1.1. Основные цели, задачи и этапы реформ. Формирование рынка доступного жилья

Прошлое и настоящее жилищно-коммунального хозяйства. Что сделано за 14 лет реформирования ЖКХ? Основные федеральные целевые программы и законодательство жилищной сферы.

В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения необходимость реформы и дальнейшего ускоренного развития жилищно-коммунального хозяйства. Забота о благоустройстве, обеспечение на высоком уровне услугами тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения стали показателем культурного развития городов и поселений, демонстрацией технических возможностей, непременным условием цивилизованного проживания.

В то же время задачи, решаемые в процессе реформирования, должны быть реально выполнимы и приносить ощутимую пользу населению. Для этого необходимо задействовать все механизмы и все возможности, которые имеются в нашей стране на сегодняшний день в сфере формирования рынка жилья, развития инженерной инфраструктуры, финансирования жилищно-коммунального хозяйства и социальной поддержки населения.

В этой связи главной задачей на сегодняшний день является восстановление основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, уровень износа которых в ряде регионов составляет от 60 до 80 процентов,[1] а также осуществление перехода ЖКХ на работу в режиме безубыточного функционирования путем снижения затрат на производство коммунальных услуг при безусловном повышении качества и обеспечения адресной поддержки малоимущих групп населения. Очевидно, что в ближайшее время в большинстве субъектов Российской Федерации жилищно-коммунальный комплекс не сможет развиваться без кардинального изменения имеющихся подходов, учитывая, что основной объем полномочий по управлению этим сектором экономики передан на муниципальный уровень.

Современные проблемы и необходимость коренных перемен в сфере ЖКХ во многом связаны с происшедшей в советский период деформацией того, что в еще дореволюционный период называлось «жилищное дело». Основой этой деформации послужила ликвидация разных форм собственности и сведение их к единой государственной собственности.

Мощным толчком к серьезным преобразованиям в сфере жилищно-коммунального хозяйства стали, по общему мнению, страшные террористические взрывы домов, гремевшие в России. Многие тогда всерьез задумались: «Как могли попасть сотни килограммов взрывчатки в жилые дома, где практически постоянно бывают их обитатели»? Именно тогда власти и горожане до конца осознали свою беззащитность перед злоумышленниками. Поняли, что подобное могло произойти только при полном безразличии жителей современных многоэтажек к своим домам. Такое наше поведение тем более непонятно, если принимать в расчет, что большинство квартир уже приватизировано жителями. Но нужно было, чтобы «грянул гром» трех мощных взрывов в столице, взлетели на воздух жилые дома в Буйнакске и Волгодонске. А мы прозрели и пришли к мысли самостоятельно и надежно защитить себя от подобных эксцессов в будущем. Неужели так было всегда?

Вспомним НЭП и жилтоварищества, когда в столице декретом Совнаркома от 23 мая 1922 года было разрешено строить частные жилые дома и владеть жилыми помещениями. Гражданам разрешалось продавать и покупать здания и квартиры, менять и передавать их по наследству. Москвичи, объединившись в кооперативы и жилищные товарищества, могли на личные сбережения построить дом, которым предполагали (по закону) пользоваться на протяжении последующих 40–60 лет. Именно такими мерами удалось преодолеть в двадцатые годы полную разруху в жилищном хозяйстве, которое оказалось в ту пору в критическом положении после долгой череды революционных событий и затяжной гражданской войны в России. Правда, уже через несколько лет все жилтоварищества и кооперативы-застройщики были ликвидированы. За несколько месяцев их попросту «смахнули» с исторической арены. Страна вступила в эпоху первых пятилеток. Ставка была сделана на централизованное плановое управление народным хозяйством страны, в том числе и жильем.

