3.1. Сущность и значение бюджетной классификации

В связи с тем что составляющие бюджет доходы и расходы неоднородны по источникам, составу, направлениям и некоторым другим параметрам, для целей осуществления их планирования и учета разработана и используется бюджетная классификация, составляющая основу бюджетной системы государства.

Под бюджетной классификацией понимается группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней и источников покрытия их дефицита, зашифрованных в установленном порядке. Назначение бюджетной классификации состоит в том, что она используется для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, осуществления контроля за выделением и расходованием бюджетных средств, обеспечения необходимой сопоставимости показателей бюджетов всех уровней, составления консолидированных бюджетов всех уровней государства.

Основой бюджетной классификации является группировка показателей. Выбор критериев группировки показателей строится на том условии, что используемая бюджетная классификация должна давать полное представление обо всех необходимых для управления государством разрезах: социально-экономическом, ведомственном, а также территориальном разрезе формирования доходов и направлении средств, их составе и структуре.

Роль бюджетной классификации в бюджетной системе страны состоит в том, что с ее помощью становится возможным наблюдение за движением бюджетных ресурсов. На основании фактологического анализа бюджетных статей проводится анализ соответствующих показателей, что дает возможность формулировать выводы и предложения о формировании и использовании бюджетных фондов. Кроме того, это заметно упрощает процесс объединения смет и бюджетов в общие сводные документы.

Существование бюджетной классификации предполагает присвоение каждому учреждению и организации определенного кода. Основные положения бюджетной классификации, ее элементы и механизмы ее практического использования должны раскрываться в бюджетном законодательстве государства. С течением времени содержание и концепция бюджетной классификации могут меняться под влиянием различных макро-и микроэкономических факторов.

В плановой экономике Советского Союза бюджетная система строилась на следующих бюджетных классификациях: на классификации доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик; классификации доходов и расходов республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов. Именно такая бюджетная классификация позволяла осуществлять кассовое обслуживание местных бюджетов отделениями Госбанка Советского Союза, принятое в советской бюджетной системе.

В связи с изменением хозяйственного механизма экономики России в 1991 г. законодательно была введена новая бюджетная классификация. Она объединила в рамках одного документа однородные группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и закрепила изменения в планировании, исполнении и учете всех бюджетных доходов и расходов. Новая бюджетная классификация строилась на смешанных видах группировок. Во-первых, расходы бюджета планировались и учитывались по ведомствам в соответствии с их финансовыми планами и сметами, в которых расходы распределялись по назначениям и направлениям, во-вторых, для доходов ведомственные различия стали несущественны, поскольку ведомства в рамках новой системы не были их распорядителями. В основу данной бюджетной классификации была положена следующая схема: раздел (тип дохода и направление расхода), глава (министерство, ведомство), параграф (отдельная отрасль промышленности, организация, мероприятие, вид расхода, вид дохода), статья (в расходах – отдельное направление средств).

Существующая ныне бюджетная классификация РФ включает в себя:

• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации;

• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

3.2. Классификация доходов и расходов бюджета РФ

Задача данной классификации бюджетной системы РФ состоит в том, чтобы сгруппировать доходы бюджетов всех уровней по источникам их формирования. В рамках бюджетной классификации доходов все группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. В бюджетном законодательстве РФ приняты четыре группы бюджетных доходов.

Налоговые доходы. Данная группа имеет в своем составе следующие подгруппы: прямые налоги на прибыль (доход), прирост капитала, налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда, налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы, налоги на имущество, платежи за пользование природными ресурсами, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, прочие налоги, пошлины и сборы. В соответствии с дальнейшей детализацией указанные подгруппы подразделяются на конкретные виды налогов, сборов и платежей.

Неналоговые доходы. Эта группа доходов бюджетов объединяет в своем составе доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от реализации государственных запасов, доходы от реализации земли и нематериальных активов, поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников, административные платежи и сборы, штрафные санкции, возмещение ущерба, доходы от внешнеэкономической деятельности, прочие неналоговые доходы.

Безвозмездные перечисления – группа доходов бюджетов, включающая доходы в виде безвозмездных перечислений от нерезидентов, бюджетов других уровней, государственных внебюджетных фондов, государственных организаций, наднациональных организаций.

