Казначейство старалось играть как можно меньшую роль в делах колониальной экономики и даже сознательно избегало контактов с колониальными администрациями, за исключением проведения аудита или консультаций. Колониальное управление, особенно в годы министерства Джозефа Чемберлена (1895–1903), напротив, рассматривало умеренную поддержку финансового развития колоний как часть своей задачи. Оно добилось расширения возможностей получения колониальными администрациями внешних займов, а также увеличения британских правительственных инвестиций в проекты, связанные с развитием коммуникаций и других служб в колониях. Это, впрочем, не вело к усилению финансового надзора со стороны Лондона. Напротив, финансовая самостоятельность рассматривалась как одна из основных целей политики Колониального управления. Экономическое развитие колоний, по мнению Чемберлена, должно было обеспечить в будущем их полную финансовую самодостаточность и избавить британскую казну от бремени имперских издержек⁴.

Модель взаимоотношений между Британией и ее колониями стала для ряда колониальных держав образцом для подражания, символом соединения экономической эффективности с либерализацией имперской политики. Так, финансовый кризис в Португалии в середине 1860-х годов послужил поводом для реализации программы децентрализации колониальной системы. Реформа 1869 года была основана на заимствованной из английской практики идее, что автономные процветающие колониальные сообщества более прибыльны, чем зависимые и состоящие на бюджете метрополии. Эта административно-финансовая реформа не была доведена до конца, и к идее реформы колониальной бюджетной системы вернулись уже накануне Первой мировой войны. Концепция реформы 1914 года была основана на принципе: политическая децентрализация должна быть пропорциональна способности колонии сбалансировать свои расходы. Ранее связанные в единый пул, теперь бюджеты колоний были строго обособлены, и каждая колония была наделена определенной долей финансовой автономии и правом заключать займы от своего имени. Трансферты средств между колониями для покрытия бюджетного дефицита значительно сократились. Реформы финансового управления, в результате которых колонии Португалии были переведены на частичное «самофинансирование», позволили уменьшить издержки казны на поддержание ряда убыточных колоний: если до реформы 3–5% общих правительственных расходов приходилось на колонии, то после реформы эти расходы сократились до 1–2%⁵.

Бюджетные отношения между Францией и ее колониями прошли долгую эволюцию, которая в общих чертах отражала основные тенденции изменения внутренней административной системы метрополии. Режим отношений между метрополией и колониями изменялся от полной централизации, аналогичной отношениям с департаментами внутри страны (в 1792–1799, 1814–1825,1841-1854 годах), до довольно широкой самостоятельности (с 1854 года)⁶. Принципы бюджетной автономии, установленные в 1854 году, являлись базисом для дальнейшего развития законодательства о финансовых отношениях с колониями и протекторатами до 1900 года. Все доходы колоний были предоставлены им в собственное распоряжение, точнее – в распоряжение губернатора и генерального совета, аналогичного генеральным советам департаментов. Внешне организация и статус органов финансового управления соответствовали общей для департаментов схеме. Но в отличие от бюджетов департаментов, одобрявшихся декретом центрального правительства, бюджеты колоний вступали в действие после утверждения их губернатором. Генеральные советы колоний имели возможность самостоятельно устанавливать налоги, а для департаментов максимум местных налогов устанавливался законом. В то же время полномочия колониальных советов были сокращены в пользу губернатора, который, например, мог изменить структуру факультативных расходов.

Таким образом, правительства колониальных империй использовали разнообразные модели финансовых отношений с заморскими территориями – от довольно строгого контроля до независимости. Финансовая самостоятельность могла быть предоставлена как колониям с представительными институтами (в таком случае можно говорить о финансовой децентрализации), так и колониям, управлявшимся губернаторами, которые назначались из центра. Также варьировался и режим управления: в некоторых случаях колонии сохраняли особенные системы налогообложения и финансовой администрации, в других случаях, как во французских колониях, налогообложение и финансовое управление были унифицированы по образцу метрополии.

