1.1. Основные цели, задачи и этапы реформ. Формирование рынка доступного жилья

Прошлое и настоящее жилищно-коммунального хозяйства. Что сделано за 14 лет реформирования ЖКХ? Основные федеральные целевые программы и законодательство жилищной сферы.

В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения необходимость реформы и дальнейшего ускоренного развития жилищно-коммунального хозяйства. Забота о благоустройстве, обеспечение на высоком уровне услугами тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения стали показателем культурного развития городов и поселений, демонстрацией технических возможностей, непременным условием цивилизованного проживания.

В то же время задачи, решаемые в процессе реформирования, должны быть реально выполнимы и приносить ощутимую пользу населению. Для этого необходимо задействовать все механизмы и все возможности, которые имеются в нашей стране на сегодняшний день в сфере формирования рынка жилья, развития инженерной инфраструктуры, финансирования жилищно-коммунального хозяйства и социальной поддержки населения.

В этой связи главной задачей на сегодняшний день является восстановление основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, уровень износа которых в ряде регионов составляет от 60 до 80 процентов,[1] а также осуществление перехода ЖКХ на работу в режиме безубыточного функционирования путем снижения затрат на производство коммунальных услуг при безусловном повышении качества и обеспечения адресной поддержки малоимущих групп населения. Очевидно, что в ближайшее время в большинстве субъектов Российской Федерации жилищно-коммунальный комплекс не сможет развиваться без кардинального изменения имеющихся подходов, учитывая, что основной объем полномочий по управлению этим сектором экономики передан на муниципальный уровень.

Современные проблемы и необходимость коренных перемен в сфере ЖКХ во многом связаны с происшедшей в советский период деформацией того, что в еще дореволюционный период называлось «жилищное дело». Основой этой деформации послужила ликвидация разных форм собственности и сведение их к единой государственной собственности.

Мощным толчком к серьезным преобразованиям в сфере жилищно-коммунального хозяйства стали, по общему мнению, страшные террористические взрывы домов, гремевшие в России. Многие тогда всерьез задумались: «Как могли попасть сотни килограммов взрывчатки в жилые дома, где практически постоянно бывают их обитатели»? Именно тогда власти и горожане до конца осознали свою беззащитность перед злоумышленниками. Поняли, что подобное могло произойти только при полном безразличии жителей современных многоэтажек к своим домам. Такое наше поведение тем более непонятно, если принимать в расчет, что большинство квартир уже приватизировано жителями. Но нужно было, чтобы «грянул гром» трех мощных взрывов в столице, взлетели на воздух жилые дома в Буйнакске и Волгодонске. А мы прозрели и пришли к мысли самостоятельно и надежно защитить себя от подобных эксцессов в будущем. Неужели так было всегда?

Вспомним НЭП и жилтоварищества, когда в столице декретом Совнаркома от 23 мая 1922 года было разрешено строить частные жилые дома и владеть жилыми помещениями. Гражданам разрешалось продавать и покупать здания и квартиры, менять и передавать их по наследству. Москвичи, объединившись в кооперативы и жилищные товарищества, могли на личные сбережения построить дом, которым предполагали (по закону) пользоваться на протяжении последующих 40–60 лет. Именно такими мерами удалось преодолеть в двадцатые годы полную разруху в жилищном хозяйстве, которое оказалось в ту пору в критическом положении после долгой череды революционных событий и затяжной гражданской войны в России. Правда, уже через несколько лет все жилтоварищества и кооперативы-застройщики были ликвидированы. За несколько месяцев их попросту «смахнули» с исторической арены. Страна вступила в эпоху первых пятилеток. Ставка была сделана на централизованное плановое управление народным хозяйством страны, в том числе и жильем.