Постепенно те функции, которые выполнял город как целостная структура, были разделены между центральными ведомствами. Все функции распорядительного характера сосредоточились в Центре, а Советы и их исполкомы создали у себя на местах соответствующие отделы, напрямую подчиненные вышестоящему уровню власти. Действовавшая в течение десятилетий система вертикального отраслевого управления плюс монополия государства на жилищный фонд разрушила город как целостный организм, как местное сообщество. Произошло превращение – хозяйство коммуны перестало принадлежать коммуне. Так, единого городского хозяйства коммуны как сообщества местных жителей исчезло.

Город превратился в так называемый соцгород, то есть город при промышленности, где жилью, а также сферам обслуживания населения отводится второстепенная роль. Такое положение было закреплено постановлением ВЦИК и СНК от 1 августа 1932 г. «Об устройстве населенных мест РСФСР». Это первый законодательный акт, отвечавший идее соцгорода и установивший последовательность приоритетных целей: от промышленности к ее необходимому средству – трудящимся.

Представление о развитии города (населенных пунктов) также трансформировалось, поскольку финансовые и материальные средства территориям стали распределяться Центром. Городское планирование, в том числе и планирование жилья, до сих пор ассоциируется со строительством жилья. Поэтому развитие города и его строительство в общем понимании стали синонимами. Строительство получило самостоятельное значение, оторвавшись от всех остальных видов городской деятельности, руководимых ведомствами Центра, и формируя самостоятельное ведомство, строительство приобрело значение основного и даже единственного способа развития и устройства.

В 30-е гг. строительство подчиняется Наркомату коммунального хозяйства, а в 1943 г. Наркомхоз разделяется на два ведомства – коммунальное и строительное. По существу речь шла о разделении жилищного дела на две самостоятельные отрасли народного (городского) хозяйства, развивающиеся по отдельным отраслевым планам.

Вопрос об истории обособления ЖКХ в советской системе заслуживает особого внимания, поскольку помогает осмыслить ту логику, в которой осуществляется современная реформа, и решаются проблемы становления рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг. Состояние жилищно-коммунального комплекса в дореформенный период характеризовалось жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

Отличительными чертами этой системы были следующие:

– все ресурсы распределялись централизованно, в частности вновь вводимый жилищный фонд распределялся по принципам жилищной нуждаемости граждан и очередности; практически полностью отсутствовали кредитно-финансовые механизмы финансирования;

– существовала монопольная система эксплуатации жилья и предоставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством;

– права собственности на жилье практически не отличались от прав квартиросъемщиков жилья в государственном жилищном фонде;

– государственные предприятия были наделены функциями обеспечения своих работников жильем и содержания жилищного фонда.

Основные характеристики дореформенного периода и текущей ситуации в жилищно-коммунальной сфере наглядно представлены на рис 1.1.1.

Рис. 1.1.1. Прошлое и настоящее ЖКХ.

Проводимую с 1991 года реформу ЖКХ в России условно можно разделить на несколько этапов: 1991–1998 гг., 1998–2004 гг., 2004 год и далее. Рассмотрим более подробно сущность преобразований и результаты реформы в рамках каждого этапа.

Ход жилищно-коммунальной реформы в России может служить яркой иллюстрацией сложности и противоречивости политических и социально-экономических преобразований в стране в 90-х годах прошлого столетия. Достаточно вспомнить, что в 1992 году, в период гайдаровской реформы, либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований. Но уже к концу 1992 года был принят Закон «Об основах федеральной жилищной политики», определивший основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период.

Закон установил, что основными целями федеральной жилищной политики являются: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.

Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства. Также были определены порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и необходимые меры адресной социальной защиты малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг.

На этом этапе были определены несколько целей жилищной реформы.

1. Решение проблемы обеспечения граждан жильем. Прежде всего, должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями – от преимущественного распределения жилья, построенного за счет капитальных государственных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения.

2. Изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. Основной принцип – размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при адресной социальной защите бедных семей.

3. Развитие рыночных, конкурентных подходов для улучшения содержания и сохранности жилищного фонда.