В целом колониальные империи во все времена отличались известной степенью вынужденной деконцентрации или децентрализации: единый колониальный бюджет всегда представлял собой нечто очень условное из-за территориальной удаленности колоний от метрополии. Континентальные империи, напротив, могли создавать консолидированные бюджеты. Впрочем, модели взаимоотношений между центром и периферией и между регионами определялись не только географическим фактором. Бюджетные системы континентальных государств так же, как и колониальных империй, представляли значительное разнообразие.

Финансовые отношения между Австрией и Венгрией до образования Австро-Венгерской империи в 1867 году основывались на принципе династического единства, или единого подданства, что формально подразумевало право монарха претендовать на часть доходов земель. Права монархии в области финансов включали определение принципов торговой политики и тарифов, а также косвенное налогообложение. Парламенты земель были обязаны вотировать перечисление так называемой контрибуции в австрийскую казну. В 1724 году размер контрибуции был установлен и для Венгрии. Вследствие попыток короны, с одной стороны, увеличить размер взноса одного из самых значительных владений и, с другой – попыток венгерского парламента отказаться от взноса, контрибуции Венгрии являлись одним из поводов для политических конфликтов.

Переход Габсбургской империи в 1867 году к системе политического дуализма Австрии и Венгрии изменил принципы экономических отношений между двумя странами. Обе обладали собственным бюджетом и имели право на формирование своих источников доходов. Вместе с тем Компромисс 1867 года закрепил ряд вопросов экономической политики в категории «общих дел».

Должны были решаться совместно проблемы государственного долга, бюджета, денежной системы и таможенного регулирования. Кроме того, акт 1867 года установил механизм распределения общеимперских доходов между двумя частями империи. Размер так называемой квоты – доли участия Австрии и Венгрии в общих расходах – подлежал регулярному пересмотру и определялся в зависимости от численности населения и его платежеспособности. В свою очередь бюджеты Австрии и Венгрии формировались за счет поступлений из бюджетов провинций, входящих в их состав. Таким образом, имперский бюджет основывался на некотором подобии федеративных отношений и являлся предметом политических негоциаций и компромиссов.

Особый и, на мой взгляд, весьма интересный пример развития бюджетно-финансовых отношений представляет случай Ирландии. В XVII–XVIII веках в области финансовых отношений позиция Ирландии по отношению к британской короне в общих чертах была схожа с положением Венгрии по отношению к Габсбургам. Ирландский бюджет существовал отдельно и формально находился в ведении парламента, хотя фактически доходы страны были собственностью британской короны. Лишь во второй половине XVIII века ирландскому парламенту удалось добиться сохранения остатка доходов для использования на местные нужды; до этого все суммы, поступавшие в бюджет, перечислялись в королевскую казну. Зависимое положение Ирландии по отношению к Британии обязывало ее вносить определенную контрибуцию в общеимперские издержки. Ирландия участвовала в расходах Британии двумя путями: обеспечением военных и морских расходов, а также выплатой пенсионов гражданским и военным служащим и французским протестантам⁷.

После подавления ирландского восстания 1798 года законодательные системы стран были объединены – Ирландия лишилась своего парламента и, следовательно, политического и административного самоуправления. Между тем бюджеты Британии и Ирландии продолжали существовать обособленно друг от друга. Согласно подписанному в 1801 году Союзному акту, каждая сторона отвечала за погашение своего прежнего долга, но в дальнейшем все займы должны были составлять предмет общих долговых обязательств. В течение следующих 20 лет гражданские и военные ординарные расходы Соединенного Королевства должны были покрываться совместно в пропорции 15:2; это означало, что 88,24 % расходов падали на Британию, а оставшиеся 11,76 % – на ирландский бюджет⁸. В течение этого срока парламенту предстояло решить, могут ли общие расходы погашаться за счет общего для обеих стран налога, или казначейства стран будут продолжать выплачивать определенный договором взнос. Ирландские доходы поступали в отдельный бюджет, откуда в первую очередь расходовались средства на погашение долга, затем – на общие с Британией расходы, а остаток средств мог быть направлен на местные нужды и на формирование резервного фонда (в сумме не больше 5 млн. фунтов стерлингов)⁹.

