1

Бюджеты империй и основные модели финансовых отношений центра и периферии

Государственный бюджет является ценнейшим источником для исследования проблем политической, социальной и экономической истории. Цифры бюджетных статей отражают цели и приоритеты государственной власти и бюрократии. Система и технология бюджетного планирования тоже говорит о многом: о бюрократической культуре и методах администрирования, разделении управленческих функций между органами власти и ведомствами. В распределении средств и технологии формирования общегосударственного и местных бюджетов проявляется специфика отношений между центром и частями государства. Поэтому принято говорить об особенностях бюджетов унитарных и федеративных, централизованных и децентрализованных государств.

Бюджет империи – как типа государства с определенной системой отношений между государственным целым и территориями – тоже нуждается в особой характеристике. Как формировался имперский бюджет? Каково было участие регионов/окраин/колоний в создании единого бюджета империи? Как отражались политико-административный статус и общие принципы экономической и национальной политики на бюджетных взаимоотношениях центра и периферии? Какие модели бюджетных отношений использовались в колониальных и континентальных империях и в чем главное отличие этих моделей от бюджетных территориальных систем национальных государств? Эти вопросы рассматриваются в довольно многочисленных исследованиях, посвященных финансовой истории империй – Великобритании, Франции, Португалии, Австро-Венгрии и других. Опираясь на эти исследования, выделим общие черты и принципы функционирования бюджетов многонациональных государств, чтобы сравнить их с бюджетными отношениями между центром и окраинами Российской империи.

Система финансовых связей между колониями и метрополиями в раннее Новое время определялась в рамках частноправовых отношений. Колонии не являлись субъектами публичного права: в качестве подданных метрополии выступали колониальные компании. Как правило, администрация компании осуществляла функции правительства в той области, которой владела, а финансы компании составляли колониальный бюджет, определенные суммы которого поступали в личную казну монарха. Но к середине XVIII века привилегированный статус колониальных компаний был упразднен, колонии перестали рассматриваться как частная собственность. Меркантилизм в экономической политике диктовал принцип: колонии созданы метрополией и для метрополии. Следовательно, финансовая автономия компаний стала неуместна. Поэтому к началу XIX века бюджеты большинства колоний были поставлены под контроль казначейств государств-метрополий. Впрочем, не только объем автономии и степень бюджетной централизации были специфичны для каждой колониальной имперской системы – большинство империй использовало не одну, а несколько различных моделей бюджетно-финансовых отношений с колониями.

Для многих империй XIX века образцом построения экономико-административной системы являлась Британская империя. Колониальные владения Британии обладали разными политическими статусами. Так называемые королевские колонии находились в полной зависимости от британского правительства. Они не располагали собственными представительными учреждениями, а их администрации формировались и функционировали под контролем из Лондона. Представители имперского казначейства в колониях готовили росписи, которые затем рассматривались колониальными финансовыми службами, губернатором, а затем посылались в Лондон, в Казначейство. Только затем проект росписи докладывался парламенту.

Вторую категорию составляли колонии, обладавшие представительными учреждениями, но не имевшие так называемого «ответственного правительства». Администрация этих колоний функционировала под контролем британских ведомств, и Лондон имел право вето на законодательные акты, издававшиеся местным представительным органом. Бюджетная самостоятельность этих владений так же, как и королевских колоний, была незначительна.

Колонии третьей категории отличались полным самоуправлением: имели представительный орган и ответственное министерство. Монархия сохраняла право вето на принятые законодательными учреждениями законы, но не контролировала действия местных администраций¹.

В Лондоне вопросы финансовых отношений с колониями курировались двумя, зачастую конкурирующими и конфликтующими учреждениями: Казначейством и Колониальным управлением (Colonial Office). Аудит бюджета всех колоний, по закону, оставался в компетенции Казначейства. Оно в свою очередь делегировало эту функцию Колониальному управлению в тех случаях, когда речь шла о расходовании местных средств, и имперские финансы не были напрямую задействованы. Ежегодный отчет требовался только по суммам, предназначавшимся на текущие расходы (жалованье губернатору, пароходство, почтовая служба и т. п.). Прямой казначейский контроль был ограничен только вопросами, касавшимися имперских расходов².

После 1870 года отношения между лондонским Казначейством и Колониальным управлением, с одной стороны, и колониями – с другой, были пересмотрены. Самоуправляющиеся колонии и их ответственные правительства получили полную бюджетную независимость и свободу от опеки и контроля Казначейства. Это предполагало абсолютную самодостаточность в финансовом отношении. С 1870 года доминионы были почти исключены из сферы внимания имперского финансового ведомства. Если им требовались деньги, они были вынуждены прибегать к займам на открытом рынке³.