Перечисления от государственных бюджетных фондов – группа доходов бюджетов, объединяющая перечисления из дорожного фонда, экологического фонда.

В рамках бюджетной системы данные группы доходов несколько меняют свое содержание. Для каждого уровня бюджетной системы установлены свои нормативы распределения общей суммы статьи дохода по уровням системы.

Под расходами бюджетов в рамках бюджетного законодательства понимаются денежные средства, которые направляются на финансовое обеспечение задач и функций органов государственного и местного самоуправления. Расходы бюджетов группируются по определенным направлениям бюджетной классификации.

1. Функциональная бюджетная классификация представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней, характеризующих направления бюджетных средств на выполнение основополагающих функций государства. Функциональная бюджетная классификация содержит следующие разделы: государственное управление и местное самоуправление, судебная власть, международная деятельность, национальная оборона, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, промышленность, энергетика и строительство, сельское хозяйство и рыболовство и др.

2. Ведомственная бюджетная классификация, по сути, представляет собой группировку расходов, характеризующих распределение бюджетных средств по основным распорядителям средств федерального бюджета страны. В качестве главного распорядителя средств рассматривается руководитель органа государственной власти РФ, обладающий правами распределения средств федерального бюджета между подведомственными распорядителями и получателями выделенных бюджетных средств.

3. Экономическая бюджетная классификация представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы по экономическому содержанию. Данный вид бюджетной классификации характеризует основные виды финансовых операций, при помощи которых государство исполняет свои функции как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами. В рамках выделенных бюджетных классификаций все разделы делятся на подразделы. Помимо этого, расходы бюджетов делятся на категории, группы, предметные статьи и подстатьи (четыре уровня). Все расходы бюджетной системы в рамках экономической классификации делятся на три категории: текущие расходы, капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Помимо классификаций доходов и расходов, в бюджетной системе предусмотрено несколько классификаций, необходимых для выполнения всего комплекса задач бюджетной системы страны. К ним относят следующие классификации.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ – это группировка заемных средств, которые привлекаются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для покрытия соответствующих бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета – группировка заемных средств бюджетной системы, привлекаемых Правительством РФ в целях покрытия дефицита федерального бюджета. Данная бюджетная классификация включает два звена: по каждому источнику устанавливаются статьи «получение» и «погашение». В данной классификации выделяются источники: финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета, государственные ценные бумаги, бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов, бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней, прочие источники внутреннего финансирования, поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.

Классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ – группировка используемых долговых обязательств Правительства РФ и всех органов исполнительной власти субъектов РФ. В составе данной бюджетной классификации для каждого показателя установлен свой порядковый номер.

Основные виды государственного долга: целевые займы и вклады, государственные внутренние займы 1991 и 1992 гг., государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР, казначейские обязательства, государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом, ГКО, и т. д.

Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов РФ – группировка государственных внешних долговых обязательств, принимаемых в рамках бюджетного законодательства Правительством РФ.

3.3. Сущность межбюджетных отношений

Бюджетная система включает множество элементов. В целях повышения ее организации она может рассматриваться в различных аспектах. Одним из них можно назвать отношения между элементами. Так, в бюджетном законодательстве объектом регламентации выступают межбюджетные отношения.

Под межбюджетными отношениями понимается система отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Вся система межбюджетных отношений строится на принципах необходимости распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; необходимости разграничения на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; необходимости равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; необходимости выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; необходимости равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Необходимость выделения межбюджетных отношений в самостоятельный объект регламентации связана с необходимостью реализации заложенных в бюджетном законодательстве целей существования бюджетной системы. Именно эффективная организация бюджетной системы позволяет оптимально распределять средства по уровням народного хозяйства в целях проведения долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной политики государства. С течением времени некоторые параметры межбюджетных отношений, такие как нормативы распределения доходов и расходов между уровнями системы, меняются. Конкретные размеры нормативов распределения средств по уровням бюджетной системы зависят от приоритетов финансовой, кредитной, промышленной и социальной политики.