Эти условия бюджетных отношений основывались на благоприятном сценарии, в надежде на скорое окончание войны. Но огромные военные расходы империи разрушили эти расчеты: налоговые поступления были недостаточны для покрытия все время возраставшей доли Ирландии в британских военных расходах, и ей пришлось брать новые займы. Новые долги обеих стран не были консолидированы, они прибавлялись к сумме прежних долгов¹⁰. В результате за период с 1801 по 1817 год государственный долг Ирландии вырос в четыре раза. Ирландия была поставлена на грань банкротства и оказалась не в состоянии выполнять оговоренные условия. Единственным выходом из сложившейся ситуации, по мнению правительства и парламента, было объединение бюджетов. Таким образом, можно сказать, что Ирландия разорилась из-за войн Британии, что в свою очередь послужило поводом для ее инкорпорации в финансовую систему королевства.

С января 1817 года доходы Ирландии и Британии начали поступать в единый консолидированный бюджет Соединенного Королевства. Долги двух бюджетов были также объединены. Население Ирландии было освобождено от уплаты ряда налогов, в том числе подоходного. В итоге соотношение взносов Британии и Ирландии в консолидированный бюджет составило 15:1 (вместо 15:2, предусмотренного в 1801 году). Действовавший в следующие несколько лет по отношению к Ирландии либеральный финансовый режим¹¹ позволил ей понемногу оправиться от последствий войны. Но голод 1846–1847 годов не дал возможности воспользоваться результатами этой политики.

Случай Ирландии интересен тем, что политическое объединение в 1801 году не подразумевало объединения финансовых систем, и если бы не грозившее Ирландии банкротство, возможно, система двух бюджетов при одном парламенте просуществовала бы еще в течение некоторого времени. Кроме того, объединение бюджетов не предполагало унификации налоговых систем: постепенное введение аналогичных британским налогов и сборов началось в Ирландии только после 1853 года, с установлением подоходного налога¹², таможенное же объединение произошло лишь в 1824 году, а отдельные валюты продолжали существовать до 1826 года.

Экономические отношения между Ирландией и Британией рассматривались и рассматриваются отчасти в свете национального конфликта. Национальные противоречия в неконгруэнтных государственных образованиях придавали большое значение выбору модели финансово-бюджетных взаимоотношений, особенно в континентальных империях, таких, как Австро-Венгрия и Германия, или в многонациональных государствах, таких, как союз Британии и Ирландии.

Третий тип бюджетно-финансовых отношений характерен для децентрализованных государственных союзов: Норвегии и Швеции, Голландии и Люксембурга, Швейцарии. Эти союзы были основаны на соглашениях о совместном участии в государственных расходах и совместном принятии решений по вопросам экономической политики.

Таким образом, бюджетные отношения в колониальных и континентальных империях и в государственных союзах представляют огромное разнообразие моделей, эволюционировавших под влиянием множества факторов. Доля финансовой самостоятельности и режим управления определялись статусом колонии или региона в политической системе империи, а также общим трендом внутренней административной политики метрополии. Антиколониальные настроения в обществе заставляли правительство делать шаги в направлении политической децентрализации. Политическая же автономия была невозможна без финансовой, поэтому децентрализация или, напротив, централизация неизменно отражалась в цифрах и форме бюджетных статей.

Другим важным фактором была собственно экономическая целесообразность. Хотя многие колонии «содержались» ради их символического значения (сохранения статуса «колониальной империи»), переплачивать за этот символический капитал метрополии не хотели. Поэтому перевод на самоокупаемость через децентрализацию зачастую был единственным выходом: он снимал с империи бремя лишних расходов, перекладывая тем самым заботу о балансировании бюджета и взимании налогов на плечи и совесть местных правителей и элит. В этом случае уместно обратиться к экономической институциональной теории Дугласа Норта, связавшего эволюцию государственных институтов со стремлением к сокращению трансакционных издержек¹³. Децентрализованная структура оказывалась удобной, поскольку сокращала издержки на трансакции (коммуникацию, перевод денег, контроль за их использованием и т. д.) и оптимизировала принятие решений по вопросам экономической политики.

