных старост и передал их функции воеводам. Воеводы управляли совместно с особыми дворянскими советами, члены которых (в больших городах по 3–4, в небольших по 2) избирались дворянами из своей среды. В сферу местного управления введено коллегиальное начало.

В 1708 г. было введено новое административно-территориальное деление. В соответствие с указом от 18 декабря 1708 г. вся территория России разделена на восемь губерний. В период 1713–1714 гг. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губерний стояли губернаторы. Петербургскую, Азовскую губернии возглавляли генерал-губернаторы. В их руках находилась административная, судебная и военная власть. Помощником губернатора являлся вице-губернатор. Кроме того, у губернатора были четыре помощника, ведавшие определенными отраслями управления.

В 1713 г. при губернаторе были учреждены ландраты (советники), по 8–12 человек из числа местных дворян. Исполнительным органом губернатора являлась губернская канцелярия. Она была основным административным, финансовым и судебным органом губернского управления. Губернии разделялись на уезды, во главе их стояли коменданты.

В 1712–1715 гг. вся территория государства была разделена на губернии, губернии – на провинции, провинции – на уезды. В 1715 г. уезды были ликвидированы.

С 1719 г. территория государства была разделена на 11 губерний, 45 провинций, провинции – на дистрикты (округа).

Городское управление регулировалось регламентом Главного магистрата 1721 г. и Инструкцией городовым магистратам 1724 г.

В 1724 г. территория России разделена на полковые дистрикты, границы которых не совпадали с гражданскими дистриктами. Они были созданы для усиления военно-карательных мер на местах.

В 1726–1727 гг. были упразднены земские и полковые комиссары и дистрикты, а также ликвидирован Главный магистрат, при этом были восстановлены уезды.

К 1775 г. было 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. После 20 летней реформы в стране насчитывалось 50 губерний. Губерния составляла территорию с населением в 300–400 тыс. человек и делилась на уезды по 20–30 тыс. человек. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял губернское правление, в которое, кроме него, входили губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата.

Была учреждена должность генерал-губернатора, обычно управляющего несколькими губерниями. Ему подчинялись губернаторы, он являлся главнокомандующим в отсутствие императора. Надзор за законностью управления в губернии возлагался на губернского прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), а в каждом уезде был уездный стряпчий.

Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Нижнему суду, который состоял из земского исполнителя и двух заседателей, поручались руководство земской полицией, исполнение законов и т.д.

В городах была введена должность городничего.

Армия. В 1687 г. были созданы Преображенский и Семеновский полки. В 1700 г. было создано 27 пехотных полков. В 1708 г. армия имела 52 пехотных полка и 33 кавалерийских. К 1710 г. Балтийский флот насчитывал 56 крупных кораблей. Армия делилась на полки, полки – на эскадроны и батальоны; те же делились на роты. Временными военными соединениями являлись дивизии и бригады. В 1716 г. был введен воинский устав. Организация службы на флоте регламентировалась Морским уставом 1720 г.

В новом воинском уставе Петра I разведывательная работа впервые приобретала правовую основу. Она была поручена генерал-квартирмейстерской службе, созданной в 1701 году. Наряду с этим продолжена традиция негласного использования официальных дипломатических представителей, включая послов, для выполнения разведывательных заданий.

Были открыты специальные военные школы: бомбардиров (1698 г.), артиллерийские (1701, 1712 гг.), Морская академия (1715 г.).

В первое десятилетие XVIII в. войны вызвали увеличение армии с 40 до 100 тыс. человек, создание военного флота.

В 1763 г. Екатериной II был утвержден Генеральный штаб армии, в состав которого была включена генерал-квартирмейстерская служба.

Следственные органы. Общее руководство следствием по уголовным и государственным делам во второй половине XVII в. осуществлял Разбойный приказ. В Москве эти функции исполнял Земский приказ. Наиболее крупные дела разбирались в Приказе тайных дел. В конце XVII в. следствие и суд по политическим делам были сосредоточены в Преображенском приказе. Именной указ от 25 сентября 1702 г. подтвердил исключительные полномочия данного учреждения в расследовании преступлений против государства и предписывал всех провинившихся присылать в Преображенский приказ.

Указом от 25 января 1715 г. Петр I расширил перечень преступлений и к делам о злом умысле против персон Его Царского Величества, измене, возмущении или бунте добавил еще и третий пункт «о похищении казны», что впоследствии было подтверждено указом от 19 января 1718 г. В сравнении с Уложением 1649 г. смертная казнь вводилась по 200 видам преступлениям.

Однако количество дел по «государеву слову» возрастало и перегрузка Преображенского приказа различными делами по заведованию Преображенским и Семеновским гвардейскими полками, по полицейскому управлению Москвы, его отдаленность от новой столицы Санкт-Петербурга и наличие дел, которые интересовали самого Петра I, побудило императора ввести еще одно новшество, до сих пор не встречавшееся в практике следствия и судопроизводства в истории России. Для «розыска» таких важных дел, в которые он хотел входить лично, минуя всякие государственные учреждения, государь выбирал «надежных людей» среди офицеров гвардии. Так, 23 декабря 1717 г. Сенатом издан указ, предписывающий определить к «розыскным делам» господ офицеров.