3.4. Доходы и расходы территориальных и федеральных бюджетов. Бюджетный процесс и его участники

Бюджетная система создается в целях обеспечения эффективного распределения расходов государства и контроля за их финансированием и обеспечением доходами. В рамках бюджетного законодательства предполагается деление доходов территориальных бюджетов на две группы: собственные и территориальные.

К собственным доходам бюджета относятся доходы, закрепленные законодательно на постоянной или частичной основе за соответствующими бюджетами. В составе собственных доходов выделяют налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов, неналоговые доходы, определенные нормативными актами. Практика показывает, что величина собственных доходов составляет меньшую часть доходов территориальных бюджетов.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, в отношении которых устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной бюджетный год. Основное предназначение регулирующих доходов состоит в финансовом обеспечении выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы из бюджета другого уровня. В состав регулирующих доходов входят:

• трансферты – средства из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, величина которых рассчитывается по установленной правительством методике;

•дотации – средства, которые предоставляются бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для финансирования текущих расходов;

•субсидии – бюджетные средства, которые передаются бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам в форме долевого финансирования целевых расходов.

Опыт функционирования бюджетной системы показывает, что такие виды доходов бюджетов, как дотация, субвенция и субсидия, малоэффективны, поскольку они лишены стимулирующих свойств. Эти инструменты финансирования не создают у местных бюджетов заинтересованности в хозяйственной активности.

В составе бюджета любого уровня сбалансированы доходы и расходы. При этом сопоставление плановых доходов и расходов бюджета позволяет принимать эффективные решения по вопросам функционирования и развития соответствующей экономической системы. Расходы бюджетов могут существенно различаться по составу, а именно: удельный вес отдельных расходов может заметно отличаться для различных уровней бюджетной системы и регионов. В составе бюджета любого уровня и региона расходы подразделяются на две группы: текущие и капитальные. Группы этих расходов в бюджете должны быть подтверждены соответствующим обоснованием. Считается, что преобладание капитальных расходов над текущими свидетельствует о высоких темпах экономического развития.

Все расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах, таких как ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным и муниципальным заказам; ассигнования на обязательные выплаты населению (различного рода пенсии, стипендии, пособия и другие социальные выплаты); субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, различным государственным внебюджетным фондам; выдача кредитов иностранным государствам; предоставление средств на обслуживание и погашение государственного долга; ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; создание различных резервных фондов.

На основании бюджетного законодательства все расходы бюджетной системы объединяются в следующие группы: расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, осуществляемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; расходы, осуществляемые исключительно из бюджетов субъектов РФ; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Деление бюджетной системы на уровни обусловлено необходимостью разграничения полномочий в финансировании функции государственного управления. Для каждого уровня бюджетной системы бюджетным кодексом закреплены направления расходования средств. Так, для федерального бюджета перечень финансируемых расходов включает следующие направления:

• финансирование расходов, связанных с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Счетной палатой, федеральными органами исполнительной власти и др.;

• финансирование потребностей федеральной судебной системы;

• финансирование расходов, связанное с осуществлением международной деятельности;

• обеспечение финансирования национальной обороны и обеспечения безопасности государства;

• расходы на фундаментальные исследования;

• финансирование государственной поддержки железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

• финансирование государственной поддержки атомной энергетики;

• финансирование расходов, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

• финансирование расходов, связанных с исследованиями и использованием космического пространства;

• финансирование расходов по содержанию учреждений, находящихся в федеральной собственности;

• финансирование покупки федеральной собственности;

• финансирование расходов по обслуживанию и погашению государственного долга РФ;

• финансирование компенсации государственным внебюджетным фондам социальных выплат;

• обеспечение федеральной инвестиционной программы;

• прочая финансовая поддержка субъектов РФ и т. д.

Расходы федерального бюджета являются определяющими при формировании программ развития государства и распределении средств по уровням бюджетной системы. Приоритеты в экономическом развитии государства, определяемые Президентом и Государственной Думой, являются основой формирования контрольных цифр расходной части федерального бюджета.

В рамках бюджетной системы расходы могут распределяться в разной степени по уровням бюджетной системы. При этом в Бюджетном кодексе РФ распределение расходов закреплено законодательно следующим образом.

Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются:

• государственное обеспечение правоохранительной деятельности;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• государственная поддержка отраслей промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

• финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно-изыскательских работ;

• обеспечение социальной защиты населения;

• финансирование охраны окружающей среды;

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

• финансирование развития рыночной инфраструктуры и прочие расходы.

Из бюджетов субъектов РФ финансируются такие расходы, как функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ, реализация региональных целевых программ, формирование государственной собственности субъектов РФ, различные международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ, содержание и развитие предприятий и организаций, принадлежащих государству, оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочие расходы.

Из местных бюджетов финансируются расходы, связанные с содержанием органов местной власти; формированием и содержание муниципальной собственности; организацией, содержанием и развитием учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности; содержанием муниципальных органов охраны общественного порядка; содержанием и развитием муниципального жилищно-коммунального хозяйства; финансированием муниципального дорожного строительства и содержанием дорог местного значения; организацией транспортного обслуживания населения; обеспечением противопожарной безопасности; финансированием охраны окружающей среды на муниципальных территориях; реализацией целевых муниципальных программ; обслуживанием и погашением муниципального долга и прочими расходами.

В рамках бюджетной системы Бюджетным кодексом предусмотрено образование различных фондов. Каждый из них имеет свое предназначение и источники финансирования. Для поддержки развития социально-экономических процессов в рамках государства созданы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов.

Фонд регионального развития (ФРР) создан для стимулирования социального развития регионов. Он представляет собой совокупность отдельных частей принятых федеральных и региональных программ отраслевого и территориального развития. Главная цель создания фонда состоит в формировании в регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Механизм финансирования расходов фонда строится с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах. Выделение инвестиций из ФРР основано на уровне экономического развития регионов.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан с целью оздоровления финансов субъектов Российской Федерации. Основными источниками фонда являются кредиты международных финансовых организаций. При этом кредиты выдаются на возвратной основе в том случае, если субъекты РФ активно осуществляют экономические реформы и успешно проводят меры по финансовому оздоровлению. Как правило, кредиты из фонда выдаются бездотационным и низкодотационным регионам.

Для развития региональных и муниципальных финансов в бюджетной системе в бюджетном законодательстве предусматривается использование следующих инструментов:

• закрепления бюджетных полномочий властей разных уровней, расширения налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;

• использования стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;

• поступления налогов от дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты.

В основе бюджетной системы страны лежат разработка и исполнение бюджетов различных уровней. В целях обеспечения высокой эффективности разрабатываемых бюджетов в Бюджетном кодексе регламентирован порядок осуществления всех мероприятий, связанных с бюджетом. Для обобщений данных мероприятий введено понятие бюджетного процесса.

Так, под бюджетным процессом понимают регламентируемую нормами права упорядоченную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по осуществлению контроля за их исполнением. Посредством бюджетного процесса осуществляется финансово-бюджетная политика. При этом, реализуя финансово-бюджетную политику, в бюджетном процессе принимают участие финансовые органы (Министерство финансов, Федеральное казначейство, Налоговая инспекция и др.), органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) контроля. Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.

Бюджетным кодексом РФ установлен бюджетный период исполнения с 1 января по 31 декабря, совпадающий с календарным годом. В свою очередь, продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, поскольку в величину бюджетного процесса включается время, необходимое для проведения бюджетного планирования, осуществления последующего бюджетного контроля и других действий.

В бюджетном процессе принимают участие различные субъекты государственной власти. У каждого из них своя роль, свои права и своя ответственность. В целом участниками бюджетного процесса являются органы представительной и исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля, установленные Бюджетным кодексом главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств, государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы – участники бюджетного процесса, которые рассматривают и утверждают проекты различных бюджетов и отчетов об их наполнении.

Исполнительные органы – участники бюджетного процесса, в функции которых входят сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Банк России – участник бюджетного процесса, в функции которого входят разработка и представление совместно с Правительством России на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики государства. Кроме того, он обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, а также счета государственных целевых внебюджетных фондов и счета территориальных бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных средств – это орган в составе исполнительной власти, который, по сути, является первым прямым получателем бюджетных средств. Он обладает правом распределения средств между распорядителями и получателями бюджетных средств.