Две другие категории колоний (без ответственного министерства и королевские) сохранили зависимый от метрополии статус. Большинство из них испытывали недостаток во внутренних доходах, но не имели возможности самостоятельно выступать на международном рынке капиталов. Они часто нуждались в имперских субсидиях просто для того, чтобы сбалансировать бюджет и обеспечить колониальную администрацию. Но любая помощь со стороны Лондона – в виде грантов или гарантии займов – сопровождалась контролем Казначейства и Колониального управления над состоянием финансов колонии.

Общей тенденцией развития отношений между колониями и империй было постепенное увеличение бюджетных прав и поощрение политики самоокупаемости. Казначейство старалось играть как можно меньшую роль в делах колониальной экономики и даже сознательно избегало контактов с колониальными администрациями, за исключением проведения аудита или консультаций. Колониальное управление, особенно в годы министерства Джозефа Чемберлена (1895–1903), напротив, рассматривало умеренную поддержку финансового развития колоний как часть своей задачи. Оно добилось расширения возможностей получения колониальными администрациями внешних займов, а также увеличения британских правительственных инвестиций в проекты, связанные с развитием коммуникаций и других служб в колониях. Это, впрочем, не вело к усилению финансового надзора со стороны Лондона. Напротив, финансовая самостоятельность рассматривалась как одна из основных целей политики Колониального управления. Экономическое развитие колоний, по мнению Чемберлена, должно было обеспечить в будущем их полную финансовую самодостаточность и избавить британскую казну от бремени имперских издержек⁴.

Модель взаимоотношений между Британией и ее колониями стала для ряда колониальных держав образцом для подражания, символом соединения экономической эффективности с либерализацией имперской политики. Так, финансовый кризис в Португалии в середине 1860-х годов послужил поводом для реализации программы децентрализации колониальной системы. Реформа 1869 года была основана на заимствованной из английской практики идее, что автономные процветающие колониальные сообщества более прибыльны, чем зависимые и состоящие на бюджете метрополии. Эта административно-финансовая реформа не была доведена до конца, и к идее реформы колониальной бюджетной системы вернулись уже накануне Первой мировой войны. Концепция реформы 1914 года была основана на принципе: политическая децентрализация должна быть пропорциональна способности колонии сбалансировать свои расходы. Ранее связанные в единый пул, теперь бюджеты колоний были строго обособлены, и каждая колония была наделена определенной долей финансовой автономии и правом заключать займы от своего имени. Трансферты средств между колониями для покрытия бюджетного дефицита значительно сократились. Реформы финансового управления, в результате которых колонии Португалии были переведены на частичное «самофинансирование», позволили уменьшить издержки казны на поддержание ряда убыточных колоний: если до реформы 3–5% общих правительственных расходов приходилось на колонии, то после реформы эти расходы сократились до 1–2%⁵.

Бюджетные отношения между Францией и ее колониями прошли долгую эволюцию, которая в общих чертах отражала основные тенденции изменения внутренней административной системы метрополии. Режим отношений между метрополией и колониями изменялся от полной централизации, аналогичной отношениям с департаментами внутри страны (в 1792–1799, 1814–1825,1841-1854 годах), до довольно широкой самостоятельности (с 1854 года)⁶. Принципы бюджетной автономии, установленные в 1854 году, являлись базисом для дальнейшего развития законодательства о финансовых отношениях с колониями и протекторатами до 1900 года. Все доходы колоний были предоставлены им в собственное распоряжение, точнее – в распоряжение губернатора и генерального совета, аналогичного генеральным советам департаментов. Внешне организация и статус органов финансового управления соответствовали общей для департаментов схеме. Но в отличие от бюджетов департаментов, одобрявшихся декретом центрального правительства, бюджеты колоний вступали в действие после утверждения их губернатором. Генеральные советы колоний имели возможность самостоятельно устанавливать налоги, а для департаментов максимум местных налогов устанавливался законом. В то же время полномочия колониальных советов были сокращены в пользу губернатора, который, например, мог изменить структуру факультативных расходов.

Таким образом, правительства колониальных империй использовали разнообразные модели финансовых отношений с заморскими территориями – от довольно строгого контроля до независимости. Финансовая самостоятельность могла быть предоставлена как колониям с представительными институтами (в таком случае можно говорить о финансовой децентрализации), так и колониям, управлявшимся губернаторами, которые назначались из центра. Также варьировался и режим управления: в некоторых случаях колонии сохраняли особенные системы налогообложения и финансовой администрации, в других случаях, как во французских колониях, налогообложение и финансовое управление были унифицированы по образцу метрополии.

