3.5. Финансовое и бюджетное планирование

В рамках бюджетного процесса первым его этапом является сводное финансовое планирование. В рамках национальной экономики сводное финансовое планирование позволяет управлять процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов. Финансовое планирование в рамках бюджетного процесса ориентировано на планирование фондов денежных средств. Финансовым планированием обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Целью осуществления сводного финансового плана является разработка системы финансовых планов. Система финансовых планов в рамках бюджетной системы включает в себя перспективные финансовые планы и сводные финансовые балансы, которые составляются на общегосударственном и территориальных уровнях управления.

Перспективное финансовое планирование – вид финансового планирования, позволяющий решить следующие задачи: обеспечение координации экономического и социального развития и финансовой политики; прогнозирование объемов совокупных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования планируемых мероприятий; прогнозирование финансовых последствий осуществляемых реформ, программ; определения возможности реализации различных мероприятий в финансовой сфере. Перспективный финансовый план разрабатывается на 3 года по укрупненным показателям бюджета и ежегодно корректируется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития страны.

Сводный финансовый баланс представляет собой баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в стране или на определенной территории. Сводный финансовый баланс государства дает возможность увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, обеспечить проверку сбалансированности прогноза экономического и социального развития государства, определить источники финансирования мероприятий, намеченных этим прогнозом. Разработку сводного финансового баланса ведут Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ.

Следующим после сводного финансового планирования является бюджетное прогнозирование. Бюджетное прогнозирование отличается от сводного финансового планирования тем, что осуществляется на более длительный срок, является адресным и рассчитано на бюджетный период. В ходе осуществления бюджетного прогнозирования разрабатывается прогноз развития бюджета.

Прогноз развития бюджета – система вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей. Целями бюджетного прогнозирования являются разработка и обоснование на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок оптимальных путей развития бюджета и создание на этой основе предложений по его укреплению. Бюджетное прогнозирование необходимо для выработки наиболее эффективных мер финансовой политики государства.

Методология бюджетного прогнозирования отличается от сводного финансового планирования. Основным отличием является расчет прогнозируемых бюджетных показателей. При разработке финансовых планов показатели годовых и квартальных бюджетов рассчитываются на основе прямых расчетов экономических и финансовых параметров. В бюджетном прогнозировании такая возможность отсутствует в связи с отсутствием необходимых статистических и отчетных данных. В бюджетном прогнозировании используются различные методы: экстраполяция, экспертные оценки и др. Основными направлениями бюджетного прогнозирования являются прогнозирование федерального бюджета, прогнозирование развития территориальных бюджетов. Кроме того, в ходе разработки прогнозов ведется прогнозирование бюджетов по отдельным федеральным округам, районам, централизованным и внебюджетным фондам. В целях достижения оптимальной точности составляемых прогнозов бюджетов постоянно ведется работа по совершенствованию технологий прогнозирования, разработке более эффективных программных средств, обоснованию системы норм и нормативов.

3.6. Составление и согласование проекта бюджета

После предварительного рассмотрения возможных перспектив развития бюджетной системы на этапах сводного финансового планирования и бюджетного прогнозирования начинается работа по составлению проектов бюджетов. Основной целью данного этапа является определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете, с целью финансового обеспечения функций, закрепленных за органами государственной власти и органами местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития государства и территории. Разработкой бюджетов занимаются Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований. В целом процесс подготовки проекта бюджетов протекает следующим образом.

Первоначально федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год. После одобрения Правительством РФ данных сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектировки величины основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Далее эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством РФ они могут быть переданы в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу. В последующем Министерство финансов РФ направляет основные параметры по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти.

Следующим этапом составления проекта бюджета является распределение предельных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. Если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение межведомственной правительственной комиссии. В целом, все работы по согласованию параметров проекта федерального бюджета и сопутствующих ему материалов должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего планируемому. Только после согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами и субъектами Федерации уполномоченный бюджетный департамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который и представляется в Правительство РФ.

Согласование и утверждение проекта бюджета, являясь самостоятельными этапами бюджетного процесса, между тем состоят из нескольких этапов, в ходе которых решаются определенные задачи.

На первом этапе Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год. Вместе с ним представляются основные прогнозы развития экономики, параметры принятых федеральных программ.

На втором этапе данные документы Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации направляет в комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, в котором по каждому разделу расходов назначаются ответственные лица. Они с привлечением экономистов, ученых, представителей министерств, ведомств, территориальных органов исполнительной власти готовят заключения по разделам проекта бюджета, вносят предложения по доходам и расходам.

