Комментируемая часть статьи предусматривает несколько уровней нормативных актов, регламентирующих правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

На федеральном уровне это – Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации.

К числу федеральных конституционных законов следует отнести: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[22] (ред. от 2 июня 2009 г.), Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 29 января 2010 г.)[23], Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 10 июня 2008 г.)[24], Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ред. от 24 апреля 2008 г.)[25].

В числе федеральных законов следует назвать: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[26], Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[27]; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[28], Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (ред. от 25 декабря 2008 г.)[29], Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[30] (ред. от 25 декабря 2008 г.); Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 9 февраля 2009 г.)[31] и др.

К числу иных нормативных правовых актов РФ, которыми регулируется право на доступ к информации, относятся:

постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» (ред. от 10 сентября 2009 г.)[32];

постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (вместе с «Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет»)[33];

постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (вместе с «Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем»)[34];

приказ ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы»[35];

приказ ФНС России от 2 июля 2007 г. № ММ-3-18/407@ «Об Интернет-сайте ФНС России» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Положением об Интернет-сайте ФНС России)[36];

приказ ФНС России от 5 декабря 2007 г. № ММ-3-18/667@ «Об Интернет-сайтах территориальных органов на базе единого централизованного программно-технического комплекса» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Типовым положением об Интернет-сайте Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации)[37];

приказ Росстата от 11 июля 2008 г. № 163 «Об утверждении Регламента ведения и информационной поддержки официального Интернет-сайта Росстата»[38] и др.

На уровне субъектов – законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На местном уровне – муниципальные правовые акты.

2. В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено общее правило, согласно которому в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон «О международных договорах Российской Федерации»), если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Для практической реализации указанных положений необходимо учитывать ряд следующих факторов.

Во-первых, перед внутригосударственными законодательными нормами приоритетом обладают только те международные договоры РФ (в том числе и в сфере технического регулирования), которые в соответствии с установленным законодательством порядком ратифицированы и опубликованы. Именно ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированные международные договоры не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями Закона и положениями вышеупомянутых договоров.

Во-вторых, международный договор РФ, устанавливающий иные по сравнению с национальными нормами правила, не отменяет действия последних. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм внутригосударственного закона и международного договора РФ не ведет к автоматической отмене или неприменимости этого закона. В силу ч. 6 ст. 125 Конституции РФ приоритет международных договоров РФ не может быть исключительным, поскольку международные договоры РФ, не соответствующие Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

В-третьих, следует принимать во внимание, что устанавливаемые международным договором РФ правила подлежат применению в случаях, если:

Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила свое согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ч. 1 ст. 6 Закона «О международных договорах Российской Федерации». Согласие на обязательность может быть выражено путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения и принятия договора; присоединения к договору;

международный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Особенностью информации как объекта прав является то, что основы ее правового режима заложены международными актами, причем это касается как правового режима открытой информации, так и специальных правовых режимов информации, например режима персональных данных. С помощью международно-правовых режимов в целом мировое сообщество пытается решить наиболее глобальные проблемы, имеющие значение для всех стран (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, связи и т. д.). У Российской Федерации при возникновении соответствующих обязательств появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями[39].

В сфере доступа к информации действует ряд международных актов.

22 июля 2000 г. на о. Окинава Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция приняли Хартию глобального информационного общества[40]. В этой Хартии устанавливаются основные принципы вхождения государств в такое общество и провозглашаются основные положения, которые страны «восьмерки» будут согласованно применять, а также могут применять все остальные страны мира[41]. Хартия является важнейшим документом, призванным организовать и активизировать деятельность стран и правительств на пути активного формирования глобального информационного общества.

Россия подписала также Европейскую социальную хартию[42]. Согласно ст. 21 Хартии для обеспечения эффективной реализации права работников на информацию и консультации на предприятии Стороны обязуются принять меры, предоставляющие работникам и их представителям в соответствии с национальным законодательством и практикой право:

а) быть регулярно и исчерпывающим образом информированным об экономическом и финансовом положении предприятия, однако в раскрытии конфиденциальной информации, могущей нанести ущерб интересам предприятия, может быть отказано;

б) учитывать в консультациях по поводу предлагаемых администрацией предприятия решений, которые могут существенно затронуть интересы работников, особенно тех решений, которые оказывают серьезное влияние на ситуацию с занятостью на предприятии.