В целом колониальные империи во все времена отличались известной степенью вынужденной деконцентрации или децентрализации: единый колониальный бюджет всегда представлял собой нечто очень условное из-за территориальной удаленности колоний от метрополии. Континентальные империи, напротив, могли создавать консолидированные бюджеты. Впрочем, модели взаимоотношений между центром и периферией и между регионами определялись не только географическим фактором. Бюджетные системы континентальных государств так же, как и колониальных империй, представляли значительное разнообразие.

Финансовые отношения между Австрией и Венгрией до образования Австро-Венгерской империи в 1867 году основывались на принципе династического единства, или единого подданства, что формально подразумевало право монарха претендовать на часть доходов земель. Права монархии в области финансов включали определение принципов торговой политики и тарифов, а также косвенное налогообложение. Парламенты земель были обязаны вотировать перечисление так называемой контрибуции в австрийскую казну. В 1724 году размер контрибуции был установлен и для Венгрии. Вследствие попыток короны, с одной стороны, увеличить размер взноса одного из самых значительных владений и, с другой – попыток венгерского парламента отказаться от взноса, контрибуции Венгрии являлись одним из поводов для политических конфликтов.

Переход Габсбургской империи в 1867 году к системе политического дуализма Австрии и Венгрии изменил принципы экономических отношений между двумя странами. Обе обладали собственным бюджетом и имели право на формирование своих источников доходов. Вместе с тем Компромисс 1867 года закрепил ряд вопросов экономической политики в категории «общих дел».

Должны были решаться совместно проблемы государственного долга, бюджета, денежной системы и таможенного регулирования. Кроме того, акт 1867 года установил механизм распределения общеимперских доходов между двумя частями империи. Размер так называемой квоты – доли участия Австрии и Венгрии в общих расходах – подлежал регулярному пересмотру и определялся в зависимости от численности населения и его платежеспособности. В свою очередь бюджеты Австрии и Венгрии формировались за счет поступлений из бюджетов провинций, входящих в их состав. Таким образом, имперский бюджет основывался на некотором подобии федеративных отношений и являлся предметом политических негоциаций и компромиссов.

Особый и, на мой взгляд, весьма интересный пример развития бюджетно-финансовых отношений представляет случай Ирландии. В XVII–XVIII веках в области финансовых отношений позиция Ирландии по отношению к британской короне в общих чертах была схожа с положением Венгрии по отношению к Габсбургам. Ирландский бюджет существовал отдельно и формально находился в ведении парламента, хотя фактически доходы страны были собственностью британской короны. Лишь во второй половине XVIII века ирландскому парламенту удалось добиться сохранения остатка доходов для использования на местные нужды; до этого все суммы, поступавшие в бюджет, перечислялись в королевскую казну. Зависимое положение Ирландии по отношению к Британии обязывало ее вносить определенную контрибуцию в общеимперские издержки. Ирландия участвовала в расходах Британии двумя путями: обеспечением военных и морских расходов, а также выплатой пенсионов гражданским и военным служащим и французским протестантам⁷.

После подавления ирландского восстания 1798 года законодательные системы стран были объединены – Ирландия лишилась своего парламента и, следовательно, политического и административного самоуправления. Между тем бюджеты Британии и Ирландии продолжали существовать обособленно друг от друга. Согласно подписанному в 1801 году Союзному акту, каждая сторона отвечала за погашение своего прежнего долга, но в дальнейшем все займы должны были составлять предмет общих долговых обязательств. В течение следующих 20 лет гражданские и военные ординарные расходы Соединенного Королевства должны были покрываться совместно в пропорции 15:2; это означало, что 88,24 % расходов падали на Британию, а оставшиеся 11,76 % – на ирландский бюджет⁸. В течение этого срока парламенту предстояло решить, могут ли общие расходы погашаться за счет общего для обеих стран налога, или казначейства стран будут продолжать выплачивать определенный договором взнос. Ирландские доходы поступали в отдельный бюджет, откуда в первую очередь расходовались средства на погашение долга, затем – на общие с Британией расходы, а остаток средств мог быть направлен на местные нужды и на формирование резервного фонда (в сумме не больше 5 млн. фунтов стерлингов)⁹.