Каждый из офицеров, назначенных для «розыска», имел право образовать свое следственное учреждение – канцелярию, которая, как правило, называлась по его фамилии. В своем подчинении они имели заместителя (асессора) – «гвардии офицера» и нескольких дьяков и подъячих, командируемых в их распоряжение из других государственных приказов.

В 1718 г. возник новый орган – Тайная канцелярия. Для слушания «розыскных дел» Тайной канцелярии отводился один присутственный день в неделю – понедельник. В эти дни министры должны были являться в Петропавловскую крепость в 4 часа пополудни, где начиная с ноября 1718 года Петр I лично выслушивал их доклады и выносил резолюции по делам. Во время его отсутствия в Петербурге министры допрашивали свидетелей обвинения, давали указания секретарям и приказным людям о ходе ведения следствия, присутствовали на допросах «с пристрастием» («допрос с пристрастием» – допрос, при котором палач или «кат» по знаку судьи поднимал на дыбе обвиняемого) и «розыскивали» («розыск» –допроса с пыткой) по делам обвиняемых или, как их называли, «колодников», выносили приговоры.

Для «розыска» по делам Тайной канцелярии отводилось специальное место в Петропавловской крепости, которое называлось «застенок», где кроме мест, отведенных для судьи, секретаря и подьячего, записывающего все «пыточные речи», находились пыточные устройства.

Тайная канцелярия не имела никакого юридического акта, который бы регламентировал порядок ведения следствия. В этом деле царил полный личный произвол следователей. Хотя существовал обычай, что если колодник трижды повторял одни и те же показания и не путался в них, третьи утверждались как окончательные. Однако если он хотя бы раз «речи переменял», то его пытали до тех пор, пока «с трех пыток одинаково не скажет».

Пытки являлись неотъемлемой частью судопроизводства того времени, они были в порядке вещей, притом петровские пытки выглядят игрушками в сравнении с теми разнообразнейшими истязаниями, какие существовали в цивилизованной Европе.

Тайная канцелярия (в 1726 г.) и Преображенский приказ (в 1729 г.) были ликвидированы, и их полномочия перешли сначала к Сенату и Верховному Тайному Совету, а затем – к созданной в 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая в 1762 г. была упразднена. В 1762 г. учреждена Тайная экспедиция Сената. Она подчинялась генерал-прокурору и находилась под контролем императрицы Екатерины II. Кроме Тайной экспедиции создавались многочисленные секретные следственные комиссии для расследования определенных дел. В начале XVIII в. появился новый орган в системе государственного аппарата – полиция.

Первоначально полицейские органы были созданы в Петербурге и Москве. В 1718 г. учреждена должность генерал-полицейместера в Петербурге, в 1722 г. в Москве – обер-полицеймейстера. Они возглавляли канцелярии полицейместерских дел. В дальнейшем полицейские органы были созданы и в других городах страны. В их распоряжении был небольшой (до 10 человек) вооруженный отряд.

Компетенция полиции – это охрана порядка, борьба с преступностью, городское благоустройство, поимка преступников.

С 1775 г. полицейские функции в уездах осуществляли исправники и нижние земские суды; в городах – городничие; в Москве и Петербурге – обер-полицеймейстеры. В 1782 г. в городах были созданы специальные полицейские органы – управы благочиния. Они подчинялись губернскому правлению и состояли из городничего (в столице – полицеймейстера), пристава по уголовным делам, пристава по гражданским делам и двух ратманов, избиравшихся горожанами. Город делился на полицейские части во главе с частным приставом. Часть включала от 200 до 700 дворов и подразделялась на кварталы (от 50 до 100 домов), возглавлявшиеся квартальными надзирателями. В каждом квартале в помощь квартальному надзирателю придавалось по одному квартальному поручику.

Законодательство. Отечественное законодательство начала XVIII в. развивалось под сильным влиянием зарубежных политико-правовых доктрин. Среди наиболее распространенных идеологий следует отметить протестантскую концепцию «общего блага» и доктрину «полицейского государства», которая строилась на значительном усилении регулирующей роли государственной власти в жизни общества. В законодательных актах и правовой публицистике начала – середины XVIII в. появляются по-разному определяемые, и весьма объемные понятия «интересы государственные», «спокойствие и безопасность государства», «безопасность империи и подданных». Тогда же (в начале XVIII в.), впервые в русском праве, были определены понятие и система государственных преступлений, как наиболее опасных и тяжких, поскольку грозили уничтожением «общего блага».

Во второй половине XVIII в. в многочисленных законах и записках Екатерины II были даны более четкие определения к терминам «безопасность государства и населения». В «Учреждении управления губерний» 1775 г., в главах, посвященных определению полномочий «государева наместника», губернского правления, городничего и нижнего земского суда, под безопасностью понималось беспрекословное и своевременное использование законов, исходящих от «воли монаршей», «смотрение чтоб никто в противность подданнического долга и послушания не предпринял», а также «общее спокойствие», добронравие и порядок. «Устав благочиния или полицейский устав» 1782 г. продолжил эту традицию и еще более конкретизировал понятие безопасности. Под ним понималось спокойствие, исполнение законов, недопущение возмущений, контроль за соблюдением паспортного режима и деятельностью подозрительных иностранных подданных. Однако вплоть до 1917 г. в законодательных актах Российской империи исчерпывающего определения безопасности самодержавного государства не появляется, что естественно приводило к многовариантности в трактовках и толковании этой дефиниции.