На третьем этапе после доработки проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 3 дней направляется на рассмотрение и внесение замечаний и предложений уполномоченным органам государственной власти: в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты Государственной Думы, в Счетную палату Российской Федерации.

Четвертый этап заключается в вынесении проекта бюджета на обсуждение в Государственную Думу, где он может обсуждаться в четырех чтениях. В первом чтении рассматриваются и утверждаются концепция, принципы и прогнозы проекта бюджета. Во втором чтении рассматриваются расходы проекта бюджета по основным разделам функциональной классификации. В ходе третьего чтения рассматриваются расходы проекта бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе на планируемый год в пределах расходов. В четвертом чтении рассматриваются и утверждаются поправки к законопроекту, а также квартальное распределение доходов, расходов и дефицита (профицита) федерального бюджета. После этого утвержденный Государственной Думой проект бюджета передается на согласование Совету Федерации, а затем – Президенту РФ для подписания и обнародования.

3.7. Исполнение бюджета и контроль за ним

После утверждения и принятия закона о бюджете на следующий плановый год начинается его исполнение. В исполнении бюджета принимают участие органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица (плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств).

Исполнение бюджета начинается с того, что в финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов (документ, детализирующий показатели доходов и расходов), которая утверждается исполнительным органом власти. Далее осуществляется финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетной росписью: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств, расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. В ходе казначейского исполнения бюджета проводятся регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований. При кассовом исполнении бюджета ведутся учет и перечисление средств раздельно по доходам и расходам бюджета.

Логично, что в процессе исполнения бюджета фактические значения могут отличаться от плановых. В связи с этим возможны изменения плановой величины расходов по причине невыполнения плана по доходам. Их изменение проводится в установленном порядке. В целях целостного отражения процессов исполнения бюджета осуществляется бюджетный учет. Он осуществляется финансовыми органами и ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Помимо бюджетного учета, финансовые органы готовят бюджетную отчетность, в которой должны отражаться параметры исполнения соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Для повышения эффективности исполнения бюджета назначается внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, который осуществляется органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта Российской Федерации или местного самоуправления и Министерством финансов Российской Федерации. Внешний аудит осуществляется соответствующими контрольно-счетными органами представительных органов. Целью проведения аудита является проверка правильности расходования средств бюджета. Отчеты об исполнении бюджетов исполнительными органами власти публикуются в открытой печати.

Данный этап бюджетного процесса осуществляется представительными органами власти, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами. Бюджетным кодексом РФ установлено, что контроль исполнения бюджета осуществляется в форме парламентского и административного контроля.

Парламентский контроль – это контроль, который ведется соответствующими представительными органами. Он предполагает право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти требуемых сопроводительных материалов при утверждении бюджета и на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета. Кроме этого, парламентский контроль предусматривает право уполномоченных органов создавать собственные контрольно-счетные органы для проведения внешнего аудита бюджетов, а также право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль – это вид контроля, предусмотренный бюджетным законодательством, который ведется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений. В ходе административного контроля проводятся проверки главных распорядителей и получателей бюджетных средств, изучение информации о соблюдении бюджетного законодательства, устраняются выявленные нарушения бюджетного законодательства. По итогам контроля исполнения бюджета делается заключение, которое включает отчет об исполнении бюджета и результаты анализа, характеризующие различные стороны исполнения бюджета.

Бюджетный процесс предполагает постоянное ведение его участниками аналитической работы. Ее целями являются выявление и оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета; обоснование финансово-бюджетной политики; оценка факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета; выявление резервов при составлении и исполнении бюджета; выявление проблем соблюдения параметров принятого бюджета; совершенствование бюджетного процесса в целом.

Для проведения анализа бюджета используется сложный инструментарий: методы сравнения, группировки, методы цепных подстановок, система коэффициентов и т. д. Основными видами бюджетного анализа являются горизонтальный анализ, вертикальный анализ, трендовый анализ и факторный анализ. В качестве основных направлений бюджетного анализа могут выступать доходы и расходы бюджета, их взаимосвязь. Самостоятельным объектом анализа может выступать устойчивость территориального бюджета, под которой понимается объем средств, необходимых для обеспечения минимальных детерминированных (предопределенных) бюджетных расходов. При этом устойчивость бюджета характеризуется четырьмя типами его состояния: это абсолютно устойчивое состояние, нормальное состояние, неустойчивое состояние, кризисное состояние.