Эти условия бюджетных отношений основывались на благоприятном сценарии, в надежде на скорое окончание войны. Но огромные военные расходы империи разрушили эти расчеты: налоговые поступления были недостаточны для покрытия все время возраставшей доли Ирландии в британских военных расходах, и ей пришлось брать новые займы. Новые долги обеих стран не были консолидированы, они прибавлялись к сумме прежних долгов¹⁰. В результате за период с 1801 по 1817 год государственный долг Ирландии вырос в четыре раза. Ирландия была поставлена на грань банкротства и оказалась не в состоянии выполнять оговоренные условия. Единственным выходом из сложившейся ситуации, по мнению правительства и парламента, было объединение бюджетов. Таким образом, можно сказать, что Ирландия разорилась из-за войн Британии, что в свою очередь послужило поводом для ее инкорпорации в финансовую систему королевства.

С января 1817 года доходы Ирландии и Британии начали поступать в единый консолидированный бюджет Соединенного Королевства. Долги двух бюджетов были также объединены. Население Ирландии было освобождено от уплаты ряда налогов, в том числе подоходного. В итоге соотношение взносов Британии и Ирландии в консолидированный бюджет составило 15:1 (вместо 15:2, предусмотренного в 1801 году). Действовавший в следующие несколько лет по отношению к Ирландии либеральный финансовый режим¹¹ позволил ей понемногу оправиться от последствий войны. Но голод 1846–1847 годов не дал возможности воспользоваться результатами этой политики.

Случай Ирландии интересен тем, что политическое объединение в 1801 году не подразумевало объединения финансовых систем, и если бы не грозившее Ирландии банкротство, возможно, система двух бюджетов при одном парламенте просуществовала бы еще в течение некоторого времени. Кроме того, объединение бюджетов не предполагало унификации налоговых систем: постепенное введение аналогичных британским налогов и сборов началось в Ирландии только после 1853 года, с установлением подоходного налога¹², таможенное же объединение произошло лишь в 1824 году, а отдельные валюты продолжали существовать до 1826 года.

Экономические отношения между Ирландией и Британией рассматривались и рассматриваются отчасти в свете национального конфликта. Национальные противоречия в неконгруэнтных государственных образованиях придавали большое значение выбору модели финансово-бюджетных взаимоотношений, особенно в континентальных империях, таких, как Австро-Венгрия и Германия, или в многонациональных государствах, таких, как союз Британии и Ирландии.

Третий тип бюджетно-финансовых отношений характерен для децентрализованных государственных союзов: Норвегии и Швеции, Голландии и Люксембурга, Швейцарии. Эти союзы были основаны на соглашениях о совместном участии в государственных расходах и совместном принятии решений по вопросам экономической политики.

Таким образом, бюджетные отношения в колониальных и континентальных империях и в государственных союзах представляют огромное разнообразие моделей, эволюционировавших под влиянием множества факторов. Доля финансовой самостоятельности и режим управления определялись статусом колонии или региона в политической системе империи, а также общим трендом внутренней административной политики метрополии. Антиколониальные настроения в обществе заставляли правительство делать шаги в направлении политической децентрализации. Политическая же автономия была невозможна без финансовой, поэтому децентрализация или, напротив, централизация неизменно отражалась в цифрах и форме бюджетных статей.

Другим важным фактором была собственно экономическая целесообразность. Хотя многие колонии «содержались» ради их символического значения (сохранения статуса «колониальной империи»), переплачивать за этот символический капитал метрополии не хотели. Поэтому перевод на самоокупаемость через децентрализацию зачастую был единственным выходом: он снимал с империи бремя лишних расходов, перекладывая тем самым заботу о балансировании бюджета и взимании налогов на плечи и совесть местных правителей и элит. В этом случае уместно обратиться к экономической институциональной теории Дугласа Норта, связавшего эволюцию государственных институтов со стремлением к сокращению трансакционных издержек¹³. Децентрализованная структура оказывалась удобной, поскольку сокращала издержки на трансакции (коммуникацию, перевод денег, контроль за их использованием и т. д.) и оптимизировала принятие решений по вопросам экономической политики.

Имеет значение и фактор идеологии. В тех случаях, когда империя и регионы (колонии) уже находились в тесных экономических отношениях взаимозависимости, централизация финансовых полномочий оказывалась излишней и ненужной для укрепления авторитета центра. Когда, напротив, экономические связи с территориями были слабы, финансовый контроль служил способом демонстрации власти – способом самым простым и надежным (например, внезапная ревизия). С другой стороны, этим властным и финансовым капиталом можно было вовремя поделиться, предоставив часть полномочий назначаемому чиновнику, представителю местной элиты. (Забегая немного вперед, отмечу, что сказанное в последних строчках в большей степени относится к порядку отношений, наблюдаемых в Оттоманской империи, а также в России на «колониальных окраинах» – в Закавказье и Средней Азии.)

