Статья 4. Классификация радиоактивных отходов

Способы обращения с радиоактивными отходами существенно зависят от их физических и химических характеристик, а именно от агрегатного состояния радиоактивных отходов, периода полураспада входящих в них радионуклидов, а также удельной активности радионуклидов и др. Эти показатели значительно варьируются в зависимости от технологического процесса, в результате которого образовались радиоактивные отходы. Следовательно, для них подходят разные технологии переработки, кондиционирования, перевозки, хранения и захоронения.

Комментируемой статьей все радиоактивные отходы в зависимости от условий по безопасному их хранению и захоронению предлагается подразделять на две большие группы. К первой относятся удаляемые радиоактивные отходы, для которых разработаны экологически безопасные технологии по хранению и захоронению.

Ко второй группе относятся особо опасные радиоактивные отходы, для которых традиционные способы хранения и захоронения, включая и захоронение в геологических формациях, являются неприемлемыми, другими словами, в настоящее время способы их безопасной изоляции от окружающей среды не разработаны.

Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливает следующую классификацию удаляемых радиоактивных отходов.

1. Важным критерием классификации радиоактивных отходов является период полураспада входящих в них радионуклидов, и по этому признаку они подразделяются на короткоживущие радиоактивные отходы (период полураспада радионуклидов меньше нескольких лет) и долгоживущие радиоактивные отходы. Это существенно влияет на способы их хранения и захоронения.

2. Радиоактивные отходы классифицируются по их радиоактивности на высокоактивные радиоактивные отходы, среднеактивные радиоактивные отходы, низкоактивные радиоактивные отходы, очень низкоактивные радиоактивные отходы.

3. Технологии переработки, хранения и захоронения отходов существенно зависят от их агрегатного состояния, в соответствии с которым они подразделяются на жидкие, твердые и газообразные. К жидким радиоактивным отходам относятся не подлежащие дальнейшему использованию органические и неорганические жидкости, пульпы, шламы и др. К твердым радиоактивным отходам – отработавшие свой ресурс радионуклидные источники, не предназначенные для дальнейшего использования материалы, изделия, оборудование, биологические объекты, грунт, а также отвержденные жидкие радиоактивные отходы и т. п. К газообразным радиоактивным отходам – не подлежащие использованию газообразные смеси, содержащие радиоактивные газы и (или) аэрозоли, образующиеся при производственных процессах.

4. В зависимости от содержания ядерных материалов радиоактивные отходы подразделяются на отходы, содержащие ядерные материалы и на не содержащие ядерных материалов. В свою очередь, к ядерным материалам относятся материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества.

5. К закрытым источникам ионизирующих излучений относятся любые источники, которые помещены в герметизированные контейнеры и представляют опасность лишь в случае отсутствия должного контроля за их эксплуатацией и хранением. Отработавшие свой ресурс такие радионуклидные источники относятся к твердым радиоактивным отходам, которые принято именовать «отработавшие закрытые источники ионизирующего излучения».

6. В процессе добычи и переработки урановых руд образуются отходы (хвосты) с повышенным содержанием радионуклидов природного происхождения, которые с помощью пульпопроводов размещаются в специально оборудованных пунктах захоронения (приповерхностных хвостохранилищах). Такие пункты захоронения, как правило, представляют собой заглубленные сооружения с железобетонными стенами, предотвращающими возможность миграции радионуклидов в окружающую среду. При этом на производителей радиоактивных отходов возлагается обязанность вести в установленном порядке их учет и ежегодно составлять паспорта, содержащие основные физические и химические характеристики радиоактивных отходов. После прекращения эксплуатации пункт захоронения подлежит рекультивации засыпкой грунтом, что означает его закрытие. Все паспорта подлежат передаче на бессрочное хранение национальному оператору.

7. В различных сферах производства применяются некоторые виды минерального сырья и материалов, продукты их промышленной переработки, в которых содержание природных радионуклидов превышает допустимые значения, установленные в действующих нормативных правовых актах. К ним, в частности, относятся: бокситы, огнеупорные глины, шамот и магнезиты; полирующие порошки, огнеупорные составы (цирконовый, рутиловый, танталовый, молибденовый и вольфрамовый концентраты, бадделеит и т. п.); легирующие добавки с редкометалльными и редкоземельными компонентами (скандием, иттрием, лантаном, церием и т. п.), применяемые для огнеупорной обмазки литейных форм, производства огнеупоров, керамики, в абразивном производстве и при производстве специального стекла, и другие виды минерального сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов.