Однако несмотря на то, что Россия ратифицировала данную Хартию, она на 3 июня 2009 г. еще не вступила в силу для России[43].

Комментируемая статья называет основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.

1. Открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления созвучен с принципом гласности, который означает обеспечение открытости и доступности информации о принятых решениях и действиях, а при осуществлении взаимодействия, когда все действия органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляются открыто, – за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Систематическое информирование населения является обязанностью органов власти ввиду значимости принимаемых актов, решений как для страны, так и для регионов и граждан[44].

Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.

Информационная открытость органов государственной власти – это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений[45].

Сказанное подтверждается нормами действующего законодательства.

Принцип открытости информации предусмотрен в большинстве нормативных актов. Например, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 50)[46], Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 24)[47], Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 46)[48], Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 4)[49] и др.

Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» не только конкретизирует принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц[50]; он предусматривает:

доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;

осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

К общедоступной информации в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. А.А. Самохвалов считает, что понятие общедоступности информации имеет неоднозначное и широкое содержание и приводит два подхода к его рассмотрению. Согласно первому, данное понятие может употребляться в отношении информации, которая должна быть раскрываема без ограничений, т. е. на которую нельзя установить свое господство в связи с законодательным ограничением. Суть такой информации заключается в том, что она не может иметь ценности для гражданского оборота, поскольку ее распространение не зависит от воли обладателя. Второй подход рассматривает иное понимание общедоступности, заключающееся в том, что такая информация является общеизвестной, распространяемой, например, средствами массовой информации[51].

Вместе с тем А.В. Нестеров считает, что новости не являются общеизвестными[52]. Понятие «общеизвестные сведения» используется, например, в процессуальном законодательстве и означает информацию (наряду с преюдициальными фактами), не требующую представления в суд каких-либо доказательств общеизвестности. Полный перечень источников таких сведений привести сложно, в нем окажутся и литература справочно-энциклопедического характера, и общедоступные учебные пособия[53].

Несмотря на провозглашение в нормах действующего законодательства открытости различных видов социально-значимых информаций, на практике могут возникнуть серьезные трудности при реализации права на доступ к информации.

Например, как часть государственных информационных ресурсов экологическая информация обладает открытостью и общедоступностью. Данное положение нашло отражение во многих законах, предусматривающих также право на доступ к экологической информации. Например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ст. 46 гарантирует гражданам и общественным объединениям Российской Федерации своевременное получение полной и достоверной информации по вопросам, касающимся чернобыльской катастрофы, уровней загрязненности радионуклидами местностей, в которых они проживают (работают), степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности.

Федеральные законы от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (ст. 23)[54], от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» (ст. 14)[55], от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 23)[56], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ст. 20)[57], от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 13)\ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 6)[58], от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 29)[59] и т. д. также закрепляют право на доступ к экологической информации, исходя из принципов открытости и общедоступности информации.

Принцип открытости экологической информации заложен и в Экологической доктрине Российской Федерации[60]. В ней кроме прочего закрепляются принципы, составляющие основу государственной экологической политики, право гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов участвовать в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования; в числе основных задач в этой области названо обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях, предусмотрены пути и средства достижения этой цели. Информационные аспекты имеют и положения Доктрины, касающиеся экологического образования и просвещения.

Открытость экологической информации и обеспечение безопасности личности, общества и государства при ее предоставлении является чрезвычайно важным принципом[61].

Следовательно, на правовой режим экологической информации распространяются общие положения об открытости информации (открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, является одним из принципов правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации), а также о порядке и основаниях ограничения доступа к ней[62]. Такое ограничение устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вместе с тем происходит явное нарушение конституционного права на открытость экологической информации.