Постепенно те функции, которые выполнял город как целостная структура, были разделены между центральными ведомствами. Все функции распорядительного характера сосредоточились в Центре, а Советы и их исполкомы создали у себя на местах соответствующие отделы, напрямую подчиненные вышестоящему уровню власти. Действовавшая в течение десятилетий система вертикального отраслевого управления плюс монополия государства на жилищный фонд разрушила город как целостный организм, как местное сообщество. Произошло превращение – хозяйство коммуны перестало принадлежать коммуне. Так, единого городского хозяйства коммуны как сообщества местных жителей исчезло.

Город превратился в так называемый соцгород, то есть город при промышленности, где жилью, а также сферам обслуживания населения отводится второстепенная роль. Такое положение было закреплено постановлением ВЦИК и СНК от 1 августа 1932 г. «Об устройстве населенных мест РСФСР». Это первый законодательный акт, отвечавший идее соцгорода и установивший последовательность приоритетных целей: от промышленности к ее необходимому средству – трудящимся.

Представление о развитии города (населенных пунктов) также трансформировалось, поскольку финансовые и материальные средства территориям стали распределяться Центром. Городское планирование, в том числе и планирование жилья, до сих пор ассоциируется со строительством жилья. Поэтому развитие города и его строительство в общем понимании стали синонимами. Строительство получило самостоятельное значение, оторвавшись от всех остальных видов городской деятельности, руководимых ведомствами Центра, и формируя самостоятельное ведомство, строительство приобрело значение основного и даже единственного способа развития и устройства.

В 30-е гг. строительство подчиняется Наркомату коммунального хозяйства, а в 1943 г. Наркомхоз разделяется на два ведомства – коммунальное и строительное. По существу речь шла о разделении жилищного дела на две самостоятельные отрасли народного (городского) хозяйства, развивающиеся по отдельным отраслевым планам.

Вопрос об истории обособления ЖКХ в советской системе заслуживает особого внимания, поскольку помогает осмыслить ту логику, в которой осуществляется современная реформа, и решаются проблемы становления рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг. Состояние жилищно-коммунального комплекса в дореформенный период характеризовалось жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

Отличительными чертами этой системы были следующие:

– все ресурсы распределялись централизованно, в частности вновь вводимый жилищный фонд распределялся по принципам жилищной нуждаемости граждан и очередности; практически полностью отсутствовали кредитно-финансовые механизмы финансирования;

– существовала монопольная система эксплуатации жилья и предоставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством;

– права собственности на жилье практически не отличались от прав квартиросъемщиков жилья в государственном жилищном фонде;

– государственные предприятия были наделены функциями обеспечения своих работников жильем и содержания жилищного фонда.

Основные характеристики дореформенного периода и текущей ситуации в жилищно-коммунальной сфере наглядно представлены на рис 1.1.1.

Рис. 1.1.1. Прошлое и настоящее ЖКХ.

Проводимую с 1991 года реформу ЖКХ в России условно можно разделить на несколько этапов: 1991–1998 гг., 1998–2004 гг., 2004 год и далее. Рассмотрим более подробно сущность преобразований и результаты реформы в рамках каждого этапа.

Ход жилищно-коммунальной реформы в России может служить яркой иллюстрацией сложности и противоречивости политических и социально-экономических преобразований в стране в 90-х годах прошлого столетия. Достаточно вспомнить, что в 1992 году, в период гайдаровской реформы, либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований. Но уже к концу 1992 года был принят Закон «Об основах федеральной жилищной политики», определивший основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период.

Закон установил, что основными целями федеральной жилищной политики являются: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.

Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства. Также были определены порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и необходимые меры адресной социальной защиты малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг.

На этом этапе были определены несколько целей жилищной реформы.

1. Решение проблемы обеспечения граждан жильем. Прежде всего, должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями – от преимущественного распределения жилья, построенного за счет капитальных государственных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения.

2. Изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. Основной принцип – размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при адресной социальной защите бедных семей.

3. Развитие рыночных, конкурентных подходов для улучшения содержания и сохранности жилищного фонда.