Среди других основных нормативных правовых документов федерального уровня, определяющих цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, можно выделить следующие:

1) Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации;

2) Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998–1999 годы;

3) подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы.

Целью Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998–1999 годы являлось обеспечение в отраслях жилищно-коммунального хозяйства формирования конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и соответственно тарифов на услуги ЖКХ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Реализация целей и задач программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг должна была быть направлена на:

– завершение разграничение функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;

– осуществление мероприятий по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ;

– привлечение в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.

Следует признать, что финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе, что, по сути, сорвало выполнение правительственной программы и сдвинуло сроки реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства. В это время жилищно-коммунальный сектор вновь выступил в роли социального буфера, который принял на себя основной удар, связанный с резким падением уровня доходов населения. Такое положение не могло не отразиться на экономике сектора. Предприятия отрасли, не имея достаточных доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, по существу, оказались банкротами.

Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска выхода из сложившейся ситуации, что нашло отражение в принятой правительством в конце 2001 года подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», которая входит в Федеральную целевую программу «Жилище» и формулирует актуальные цели и задачи государственной политики в проведении жилищно-коммунальной реформы.

Основные цели подпрограммы – повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Все вышеперечисленные программные документы, задающие директивное направление ходу реформы жилищно-коммунального хозяйства, в качестве доминантной цели последовательно провозглашают курс на проведение в отрасли рыночных преобразований, сопровождающихся предоставлением населению соответствующих социальных гарантий. В каждом из этих документов, в свою очередь, ставятся конкретные задачи, решение которых должно способствовать достижению выбранной общей цели реформ.

Несмотря на то, что реальное развитие ситуации в жилищно-коммунальном комплексе зачастую существенно отличалось от поставленных целей, можно выделить целый ряд устойчивых положительных тенденций, которые позволяют утверждать, что при всех издержках реформа жилищного сектора в 1992–2004 гг. происходила в соответствии с экономическими, рыночными принципами. Вот эти ключевые положительные тенденции:

1) проведение процесса приватизации государственного (муниципального) жилищного фонда привело к созданию множества частных собственников жилищного фонда;

2) рынок купли-продажи жилья стал неотъемлемой частью жилищных отношений;

3) в основном проведена приемка ведомственного жилищного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило в значительной мере снять бремя социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности;

4) существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг при снижении доли бюджетного дотирования отрасли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей;

5) реализована первая в России система адресной социальной защиты населения – программа жилищных субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

В то же время сегодня очевидно, что главная цель жилищно-коммунальной реформы – повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг за счет развития экономических отношений в отрасли, открытия рынка этих услуг для частного бизнеса, эффективного регулирования естественных монополий, стимулирования ресурсосбережения, развития инициативы собственников жилья – до сих пор не достигнута. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. И поскольку именно эти настроения повсеместно преобладают, то следует признать, что относительная неудача реформ – не следствие нерадивости тех или иных местных руководителей, а системное явление, требующее анализа и принятия решений на федеральном уровне.

Рис. 1.1.2. Основные события реформы ЖКХ.

Одним из основных инструментов реализации государственной политики в сфере жилищно-коммунального обслуживания были и остаются федеральные целевые программы.

В 2004 году общее количество программ, финансировавшихся из федерального бюджета, значительно сократилось. Однако такая программа, как «Жилище», осталась в списке, и есть основания полагать, что она займет место среди приоритетов социально-экономического развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Рассмотрим основные итоги программ и подпрограмм, нацеленных на развитие жилищно-коммунального комплекса страны:

1) Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище».