В результате существования тенденции к засекречиванию экологической информации во многих случаях граждане и общественные организации встречают все большие трудности в получении доступа к ведомственной экологической информации.

Так, Закон Российской Федерации «О государственной тайне» определяет перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию (ст. 7). К их числу относятся сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Однако если анализировать содержание ст. 5 этого же Закона, где установлен перечень сведений, составляющих государственную тайну, то в этом перечне обнаружится ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства. Например, сведения:

о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов;

о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов:

о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

об объемах стратегических видов полезных ископаемых и др. Таким образом, в самом законодательстве заложена коллизия норм – информационные данные, которые имеют экологическое значение, отнесены к секретным. Такая ситуация складывается по причине отсутствия в российском законодательстве специального определения понятия экологической информации; формулировки о ее доступности (открытости) несколько уязвимы с точки зрения защиты прав граждан, поскольку они прямо не называют информацию о факторах воздействия.

Отсюда складывается практика уголовного преследования граждан за сбор и публикацию информации о загрязнении окружающей среды военно-промышленным комплексом. Примером здесь может служить громкий судебный процесс в отношении А.К. Никитина. А.К. Никитин, бывший офицер военно-морского флота, согласился на работу для норвежской неправительственной организации по составлению доклада этой организации «Северный флот: потенциальный риск радиоактивного загрязнения региона». В октябре 1995 г. органы безопасности возбудили против заявителя[63] уголовное дело по обвинению в государственной измене в форме шпионажа за разглашение информации об авариях на российских атомных подводных лодках. Органы безопасности назначили две группы экспертов: одну, чтобы исследовать, содержал ли доклад сведения, составляющие государственную тайну; другую, чтобы дать оценку ущербу, причиненному разглашением таких сведений. Рассмотрение дела началось в городском суде в октябре 1998 г., но вскоре было приостановлено, так как дело было направлено судом для производства дополнительного расследования. Суд вынес постановление о производстве дополнительной экспертизы, но в результате протеста прокурора о продлении срока расследования было объявлено только в марте 1999 г.

Несмотря на заключение экспертов о том, что вышеупомянутый доклад содержал сведения, составляющие государственную тайну, по делу заявителя городским судом в декабре 1999 г. был вынесен оправдательный приговор, поскольку суд установил, что заявитель имел основания полагать: использованная им для доклада информация имела чисто экологическое значение. Позднее законность данного приговора была подтверждена Верховным Судом Российской Федерации.

Есть интересная правовая позиция Конституционного Суда РФ по данному делу[64]. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, определение федеральным законом сведений, составляющих государственную тайну вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого, законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям.

Обязанность соблюдать законодательство о государственной тайне вытекает из общеправовой обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Следовательно, ст. 1 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», воспроизводящая применительно к определенной сфере общественных отношений требования ч. 2 ст. 15 и ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, соответствует ее положениям.

С другой стороны, как указал Суд, человек, его права и свободы согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этих конституционных положений, законодатель, определяя средства и способы защиты государственной тайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Определенной гарантией доступности экологической информации служит наличие в действующем законодательстве норм, устанавливающих запрет на ограничение такой информации. Например, согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» коммерческую тайну на предприятиях не могут составлять «сведения о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом»[65]. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» также запрещает ограничивать доступ к информации о состоянии окружающей среды[66].

Однако дискуссионным остается вопрос об ответственности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц за непредоставление экологической информации в установленные сроки, в полном и достоверном виде.

Так, например ст. 8.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации. Недостатком данной статьи является то, что она не предусматривает ответственности за отказ в предоставлении экологической информации[67].

В целом можно сказать, что в результате политика! гласности и на волне общественного подъема (1991–1993 гг.) был сделан значительный шаг вперед в области реализации права на экологическую информацию. Вместе с тем проблемы, связанные с реализацией права на экологическую информацию, до сих пор остаются. Будет ли способствовать комментируемый Закон улучшению ситуации в данной сфере, покажет время.

2. Достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления. В общем значении достоверность – это соответствие сведений действительности, их неискаженность.