Среди других основных нормативных правовых документов федерального уровня, определяющих цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, можно выделить следующие:

1) Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации;

2) Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998–1999 годы;

3) подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы.

Целью Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998–1999 годы являлось обеспечение в отраслях жилищно-коммунального хозяйства формирования конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и соответственно тарифов на услуги ЖКХ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Реализация целей и задач программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг должна была быть направлена на:

– завершение разграничение функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;

– осуществление мероприятий по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ;

– привлечение в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.

Следует признать, что финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе, что, по сути, сорвало выполнение правительственной программы и сдвинуло сроки реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства. В это время жилищно-коммунальный сектор вновь выступил в роли социального буфера, который принял на себя основной удар, связанный с резким падением уровня доходов населения. Такое положение не могло не отразиться на экономике сектора. Предприятия отрасли, не имея достаточных доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, по существу, оказались банкротами.

Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска выхода из сложившейся ситуации, что нашло отражение в принятой правительством в конце 2001 года подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», которая входит в Федеральную целевую программу «Жилище» и формулирует актуальные цели и задачи государственной политики в проведении жилищно-коммунальной реформы.

Основные цели подпрограммы – повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Все вышеперечисленные программные документы, задающие директивное направление ходу реформы жилищно-коммунального хозяйства, в качестве доминантной цели последовательно провозглашают курс на проведение в отрасли рыночных преобразований, сопровождающихся предоставлением населению соответствующих социальных гарантий. В каждом из этих документов, в свою очередь, ставятся конкретные задачи, решение которых должно способствовать достижению выбранной общей цели реформ.

Несмотря на то, что реальное развитие ситуации в жилищно-коммунальном комплексе зачастую существенно отличалось от поставленных целей, можно выделить целый ряд устойчивых положительных тенденций, которые позволяют утверждать, что при всех издержках реформа жилищного сектора в 1992–2004 гг. происходила в соответствии с экономическими, рыночными принципами. Вот эти ключевые положительные тенденции:

1) проведение процесса приватизации государственного (муниципального) жилищного фонда привело к созданию множества частных собственников жилищного фонда;

2) рынок купли-продажи жилья стал неотъемлемой частью жилищных отношений;

3) в основном проведена приемка ведомственного жилищного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило в значительной мере снять бремя социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности;

4) существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг при снижении доли бюджетного дотирования отрасли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей;

5) реализована первая в России система адресной социальной защиты населения – программа жилищных субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

В то же время сегодня очевидно, что главная цель жилищно-коммунальной реформы – повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг за счет развития экономических отношений в отрасли, открытия рынка этих услуг для частного бизнеса, эффективного регулирования естественных монополий, стимулирования ресурсосбережения, развития инициативы собственников жилья – до сих пор не достигнута. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. И поскольку именно эти настроения повсеместно преобладают, то следует признать, что относительная неудача реформ – не следствие нерадивости тех или иных местных руководителей, а системное явление, требующее анализа и принятия решений на федеральном уровне.

Рис. 1.1.2. Основные события реформы ЖКХ.

Одним из основных инструментов реализации государственной политики в сфере жилищно-коммунального обслуживания были и остаются федеральные целевые программы.

В 2004 году общее количество программ, финансировавшихся из федерального бюджета, значительно сократилось. Однако такая программа, как «Жилище», осталась в списке, и есть основания полагать, что она займет место среди приоритетов социально-экономического развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Рассмотрим основные итоги программ и подпрограмм, нацеленных на развитие жилищно-коммунального комплекса страны:

1) Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище».