Стержнем процесса модернизации основных фондов отрасли, безусловно, является подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». За три года реализации (2002–2004 гг.) подпрограмма была профинансирована из федерального бюджета в сумме 1 млрд. 691 млн. рублей. В том числе в 2004 году на проекты модернизации ЖКХ из федерального бюджета было выделено 1 млрд. 135,5 млн. рублей, что составило половину годового объема финансирования подпрограммы. Согласно паспорту программы в 2004 году федеральный бюджет должен был профинансировать программные мероприятия на сумму 300 млн. рублей, что должно было составить лишь полпроцента от общего годового объема финансирования. Основной объем – до 57 млрд. рублей – должны были составлять средства региональных и муниципальных бюджетов и внебюджетные источники.

На 2005 год федеральный бюджет сохранит примерно на том же уровне объемы финансирования. Но, к сожалению, есть основания полагать, что ожидаемого расширения программы за счет региональных и муниципальных бюджетов не произойдет. Ситуация с участием местных бюджетов скорее всего изменится в 2006 году, когда начнут действовать два важных Федеральных закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

2) Подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» ФЦП «Жилище».

Фактически за три года (2002–2004 гг.) на реализацию подпрограммы из бюджетов всех уровней поступило более 8,8 млрд. рублей. В 2005 году федеральный бюджет предусматривает направить 2 млрд. 718 млн. рублей.

В целом за весь первый период реализации, с 2002-го по 2004-й год, вместо 2,5 млн. кв. метров, как ожидалось, ликвидировано только 630,4 тысячи кв. метров непригодного для проживания жилфонда.

Тормозят реализацию программы:

– слабое развитие механизмов инвестиционного сотрудничества между властью и бизнес-структурами;

– слабая работа по привлечению средств населения на условиях долевого участия;

– отсутствие значительных оборотных средств и заинтересованности предприятий-подрядчиков в расширении подпрограммы;

– недостаточное бюджетное финансирование программы.

В период с 2005 по 2010 годы предстоит ликвидировать основные объемы ветхого и аварийного жилья (ежегодно – более 1 млн. кв. метров). Для таких темпов расчетная ежегодная потребность в федеральных средствах составляет не менее 4 млрд. рублей.

Для привлечения регионов к проблеме финансирования данной подпрограммы Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству подготовило проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений и дополнений в подпрограмму „Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда“. Проектом постановления предусмотрено увеличить почти в 3 раза бюджетное участие территорий (с 13 до 38 млрд. рублей за 6-летний период). Проект также предусматривает существенное увеличение внебюджетных ресурсов подпрограммы (в 4,5 раза).

Основные характеристики Федеральной целевой программы «Жилище» отражены в таблице 1.1.1 и рис. 1.1.3.

* с учетом изменения финансирования подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004–2010 гг.

Рис. 1.1.3. Основная цель, направления, задачи и мероприятия Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы.

3) Подпрограмма «Энергоэффективность в сфере потребления» федеральной целевой программы «Энергоэффективная экономика».

В 2004 г. впервые выделено финансирование на реализацию данной программы – в объеме 4 млн. рублей. С учетом региональных и муниципальных бюджетов, а также внебюджетных источников подпрограмма была профинансирована в объеме 7 млн. 750 тысяч рублей.

Для содействия проводимым в жилищно-коммунальном хозяйстве реформам, в 2006–2008 гг. планируется получение кредита Международного банка реконструкции и развития в размере двухсот миллионов долларов США на финансирование проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России». Вместе с тем продолжается реализация ресурсоэнергосберегающих проектов по теплоснабжению и водопроводно-канализационному хозяйству общей стоимостью свыше двухсот десяти миллионов долларов при активном участии МБРР. Обязательства государства по возврату средств МБРР включены в федеральный бюджет на 2006 г. МБРР предоставляет средства займа правительству РФ в три этапа, которое затем передает эти деньги в форме безвозмездных ссуд (грантов) субъектам РФ, участвующим в проекте. Первый транш в размере 50 млн долл будет выплачен в 2006 г, второй, в сумме 100 млн долл – в 2007 г и третий – 50 млн долл – в 2008 г. Отбор регионов для проекта будет проходить по методике, которая в настоящее время разрабатывается в Министерстве регионального развития РФ. На получение первого транша МБРР будут выбраны 10–12 регионов. Отбор будет проходить при участии специалистов банка.