Для окраин/регионов/колоний бюджетная децентрализация открывала возможности самостоятельного поиска оптимальной экономической политики. Самостоятельность в распоряжении ресурсами территории имела огромное символическое значение. С другой стороны, экономическая автономия зачастую лишала спасительной поддержки из центра, вынуждая отсталую периферию выкарабкиваться из кризиса своими силами. По словам Дэвида Гуда, даже теоретики экономической науки затрудняются ответить на вопрос об экономических последствиях автономизации и централизации¹⁴. Можно привести ряд примеров, доказывающих, что экономическая автономия способствует развитию. Так, нам уже известен опыт финансовой децентрализации колониального управления Британской империи и последовавших ее примеру Португалии и Франции. Майкл Хечтер абсолютно убежден в том, что автономия является главным фактором экономического прогресса, и именно ее отсутствие предопределило «зависимый путь» развития и запоздалую индустриализацию Ирландии¹⁵.

Дэвид Гуд сравнил темпы роста восточных областей Австрии, не обладавших автономными правами, и Венгрии, получившей в 1867 году значительно больше свободы экономической политики, чем раньше. Венгерскому правительству, пользовавшемуся возможностью формировать внутреннюю экономическую политику, удалось привлечь дополнительные инвестиции в развитие инфраструктуры и строительства, что в результате способствовало индустриализации. На этом фоне темпы экономического роста восточных земель Австрии выглядят значительно более скромно. Вместе с тем Гуд призывает не переоценивать результаты этого сравнения. Его вывод заключается в том, что отсутствие возможности проводить автономную экономическую политику задержало, но не полностью ликвидировало эффект общего экономического роста¹⁶.

Ретроспективная оценка эффективности той или иной бюджетной модели, несомненно, представляет большой интерес и должна быть предпринята. Сложность лишь в том, что современники – колониальные администраторы, казначеи империй или ученые-экономисты – оценивали приоритеты разных форм бюджетного управления не только с точки зрения прагматики. Описанные выше бюджетные модели не были продуктом исключительно кабинетного творчества – они складывались в определенной политической, идеологической среде, под влиянием общественного мнения и националистических доктрин, а также опыта соседних империй. Поэтому каждый конкретный случай эволюции бюджетной модели «центр – периферия» нуждается во всестороннем и тщательном анализе контекста, политического и идеологического фона.

Развитие бюджетных отношений между центром и окраинами в Российской империи во многом перекликалось с аналогичными процессами, имевшими место в других империях. Сопоставимость моделей объясняется и схожестью проблем, с которыми сталкивались правительства, и заимствованием опыта соседей. С другой стороны, это развитие было по-своему уникально. Уникальность объясняется и крайней асимметрией в политическом и экономическом развитии окраин, и специфической природой империи с не отделенными морем колониями, и интенсивностью политических преобразований. Процессы эволюции экономической системы империи происходили в периоды реформ и «застоя», экономических подъемов и кризисов, испытывали влияние сменяющихся политических и национальных идеологий, западноевропейских доктрин и опыта. Многие из этих процессов неизбежно останутся за пределами моего изложения, охватывающего период с конца XVIII века до начала Первой мировой войны. Цель моего исследования – сделать эволюцию бюджета Российской империи частью истории национальной, региональной и экономической политики.

2

Территориальная структура российского бюджета в XVIII веке

Первые сознательные шаги в оформлении территориальной финансовой системы империи были предприняты в начале XVIII века. Тот факт, что именно Петр I впервые обратил внимание на эффективность функционирования бюджетной системы, разумеется, неслучаен. Финансовые реформы стали частью масштабного преобразования государственного управления. Новая административная система строилась на принципах публичности. Частные службы сменялись административным аппаратом, а царская казна должна была стать государственной. Кроме того, активная внешняя политика и военные действия требовали новых финансовых ресурсов, тогда как прежняя система управления финансами не обеспечивала государству стабильных и постоянных источников дохода, и главное – единства и централизации бюджета.

Одна из первых реформ финансового управления была направлена на обеспечение взаимодействия местных и центральных органов, участвовавших в сборе доходов и распределении расходов. Областная реформа 1708 года разделила страну на губернии, ставшие основными территориальными единицами налогового и финансового управления. Губернским властям поручалось взимание налогов, осуществление расходов и передача денежных средств центральным учреждениям. Была ликвидирована ведомственная раздробленность бюджета, ранее рассредоточенного между сметами многочисленных приказов.