Стержнем процесса модернизации основных фондов отрасли, безусловно, является подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». За три года реализации (2002–2004 гг.) подпрограмма была профинансирована из федерального бюджета в сумме 1 млрд. 691 млн. рублей. В том числе в 2004 году на проекты модернизации ЖКХ из федерального бюджета было выделено 1 млрд. 135,5 млн. рублей, что составило половину годового объема финансирования подпрограммы. Согласно паспорту программы в 2004 году федеральный бюджет должен был профинансировать программные мероприятия на сумму 300 млн. рублей, что должно было составить лишь полпроцента от общего годового объема финансирования. Основной объем – до 57 млрд. рублей – должны были составлять средства региональных и муниципальных бюджетов и внебюджетные источники.

На 2005 год федеральный бюджет сохранит примерно на том же уровне объемы финансирования. Но, к сожалению, есть основания полагать, что ожидаемого расширения программы за счет региональных и муниципальных бюджетов не произойдет. Ситуация с участием местных бюджетов скорее всего изменится в 2006 году, когда начнут действовать два важных Федеральных закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

2) Подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» ФЦП «Жилище».

Фактически за три года (2002–2004 гг.) на реализацию подпрограммы из бюджетов всех уровней поступило более 8,8 млрд. рублей. В 2005 году федеральный бюджет предусматривает направить 2 млрд. 718 млн. рублей.

В целом за весь первый период реализации, с 2002-го по 2004-й год, вместо 2,5 млн. кв. метров, как ожидалось, ликвидировано только 630,4 тысячи кв. метров непригодного для проживания жилфонда.

Тормозят реализацию программы:

– слабое развитие механизмов инвестиционного сотрудничества между властью и бизнес-структурами;

– слабая работа по привлечению средств населения на условиях долевого участия;

– отсутствие значительных оборотных средств и заинтересованности предприятий-подрядчиков в расширении подпрограммы;

– недостаточное бюджетное финансирование программы.

В период с 2005 по 2010 годы предстоит ликвидировать основные объемы ветхого и аварийного жилья (ежегодно – более 1 млн. кв. метров). Для таких темпов расчетная ежегодная потребность в федеральных средствах составляет не менее 4 млрд. рублей.

Для привлечения регионов к проблеме финансирования данной подпрограммы Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству подготовило проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений и дополнений в подпрограмму „Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда“. Проектом постановления предусмотрено увеличить почти в 3 раза бюджетное участие территорий (с 13 до 38 млрд. рублей за 6-летний период). Проект также предусматривает существенное увеличение внебюджетных ресурсов подпрограммы (в 4,5 раза).

Основные характеристики Федеральной целевой программы «Жилище» отражены в таблице 1.1.1 и рис. 1.1.3.

* с учетом изменения финансирования подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004–2010 гг.

Рис. 1.1.3. Основная цель, направления, задачи и мероприятия Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы.

3) Подпрограмма «Энергоэффективность в сфере потребления» федеральной целевой программы «Энергоэффективная экономика».

В 2004 г. впервые выделено финансирование на реализацию данной программы – в объеме 4 млн. рублей. С учетом региональных и муниципальных бюджетов, а также внебюджетных источников подпрограмма была профинансирована в объеме 7 млн. 750 тысяч рублей.

Для содействия проводимым в жилищно-коммунальном хозяйстве реформам, в 2006–2008 гг. планируется получение кредита Международного банка реконструкции и развития в размере двухсот миллионов долларов США на финансирование проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России». Вместе с тем продолжается реализация ресурсоэнергосберегающих проектов по теплоснабжению и водопроводно-канализационному хозяйству общей стоимостью свыше двухсот десяти миллионов долларов при активном участии МБРР. Обязательства государства по возврату средств МБРР включены в федеральный бюджет на 2006 г. МБРР предоставляет средства займа правительству РФ в три этапа, которое затем передает эти деньги в форме безвозмездных ссуд (грантов) субъектам РФ, участвующим в проекте. Первый транш в размере 50 млн долл будет выплачен в 2006 г, второй, в сумме 100 млн долл – в 2007 г и третий – 50 млн долл – в 2008 г. Отбор регионов для проекта будет проходить по методике, которая в настоящее время разрабатывается в Министерстве регионального развития РФ. На получение первого транша МБРР будут выбраны 10–12 регионов. Отбор будет проходить при участии специалистов банка.