Имеет значение и фактор идеологии. В тех случаях, когда империя и регионы (колонии) уже находились в тесных экономических отношениях взаимозависимости, централизация финансовых полномочий оказывалась излишней и ненужной для укрепления авторитета центра. Когда, напротив, экономические связи с территориями были слабы, финансовый контроль служил способом демонстрации власти – способом самым простым и надежным (например, внезапная ревизия). С другой стороны, этим властным и финансовым капиталом можно было вовремя поделиться, предоставив часть полномочий назначаемому чиновнику, представителю местной элиты. (Забегая немного вперед, отмечу, что сказанное в последних строчках в большей степени относится к порядку отношений, наблюдаемых в Оттоманской империи, а также в России на «колониальных окраинах» – в Закавказье и Средней Азии.)

Для окраин/регионов/колоний бюджетная децентрализация открывала возможности самостоятельного поиска оптимальной экономической политики. Самостоятельность в распоряжении ресурсами территории имела огромное символическое значение. С другой стороны, экономическая автономия зачастую лишала спасительной поддержки из центра, вынуждая отсталую периферию выкарабкиваться из кризиса своими силами. По словам Дэвида Гуда, даже теоретики экономической науки затрудняются ответить на вопрос об экономических последствиях автономизации и централизации¹⁴. Можно привести ряд примеров, доказывающих, что экономическая автономия способствует развитию. Так, нам уже известен опыт финансовой децентрализации колониального управления Британской империи и последовавших ее примеру Португалии и Франции. Майкл Хечтер абсолютно убежден в том, что автономия является главным фактором экономического прогресса, и именно ее отсутствие предопределило «зависимый путь» развития и запоздалую индустриализацию Ирландии¹⁵.

Дэвид Гуд сравнил темпы роста восточных областей Австрии, не обладавших автономными правами, и Венгрии, получившей в 1867 году значительно больше свободы экономической политики, чем раньше. Венгерскому правительству, пользовавшемуся возможностью формировать внутреннюю экономическую политику, удалось привлечь дополнительные инвестиции в развитие инфраструктуры и строительства, что в результате способствовало индустриализации. На этом фоне темпы экономического роста восточных земель Австрии выглядят значительно более скромно. Вместе с тем Гуд призывает не переоценивать результаты этого сравнения. Его вывод заключается в том, что отсутствие возможности проводить автономную экономическую политику задержало, но не полностью ликвидировало эффект общего экономического роста¹⁶.

Ретроспективная оценка эффективности той или иной бюджетной модели, несомненно, представляет большой интерес и должна быть предпринята. Сложность лишь в том, что современники – колониальные администраторы, казначеи империй или ученые-экономисты – оценивали приоритеты разных форм бюджетного управления не только с точки зрения прагматики. Описанные выше бюджетные модели не были продуктом исключительно кабинетного творчества – они складывались в определенной политической, идеологической среде, под влиянием общественного мнения и националистических доктрин, а также опыта соседних империй. Поэтому каждый конкретный случай эволюции бюджетной модели «центр – периферия» нуждается во всестороннем и тщательном анализе контекста, политического и идеологического фона.

Развитие бюджетных отношений между центром и окраинами в Российской империи во многом перекликалось с аналогичными процессами, имевшими место в других империях. Сопоставимость моделей объясняется и схожестью проблем, с которыми сталкивались правительства, и заимствованием опыта соседей. С другой стороны, это развитие было по-своему уникально. Уникальность объясняется и крайней асимметрией в политическом и экономическом развитии окраин, и специфической природой империи с не отделенными морем колониями, и интенсивностью политических преобразований. Процессы эволюции экономической системы империи происходили в периоды реформ и «застоя», экономических подъемов и кризисов, испытывали влияние сменяющихся политических и национальных идеологий, западноевропейских доктрин и опыта. Многие из этих процессов неизбежно останутся за пределами моего изложения, охватывающего период с конца XVIII века до начала Первой мировой войны. Цель моего исследования – сделать эволюцию бюджета Российской империи частью истории национальной, региональной и экономической политики.