Итогом реформ финансового управления стало создание новой бюджетной системы, основанной на административно-территориальной организации. В этом отчетливо просматривается желание не только упорядочить сбор и расходование бюджетных средств, но и приспособить организацию финансового управления к новым – имперским – принципам управления пространством. Первые составленные по этому принципу проекты государственных росписей на 1710 и 1711 годы из-за недостоверности данных о доходах и расходах не предоставляют исчерпывающей информации о доходности или убыточности губерний, но дают представление о механизмах распределения денежных средств между территориями¹.

Использованный в проектах механизм перераспределения средств между центральным бюджетом и губерниями выглядел следующим образом. Для каждой территориальной единицы была установлена доля участия в военных расходах, она определялась из расчета количества дворов территории по отношению к общему числу дворов в империи. Таким образом, за каждой губернией было закреплено содержание определенных полков армии. Суммы, предназначенные на военные расходы, должны были высылаться в Воинский приказ, затем они распределялись между отдельными полками. Позднее посредничество Воинского приказа оказалось излишним, и определенные суммы из губернских доходов прямо поступали в кассы полков². Недостаток доходов на местные нужды в «дефицитных» губерниях должен был покрываться из бюджета «прибыльных».

Цель губернской реформы заключалась в формировании новой системы военного хозяйства и территориальной финансовой организации³. В результате финансовая деятельность губернаторов была поставлена под контроль Сената, а с 1718 года к участию в бюджетном управлении были привлечены созданные Петром I коллегии – Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Тем самым концентрация финансового управления на губернском уровне была дополнена общегосударственной централизацией бюджета и финансового контроля. В том же году была введена новая система подушного налогообложения.

Описанный механизм составления бюджета был обусловлен принятым в то время принципом специализации доходов на определенные расходные статьи. Но на практике система специализации доходов была невыполнима: доходы, предназначенные для удовлетворения некоторых нужд, собирались позднее, чем это было необходимо, или же поступали на совершенно другие цели. В целом указанные в первых росписях суммы были сугубо условными, так как зачастую основывались на устаревших и неверных данных. Отсутствие периодичности в поступлении сведений о собираемых доходах и практически не действовавшая система финансовой отчетности значительно осложняли планирование – по сути, государственная финансовая система функционировала без бюджета. После первой «окладной книги», составленной по новому регламенту Камер-коллегии в начале 1720-х годов, следующая роспись появилась лишь в 1769 году⁴.

Регулярность и централизацию в бюджетный процесс внесли реформы Екатерины II. Бюджетное управление и финансовый контроль были сосредоточены в учрежденной в 1773 году сенатской Экспедиции о государственных доходах (впоследствии она была разделена на четыре экспедиции: доходов, расходов, ревизии счетов и доимочную), а органы кассового управления были подчинены центральным «остаточным» и «штатным» казначействам. Централизация финансового управления положила конец действовавшему ранее архаичному принципу департаментской специализации доходов и создала условия для объединения бюджета (впрочем, сохранялось разделение росписи на четыре части: гражданского, военного, морского бюджетов и бюджета Двора)⁵. С 1780 года государственные росписи ежегодно представлялись государственным казначеем на подпись императрицы.

Реформа местного управления 1785 года завершила процесс реструктуризации гражданского бюджета: главными финансовыми единицами стали обособленные друг от друга центральный и губернские бюджеты⁶. Одна из главных задач – упорядочение территориального финансового управления – была решена введением Учреждения об управлении губерниями 1785 года. Были образованы системы местных финансовых органов: казенных палат и казначейств. Губернские казенные палаты составляли первичные сметы и финансовую отчетность, а уездные казначейства под руководством губернского казначея занимались сбором всех общегосударственных повинностей.

Одним из проявлений общей политики централизации и унификации финансового территориального управления стала ликвидация финансовой автономии Малороссийского гетманства.

Первые попытки поставить его финансовое хозяйство под контроль имперского правительства были предприняты еще в 1728 году. Казна, ранее составлявшая предмет собственности гетмана, была преобразована в публичный институт, представленный двумя учреждениями: Генеральной скарбовой канцелярией и Генеральной счетной комиссией. Надзор за деятельностью гетманского казначейства осуществляла Коллегия иностранных дел. Попытки распространить на гетманство российские налоги и направить все доходы территории напрямую в казначейство империи закончились неудачей: из-за резкого падения доходов правительство вынуждено было вернуться к системе автономного управления финансами гетманства, хотя и под контролем российской коллегии. Впрочем, на население были возложены косвенные финансовые повинности: не уплачивая прямых налогов в российскую казну, жители были обязаны обеспечивать содержание русских войск на территории гетманства.