Этот кредит позволит также уменьшить нагрузку на бюджеты всех уровней и обеспечит экономию бюджетных средств за счет завершения в максимально сжатые сроки необходимых работ по модернизации и реконструкции жилищно-коммунального комплекса. Обязательство по финансированию этих работ взяло на себя государство в рамках реализации Подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы»

Потребность в инвестициях в жилищно-коммунальном секторе сегодня огромна. По предварительным расчетам только на полное восстановление коммунального сектора и жилищного фонда требуется 2 триллиона 140 миллионов рублей.

В этой связи крайне важным направлением в исправлении сложившейся ситуации является привлечение внебюджетных источников финансирования в модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры, имеющей огромный экономический потенциал и инвестиционную привлекательность.

Для решения этих задач в 2004 году Росстрой заключил с различными бизнес-структурами 9 соглашений о сотрудничестве в развитии и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, и восстановлении систем жизнеобеспечения.

Кроме того, Росстроем подписан меморандум о сотрудничестве со швейцарской компанией Эй-Би-Би, которая уже приступила к разработке технической документации по строительству систем водопроводно-канализационного хозяйства Московской и Ростовской областях, Ставропольском крае, городах Владикавказе, Пскове и Курске.

Чтобы привлечь инвестиции для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового муниципального имущества в коммунальном комплексе, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение, необходимо как можно скорее принять федеральные законы «Об инвестиционных соглашениях» и «Финансовом оздоровлении в сфере коммунального обслуживания».

Однако следует отметить, что ни коммерческие внебюджетные инвестиции, ни средства населения, ни бюджетное финансирование из муниципального и федерального бюджета в отдельности не позволят в отдельности решить проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Необходима консолидация усилий всех участников рынка ЖКХ.

Реализующаяся модель реформы ЖКХ позволила добиться определенных позитивных результатов: существенно возросла оплата населением услуг ЖКХ, появились товарищества собственников жилья как форма немуниципальной собственности в многоквартирном доме, начались процессы демонополизации обслуживания жилья и проникновение частного капитала на данный рынок. Однако все эти процессы не изменили неэффективной системы функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государственных и муниципальных властей не позволили совершить качественный скачок и обеспечить саморазвитие данного сектора.

Усиление кризисных явлений в ЖКХ, ярко проявившееся зимой 2004 года, ставит этот сектор перед принципиальной дилеммой: либо ужесточение административных методов регулирования жилищно-коммунального хозяйства, усиление «управленческой вертикали», рост направляемых в данный сектор бюджетных вложений как основной способ компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов, либо переход к ускоренному формированию предпосылок реальной (а не имитируемой, как это происходило до последнего времени) рыночной трансформации.

Первый из названных подходов фактически закрепляет на длительный срок нерыночные механизмы регулирования жилищно-коммунального сектора, разрушительный потенциал которых достаточно явно проявился за последнее десятилетие. Отсутствие в системе производства и сбыта жилищно-коммунальных услуг реальных экономических субъектов, имеющих рыночную мотивацию и заинтересованных в повышении эффективности собственной деятельности; высокая политизированность любых преобразований в данном секторе, приводящая к искажению смысла и откладыванию давно назревших реформ; отвлечение на дотирование предприятий ЖКХ крупных бюджетных средств, необходимых для развития сектора бюджетных услуг и поддержки малоимущих слоев населения, – все эти факторы не оставляют надежды на реальный рост эффективности жилищно-коммунального хозяйства и удовлетворение тех общественных нужд, которые не могут быть удовлетворены без бюджетной поддержки (образование, здравоохранение, социальная политика). Единственной жизнеспособной альтернативой является реальный переход данного сектора на рыночные механизмы функционирования и развития.