Этот кредит позволит также уменьшить нагрузку на бюджеты всех уровней и обеспечит экономию бюджетных средств за счет завершения в максимально сжатые сроки необходимых работ по модернизации и реконструкции жилищно-коммунального комплекса. Обязательство по финансированию этих работ взяло на себя государство в рамках реализации Подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы»

Потребность в инвестициях в жилищно-коммунальном секторе сегодня огромна. По предварительным расчетам только на полное восстановление коммунального сектора и жилищного фонда требуется 2 триллиона 140 миллионов рублей.

В этой связи крайне важным направлением в исправлении сложившейся ситуации является привлечение внебюджетных источников финансирования в модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры, имеющей огромный экономический потенциал и инвестиционную привлекательность.

Для решения этих задач в 2004 году Росстрой заключил с различными бизнес-структурами 9 соглашений о сотрудничестве в развитии и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, и восстановлении систем жизнеобеспечения.

Кроме того, Росстроем подписан меморандум о сотрудничестве со швейцарской компанией Эй-Би-Би, которая уже приступила к разработке технической документации по строительству систем водопроводно-канализационного хозяйства Московской и Ростовской областях, Ставропольском крае, городах Владикавказе, Пскове и Курске.

Чтобы привлечь инвестиции для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового муниципального имущества в коммунальном комплексе, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение, необходимо как можно скорее принять федеральные законы «Об инвестиционных соглашениях» и «Финансовом оздоровлении в сфере коммунального обслуживания».

Однако следует отметить, что ни коммерческие внебюджетные инвестиции, ни средства населения, ни бюджетное финансирование из муниципального и федерального бюджета в отдельности не позволят в отдельности решить проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Необходима консолидация усилий всех участников рынка ЖКХ.

Реализующаяся модель реформы ЖКХ позволила добиться определенных позитивных результатов: существенно возросла оплата населением услуг ЖКХ, появились товарищества собственников жилья как форма немуниципальной собственности в многоквартирном доме, начались процессы демонополизации обслуживания жилья и проникновение частного капитала на данный рынок. Однако все эти процессы не изменили неэффективной системы функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государственных и муниципальных властей не позволили совершить качественный скачок и обеспечить саморазвитие данного сектора.

Усиление кризисных явлений в ЖКХ, ярко проявившееся зимой 2004 года, ставит этот сектор перед принципиальной дилеммой: либо ужесточение административных методов регулирования жилищно-коммунального хозяйства, усиление «управленческой вертикали», рост направляемых в данный сектор бюджетных вложений как основной способ компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов, либо переход к ускоренному формированию предпосылок реальной (а не имитируемой, как это происходило до последнего времени) рыночной трансформации.

Первый из названных подходов фактически закрепляет на длительный срок нерыночные механизмы регулирования жилищно-коммунального сектора, разрушительный потенциал которых достаточно явно проявился за последнее десятилетие. Отсутствие в системе производства и сбыта жилищно-коммунальных услуг реальных экономических субъектов, имеющих рыночную мотивацию и заинтересованных в повышении эффективности собственной деятельности; высокая политизированность любых преобразований в данном секторе, приводящая к искажению смысла и откладыванию давно назревших реформ; отвлечение на дотирование предприятий ЖКХ крупных бюджетных средств, необходимых для развития сектора бюджетных услуг и поддержки малоимущих слоев населения, – все эти факторы не оставляют надежды на реальный рост эффективности жилищно-коммунального хозяйства и удовлетворение тех общественных нужд, которые не могут быть удовлетворены без бюджетной поддержки (образование, здравоохранение, социальная политика). Единственной жизнеспособной альтернативой является реальный переход данного сектора на рыночные механизмы функционирования и развития.