Контроль Коллегии иностранных дел над финансовой деятельностью властей гетманства являлся причиной бесконечных конфликтов. Возможно, отчасти поэтому казначейство гетманства было одним из первых ликвидированных Екатериной II учреждений при упразднении в 1781–1782 годах малороссийской автономии. На три губернии, образованные на территории бывшего гетманства, было распространено действие имперского законодательства, в том числе бюджетного, а управление было поручено территориальным органам имперского финансового ведомства⁷.

Как же действовал механизм составления бюджета империи? Единые для всех территориальных финансовых администраций правила предписывали присылать проекты губернских бюджетов – «росписаний» – на подпись генерал-прокурора. Одобренные генерал-прокурором «росписания» служили основным финансовым законом для губернских властей. Часть доходов, собиравшихся на местах, предназначалась на местные расходы, другая – поступала в статные и остаточные казначейства в Санкт-Петербурге и Москве, а также на военные расходы в Комиссариат и Адмиралтейство. Причем для каждой территориальной единицы (наместничества или губернии) была определена особая сумма «участия» в государственных расходах. По этой сумме, а также по ее соответствию поступавшим доходам можно судить о «дефицитности» или «доходности» территории.

Опубликованные А.Н. Куломзиным росписи на 1781–1796 годы дают представление о распределении средств, хотя и не проясняют принципы, на которых основывалось распределение. По росписи 1781 года, в кассовом отношении наибольшие суммы дохода поступали с Новгородского (973 719 руб.), Орловского (961 904 руб.), Тамбовского (935 070 руб.) и Вологодского (1 148 531 руб.) наместничеств, Казанской (1 874 384 руб.), Тобольской (1 969 941 руб.) и Санкт-Петербургской (3 704 667 руб.) губерний; наименьшие – с Ревельской (59 778 руб.), Выборгской (82 290 руб.), Новороссийской (56372 руб.) и Киевской (50 628 руб.) губерний. Отношение суммы доходов к сумме, перечислявшейся в центральные казначейства на общегосударственные расходы, не было одинаково для всех регионов. Конечно, самые богатые губернии приносили в общий бюджет наибольшие суммы: Санкт-Петербургская – 3 162 657 руб. (85 % собираемого дохода), Тобольская – 1240 502 руб. (62 %), Казанская – 886185 руб. (47 %). Но, например, достаточно «состоятельная» Вологодская губерния перечисляла в центр лишь 21 % собранных средств (243 346 руб.). Беднейшие губернии и наместничества вносили ограниченную часть полученных доходов. Так, Могилевское наместничество перечисляло 13 % собранных средств (34 177 руб.); из казначейств Саратовского наместничества в Московское остаточное казначейство поступало лишь 3 711 руб. (из общей суммы полученного дохода в 196 343 руб.); Малороссийская губерния также ограничивалась переводом в Московское остаточное казначейство 3 582 руб. (из полученных 245 920 руб. государственного дохода). Новороссийская губерния вообще не приносила ничего в государственный бюджет, так же как и Колывано-воскресенская область, обладавшая не самым маленьким в государстве доходом (119 834 руб.).

В следующем, 1782-м, году центральные казначейства не получили вовсе никаких средств из казначейств Могилевской, Полоцкой, Азовской, Новороссийской, Черниговской и Новгород-Северской губерний. Кроме того, в бюджет малороссийских губерний и Азовской губернии были перечислены средства из бюджетных остатков прошлых лет. В 1785 году не участвовали в общегосударственных расходах Выборгская и Ревельская губернии.

Выборгская губерния не перечисляла никаких средств в центральные казначейства в 1788–1790 и 1792–1794 годах. Екатеринославская губерния не участвовала в общегосударственных расходах в 1788–1790 годах. До 1794 года не подавались сведения о доходах и расходах Таврической области. В 1795 году Екатерина II предоставила в распоряжение своего фаворита Платона Зубова (генерал-губернатора Екатеринославской и губернатора Таврической губерний) доходы Екатеринославской и Вознесенской губерний и Таврической области. Поэтому данные о доходах и расходах этих территорий в бюджет не включались. Последний случай, кстати, весьма примечателен: рационализация бюджета сочеталась все-таки с волюнтаризмом императрицы⁸.