Бюджетный анализ целесообразно проводить как на этапе составления, так и на этапе исполнения. При этом анализ составления бюджета включает следующие направления исследований: анализ финансового состояния отраслей сферы материального производства; анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года; анализ показателей сводного финансового баланса; анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов; анализ расходной части проекта бюджета по направлениям использования бюджетных средств. Анализ исполнения бюджета включает в себя анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства; анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования и отраслям производственной и непроизводственной сферы; анализ исполнения долговых бюджетных обязательств; анализ кассового исполнения бюджета.

В целом анализ бюджета позволяет получить необходимую информацию для принятия решений при формировании и осуществлении финансовой политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования и усиления контроля за их освоением.

3.8. Сущность, состав и роль территориальных финансов

Формы государственного устройства постоянно развиваются. Развитие государственных систем идет по пути распространения демократических принципов. В государственной системе управления многих развитых стран обязательным компонентом демократического государственного строя выступает местное самоуправление. Оно осуществляется самим населением посредством свободно избранных им представительных органов, которые для выполнения своих функций наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовая система государства охватывает множество финансовых подсистем. Важнейшими составными частями финансовой системы государства выступают территориальные финансы, охватывающие территориальные бюджеты, и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Роль территориальных финансов состоит в том, что они обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

По содержанию территориальные финансы представляют собой систему экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальные доходы, фонд денежных средств, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий. С помощью территориальных финансов государство имеет возможность осуществлять социальную политику. Также территориальные финансы делают возможным финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. Территориальные финансы позволяют осуществлять выравнивание уровней экономического и социального развития отдельных территорий, которые вследствие исторических, географических, военных и других условий отстали в экономическом и социальном развитии от других территориальных районов страны.

Система территориальных финансов состоит из совокупности подсистем и элементов. Территориальные финансы – это прежде всего совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Основное направление использования территориальных финансов – это финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Главным источником ее финансирования являются бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).

Региональные бюджеты выступают одной из основных частей территориальных финансов. С развитием идей федерализма и самоуправления территориальные органы власти все в большей степени призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. В современных условиях роль местных органов власти заметно возрастает. В связи с этим возникает необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти.

Средства субъектов хозяйствования являются одним из звеньев территориальных финансов. В их состав включают финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности (как правило, коммунальные предприятия), финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

Территориальные внебюджетные фонды также выступают основной составной частью территориальных финансов. По закону источниками их формирования выступают добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др. Как правило, внебюджетные фонды имеют целевое назначение.

Территориальные органы власти имеют в качестве своей финансовой базы территориальные бюджеты. По закону бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им полномочия в составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении своих бюджетов, распоряжении переданными в их ведение предприятиями и получении от них доходов.

Значение территориальных бюджетов в экономике состоит в том, что они являются, по сути, одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. С помощью территориальных бюджетов созданные общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Средства территориальных бюджетов в некоторой части используются для финансирования развития отраслей производственной сферы, в первую очередь легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства. Причиной такого приоритета является то, что продукция и услуги данных отраслей являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Функции территориальных бюджетов позволяют осознать их значение в финансовой и экономической системах страны: это формирование денежных фондов (они являются финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти), распределение и использование данных фондов между отраслями народного хозяйства, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений.

Роль территориальных бюджетов очевидна при рассмотрении их участия в решении общегосударственных экономических и социальных задач. Распределение и доведение до членов общества производимых благ осуществляются в значительной мере при помощи бюджетной системы. Как правило, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления. Например, на народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется в последнее время более 80 % всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, на здравоохранение – свыше 88 %, на социальное обеспечение – более 70 %, на жилищно-коммунальное хозяйство – свыше 90 %.

3.9. Доходы территориальных бюджетов

В связи с тем что на территориальные органы власти возложены задач по осуществлению политики государства, их функции должны быть обеспечены источниками финансирования. Реализация политики государства на территориальном уровне сопряжена с тратой больших материальных и финансовых ресурсов, которые должны формироваться в финансовой системе территории и государства в целом.