Законодательство Екатерины II определило круг лиц, на которые возлагается обязанность по поддержанию спокойствия и безопасности в губерниях страны. Это генерал-губернаторы (в ряде документов – наместники), гражданские губернаторы, уездные капитан-исправники и городничие. Обо всех нарушениях или «подозрительных делах» нижестоящие органы были обязаны докладывать руководителям губерний и генерал-губернаторам. Несколько позже сформулированы общие принципы отчетности губернских структур о положении дел на местах, акцентируя внимание на контроле за противогосударственными настроениями и деяниями. Розыскные дела по политическим преступлениям также возлагались на местные структуры.

ГЛАВА 5. ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

Проблемы, связанные с «охранением» безопасности государства, в течение XVIII–XIX в. реализовывались с помощью разнообразных структур, подчинявшихся только императору. На местном уровне существовали лишь два наиболее сильных исполнительных органа власти (армия и губернатор), привлекавшихся к «охранению» безопасности империи. Государство по многим причинам не имело возможности в течение длительного времени содержать специальный аппарат политического сыска и контроля в губерниях России. По этой причине именно губернатор как начальник губернии в течение XVIII – начале XX в. оставался практически единственным исполнительным органом, контролирующим вопросы государственной безопасности. В «Наказах» губернатора (1764, 1837, 1857 гг.) обязательной составляющей было присутствие глав, где описывались проблемы, связанные с понятием безопасности государства.

Кроме того, внутренняя ситуация в губерниях всегда различалась. Были территории, присоединенные к Российской империи сравнительно недавно, и государство в большей степени контролировало ситуацию именно в таких губерниях. В других частях страны развивалось крупное промышленное и аграрное производство, либо они становились центрами университетского образования. Эти причины вызывали повышенное внимание к этим губерниям с точки зрения безопасности страны.

Центральные органы власти и управления. Получил дальнейшее развитие Совет при императоре. Это был совещательный орган с узким составом членов. До 1801 г. действовал Совет при Высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет из 12 человек. Он функционировал до создания Государственного совета, который был учрежден царским манифестом в 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского.

Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах.

«Собственная его величества канцелярия» была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. она превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии состоял из подразделений: Первого, Второго и Третьего отделения (с 1826 г.), Четвертого (с 1828 г.), Пятого (с 1836 г.) и Шестого (с 1842 г.).

Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя). Перед вторым отделением ставилась задача кодификации законов. Третье отделение было создано для борьбы с революционным движением в стране. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями. Пятое отделение было создано для разработки проектов реформ управления государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 гг. Шестое отделение занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.

Роль Сената уменьшилась. За Сенатом в основном сохранялась роль высшего судебного учреждения страны.

В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами. Далее созданы Министерство полиции (вскоре упраздненное), Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (государственный контроль), Главное управление путей сообщения.

Комитет министров, созданный в 1812 г, рассматривал вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств. Председательствовал на его заседаниях император.

Временные комитеты являлись временными секретными органами. Они создавались царем из наиболее близких к нему людей для решения вопросов, по которым не могло быть открытого обсуждения.

Местные органы. Местные органы управления в первой половине XIX в. почти не подвергались изменениям.

Полиция. В 1837 г. с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы – станы – появилась специальная полицейская должность станового пристава.

В своей деятельности становой пристав опирался на сельскую выборную полицию, составленную из государственных крестьян, сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков.

Специальные карательные органы. В 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция, но в 1802 г. создано Министерство внутренних дел. В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции с чисто полицейскими полномочиями, но в 1819 г. вновь слитое с министерством внутренних дел.

При Министерстве внутренних дел в 1802 г. была создана Особая канцелярия (в некоторых исторических источниках Особенная канцелярия). Деятельность Особой канцелярии велась в трех направлениях: организация стратегической разведки (добывать за границей стратегически важные секретные сведения), оперативно-тактической разведки (собирать данные о войсках противника за границей России) и контрразведки (выявлять и нейтрализовать наполеоновскую агентуру).

В начале XIX в. обязанность борьбы со шпионажем частично возлагалась на Министерство юстиции. В 1806–1807 гг., когда усилилась шпионская подрывная деятельность наполеоновской Франции перед ее нападением на Россию, по высочайшему повелению Министерству юстиции было поручено образовать «Комитет охранения общей безопасности». В обязанности этого органа входило «...принимать сообразные обстоятельствам меры к открытию шпионов и изменников...», выявлять вновь приезжающих в столицу подозрительных людей, получать заблаговременно сведения «...о скопищах и собраниях подозрительных...». В этом органе правительство хотело видеть сочетание функций борьбы со шпионажем и политического сыска. «Комитет охранения общей безопасности» просуществовал до 1829 г., после чего был закрыт.