Учитывая несовершенство государственной бухгалтерии второй половины XVIII века, вероятно, не стоит полностью полагаться на приведенные в росписях цифры. Тем не менее благодаря территориальному принципу построения росписи и в то же время ее централизации эти цифры дают вполне отчетливое представление о распределении доходов и расходов в государстве. Отметим, что в организационном отношении принципы финансового управления были едины для всех губерний и областей, включая вновь присоединенные. Централизация предполагала практически полное единство кассовой, сметной и ревизионной систем, а также постепенное распространение на окраинах общегосударственной налоговой системы. В 1765 году подушная подать была введена в Слободской Украине, в 1773 году – в белорусских губерниях, присоединенных по разделу Польши, в 1783 году – на всей территории бывшего Малороссийского гетманства, в Белоруссии, Рижской, Ревельской и Выборгской губерниях⁹.

С учреждением министерств в 1802 году функции составления бюджета были переданы Министерству финансов, а сбор сведений о доходах и расходах поручался отдельным ведомствам. Первоначально сведение бюджета в общую роспись осуществлялось Комитетом министров, затем – Комитетом финансов, а с 1810 года бюджет должен был утверждаться Департаментом экономии Государственного совета. Преобразования должны были, по идее их инициатора М.М. Сперанского, укрепить бюджетное единство. В государственной росписи вместо бюджетов губерний и наместничеств, как это было ранее, главными единицами для расчета доходов и расходов стали министерства и их территориальные органы. Таким образом, территориальное начало, преобладавшее в росписях екатерининского времени, уступило место ведомственному. Вплоть до бюджетной и кассовой реформ 1862 года министерства и ведомства являлись главными единицами в структуре финансового управления империи.

Между тем с начала XIX века вследствие расширения империи в бюджетной практике возникает новое явление – территориальные бюджеты окраин, существующие независимо от бюджетов министерств. Обособление бюджетов Закавказья, Царства Польского и Великого княжества Финляндского можно объяснить несколькими причинами: ограниченностью поступлений в бюджет налогов и других казенных доходов, которых было недостаточно даже для покрытия местных расходов; отсутствием коммуникаций, обеспечивающих взаимодействие администрации окраины и центра; военными действиями; необходимостью учитывать местные традиции финансового управления, а также особым административно-правовым статусом этих регионов в политической системе империи.

Со временем значение территориальных бюджетов в общем бюджете империи было пересмотрено. Этот процесс, впрочем, нельзя назвать однородным. Каждая из названных окраин пережила свою эволюцию от децентрализации к централизму (в разной степени). Разобраться, как и почему менялись бюджетные отношения между центром и окраинами, – наша задача.

Как отмечалось выше, бюджет представляет собой квинтэссенцию политических и экономических отношений центра с окраинами. Институциональная характеристика этих отношений должна быть дополнена не менее важными дискурсивной и социальной характеристиками. Во-первых, потому что эти отношения были предметом постоянных негоциаций, лучше сказать, торга о власти¹⁰ между представителями имперской администрации на разных уровнях. Элементы дискурса торга или договора иногда просматриваются и в отношениях с небюрократическими институтами (автономистами, финляндским Сеймом и т. д.). Само дискурсивное содержание этого «торга» для нас не менее важно, чем следовавшие за ним реформы. Во-вторых, концептуальные и политические противоречия в отношениях администраторов разного уровня, а также между ведомствами осложнялись личными конфликтами. Природа отношений внутри имперской бюрократии – отношений, основанных на личных контактах и близости к персоне императора – сказывалась на специфике бюджетного процесса.

Вообще, в случае Российской империи можно говорить о недостаточной институционализации этих отношений. Российскому законодательству была присуща «разреженность» (законы регламентировали далеко не все важные стороны социальных отношений и порядка управления), что компенсировалось административным регулированием, традицией и устойчивыми практиками бюрократических отношений, а также неформализованными связями. Поэтому, помимо характерных для большинства губерний бюджетной централизации и помимо данной окраинам (Польше, Финляндии и Закавказью) бюджетной автономии (более или менее полной), в бюджетной системе империи были также представлены и другие случаи, не укладывающиеся в простую классификацию. Иногда особые отношения между имперским казначейством и окраиной фиксировались в нормативных актах (например, модель финансовых отношений центра и Туркестанского генерал-губернаторства и особая система бюджетных связей имперского казначейства и администрации Бессарабии), но зачастую эти отношения складывались в результате ежедневной административной практики.

Несколько слов о структуре дальнейшего изложения. В нарушение хронологии последовательного приобретения империей окраин, обратимся сначала к двум случаям развития финансовой автономии – в Польше и Финляндии. Затем сравним эту модель с моделью «колониальной» окраины, каковой в первой половине XIX столетия считалось Закавказье, а во второй – Туркестан.

3

Царство Польское в бюджетной системе Российской империи 1815–1866 годов