В настоящий момент экономические и политические перспективы реформирования жилищно-коммунального комплекса выглядят более благоприятно, чем в предыдущие годы. Это объясняется несколькими причинами.

Во-первых, после длительного периода стагнации начался экономический рост, значительно усилилась политическая стабильность. Таким образом, повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и прекращение безадресных дотаций предприятиям ЖКХ вызывает меньше опасений. С 1 января 2005 года рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги в среднем составил в пределах двадцати девяти процентов.

Во-вторых, большая часть самого болезненного процесса – резкого повышения тарифов для населения – уже пройдена. Подавляющее большинство территорий вышли на 80–90 %-ный уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг. Если бы не реальная вероятность существенного роста тарифов главных национальных монополий на электроэнергию и газ, тема роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги постепенно вообще исчезла бы с повестки дня. Однако даже с учетом этого возможного роста тарифы на услуги больше не будут изменяться в разы. Кроме того, реализованные практически повсеместно программы жилищных субсидий решают проблему социальной защиты значительной части семей с низкими доходами.

В-третьих, растущий интерес бизнеса, с одной стороны, и активность населения как потребителя услуг – с другой, ограничивают административный ресурс управления ЖКХ. На местном уровне все больше появляется примеров успешного решения проблем жилищного сектора рыночными методами. И эта тенденция носит достаточно устойчивый характер.

Для закрепления и развития отмеченных тенденций необходимо проведение на государственном и муниципальном уровнях адекватной политики, подразумевающей решение как приоритетных, не терпящих отлагательства задач, так и задач стратегических, нацеленных на обеспечение устойчивости и необратимости реформ.

Рис. 1.1.4. Основные показатели, которые должны быть достигнуты в жилищной сфере к 2010 году.

Среди приоритетных задач следует выделить следующие:

1) прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Обсуждение этой задачи, на наш взгляд, должна прийти на смену политической теме о 100 %-ных платежах населения за жилищно-коммунальные услуги. Ключ к решению данной задачи – передача бюджетных денег на поддержку ЖКХ в распоряжение граждан, что уже делается в ряде регионов страны в ходе федерального эксперимента с жилищными субсидиями (адресная социальная помощь).

Повышение эффективности расходования бюджетных средств может заключаться не только в оказании адресной социальной помощи низкодоходным семьям, но и в замене бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации жилищного фонда и коммунального комплекса. Самый простой пример подобных программ – капитальные ремонты жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры. Такой подход, с одной стороны, может способствовать сдерживанию роста тарифов для населения, с другой – обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;

2) реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса. Долги предприятий жилищно-коммунального комплекса в первую очередь обусловлены бюджетными неплатежами за предоставленные дотации, льготы, субсидии, а также неоплатой бюджетными учреждениями потребленных коммунальных услуг. Второй по значимости фактор – несбалансированная тарифная политика, когда тарифы для предприятий коммунального сектора не изменялись вслед за изменениями тарифов, например, на газ и электроэнергию.

Решение этой проблемы связано с такими непопулярными политическими мерами, как признание бюджетами различных уровней долговых обязательств перед жилищно-коммунальным комплексом и включение этих обязательств в бюджеты следующих периодов, а также повышением тарифов для частичной компенсации накопленной несбалансированности;

3) создание эффективной системы тарифного регулирования. Проблемы тарифов и договоров могут быть решены путем изменения нормативно-правового регулирования. При этом абсолютно бесперспективной является политика искусственного сдерживания роста тарифов на коммунальные услуги путем административного давления на процесс тарифного регулирования. Этот подход не только не способствует снижению нерациональных затрат, но и существенно тормозит институциональные преобразования. В конечном счете, отложенный рост тарифов все равно придется компенсировать, но уже с учетом неизбежных дополнительных потерь с точки зрения эффективности функционирования коммунального комплекса. Экономический выигрыш может дать только реальная заинтересованность рыночных субъектов в повышении эффективности собственной деятельности;