Доходы территориальных бюджетов складываются из многих источников, основные группы которых следующие: налоги, сборы и другие поступления, включающие местные налоги и сборы (поступления по административным штрафам и санкциям, сборы, взимаемые автомобильной инспекцией, сборы за регистрацию предприятий, общественных организаций, банков и их филиалов, транспортный налог, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, сбор за право торговли, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, сбор за уборку территорий населенных пунктов, поступления от лицензирования отдельных видов деятельности, лицензионный сбор за право производства и торговли спиртными напитками и пивом); налоги на имущество (налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц); доходы от приватизации собственности (доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи земли, доходы от продажи квартир гражданам); земельный налог (земельный налог и арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения, земельный налог и арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения, доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы, возмещение потерь сельскохозяйственного производства); средства внебюджетных и отраслевых фондов (фонда обязательного медицинского страхования, пенсионный фонда, фонда социального страхования и др.); платежи за пользование недрами и природными ресурсами (платежи за пользование недрами, лесные подати, плата за воду, плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов).

В случае недостатка собственных доходов территориальные бюджеты могут пополняться за счет регулирующих доходов из вышестоящих бюджетов: налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на прибыль (доход) предприятий, подоходного налога с физических лиц.

3.10. Регулирование и расходы территориальных бюджетов

Территориальные бюджеты должны решать государственные задачи на территориальном уровне. Решение этих задач не всега оказывается возможным за счет только финансовых ресурсов территорий. Поэтому в РФ создана система регулирования территориальных бюджетов.

Система регулирования территориальных бюджетов позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников. Она также создает предпосылки для выравнивания уровней развития отдельных территориальных единиц. С помощью системы регулирования территориальные бюджеты стимулируют территориальные органы власти на выполнение планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

В Российской Федерации система регулирования территориальных бюджетов строится на использовании в качестве регулирующих доходов трансфертов, т. е. средств, полученных из фонда финансовой поддержки регионов, созданного за счет источников федерального бюджета. Кроме того, в регионах за счет средств региональных бюджетов для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям были созданы регулирующие фонды. Такой способ регулирования территориального бюджета выгоден тем, что в результате средства территориям выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы, налоговый потенциал территории. Также учитываются бюджетные доходы, поступившие в бюджетную систему с соответствующей территории, численность населения, проживающего на соответствующей территории. Использование подобного механизма регулирования территориальных бюджетов делает возможным объективное распределение средств на основе общей для всех формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.

Значение территориальных бюджетов в территориальной финансовой системе возросло с развитием экономического потенциала страны, увеличением населения, расширением процесса урбанизации, расширением социально-бытовой сферы. Складывается тенденция увеличения доли городских и поселковых бюджетов в консолидированном бюджете страны. Состав направлений расходования средств территориальных бюджетов может быть различным на разных территориях, однако в рамках принятой бюджетной классификации (управление, правоохранительная деятельность, промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение и т. п.) В рамках каждого территориального бюджета структура расходов является неодинаковой и зависит в основном от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня.

В сфере управления районных и поселковых органов власти находятся в основном социально-культурные объекты, поэтому в их бюджетах большую часть расходов составляет финансирование социально-культурных мероприятий. В свою очередь, краевые, областные и городские органы власти ведают подавляющей частью предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства и торговли. В связи с этим в их бюджетах 40–50 % составляют расходы на народное хозяйство. В последнее время в составе расходов местных бюджетов быстрыми темпами растут расходы на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием системы медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ.

Развитие научно-технического прогресса приводит к появлению новых технологий и увеличению нагрузки на окружающую среду. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует увеличения расходов на поддержание необходимого состояния окружающей среды. До недавнего времени почти все финансирование мероприятий по охране окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Однако с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия организаций в природоохранных мероприятиях, поскольку это ведет к удорожанию продукции и ухудшению финансового положения предприятий.

3.11. Территориальное сводное финансовое планирование

Финансовое планирование в рамках бюджетного процесса организуется как на государственном, так и на местном уровнях. Финансовое планирование на государственном уровне ведется уже в течение долгого времени на основе накопленного опыта. Между тем на местном уровне финансовое планирование начало организовываться недавно. История практики сводного территориального финансового планирования показывает, что первые попытки подготовки сводных финансовых балансов в союзных республиках СССР были еще в 1930-х гг. Однако разрабатываемые в них финансовые балансы охватывали только финансовые ресурсы, формируемые и используемые в хозяйствах, подведомственных республиканским исполнительным органам власти. В дальнейшем вопрос о разработке сводного финансового баланса территории стал ставиться учеными и экономистами лишь в 1970-е гг. Наиболее сложной оставалась разработка сводного финансового баланса на областном, городском, районном уровнях. Проработка методических основ составления таких балансов началась в 1970-е гг.