Если при производстве и использовании минерального сырья и материалов с повышенным содержанием природных радионуклидов образуются радиоактивные отходы, то отношения, связанные с их обращением, входят в предмет регулирования комментируемого Закона.

Статья 5. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами

Комментируемая статья посвящена полномочиям Правительства Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами. Правительство Российской Федерации наделяется широкими полномочиями, свидетельствующими о ключевой роли в решении вопросов, связанных со сбором, сортировкой, переработкой, кондиционированием, перевозкой, хранением и захоронением радиоактивных отходов. Кроме общего руководства государственной целенаправленной политикой в области обращения с радиоактивными отходами, Правительство Российской Федерации, в частности: устанавливает порядок государственного регулирования тарифов на захоронение радиоактивных отходов, в том числе основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля; определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление таких тарифов; осуществляет контроль за выполнением обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации; координирует международное сотрудничество в области обращения с радиоактивными отходами; и т. п.

Статья 6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обращения с радиоактивными отходами

К федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами относятся Правительство РФ (ст. 110 Конституции), федеральные министерства и подведомственные им федеральные службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ (например, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) либо Правительство РФ, а также иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ). Данная структура взамен ранее существовавшей утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

По выполняемым функциям все федеральные органы исполнительной власти в области обращения с радиоактивными отходами подразделяются на две группы.

В первую группу входят органы, осуществляющие управление в области обращения с радиоактивными отходами: Министерство обороны Российской Федерации; Федеральное агентство по промышленности; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство по науке; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по недропользованию.

К их основным полномочиям отнесены организация государственного учета, контроля и физической защиты пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов, осуществление полномочий собственника в отношении объектов использования атомной энергии, организация готовности в случае радиационной аварии и т. п.

Вторую группу составляют органы по регулированию безопасности в области обращения с радиоактивными отходами, к числу которых относятся: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное медико-биологическое агентство. Они выполняют надзорные, разрешительные функции (выдают лицензии, заключения), проводят экспертизы, инспекции и т. п., а также применяют санкции к правонарушителям за несоблюдение законодательства в области обращения с радиоактивными отходами.

Статья 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления в области обращения с радиоактивными отходами

Комментируемая статья настоящего Федерального закона определяет полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обращения с радиоактивными отходами. Следует отметить, что полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в указанной области значительно уже полномочий федеральных органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов РФ вправе осуществлять полномочия в области обращения с атомными отходами лишь на подведомственной им территории и в пределах своей компетенции. В их компетенцию входит: предотвращение несанкционированного проникновения на территорию пунктов хранения; предотвращение несанкционированного доступа к радиоактивным отходам, предотвращение их хищения; информирование населения через средства массовой информации о радиационной обстановке на подведомственных им территориях и т. п.

Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ согласовывают принимаемые Правительством РФ решения о сооружении и размещении на подведомственных им территориях пунктов хранения радиоактивных отходов. Задачу размещения таких пунктов хранения можно сформулировать как поиск оптимального решения по оценке воздействия на окружающую среду. К основным целям проведения такой оценки можно отнести определение возможных экологических, социальных и экономических последствий реализации инвестиционно-строительного проекта при различных вариантах размещения, сооружения и организации функционирования пунктов хранения радиоактивных отходов, а также оценку инвестиционных затрат на обеспечение экологической безопасности в зоне влияния таких пунктов хранения.

Материалы такой оценки воздействия на окружающую среду используются для согласования предварительного градостроительного обоснования выбора места размещения пункта хранения. При этом в зависимости от того, какое значение имеют пункты, решение об их размещении и о сооружении компетентны принимать как Правительство РФ, так и органы государственной власти субъектов РФ. Все пункты хранения подразделяются на две группы. К первой относятся пункты хранения, находящиеся в федеральной собственности либо имеющие федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемые и сооружаемые на территории закрытых административно-территориальных образований. В состав второй группы входят пункты хранения, имеющие региональное значение.

В свою очередь, решения о месте размещения и о сооружении пунктов хранения радиоактивных отходов принимаются:

Правительством Российской Федерации при согласовании с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых предполагаются размещение и сооружение объектов атомной энергии, – в отношении пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территориях закрытых административно-территориальных образований;

органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых предполагаются размещение и сооружение объектов атомной энергии, – в отношении не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Порядок принятия таких решений о размещении и сооружении пунктов хранения радиоактивных отходов установлен соответствующими правилами, утв. постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 306[7] (в ред. от 1 апреля 2005 г.).

Органы исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении полномочий в своей работе взаимодействуют с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти в области обращения с радиоактивными отходами в республиках, областях, краях, городах федерального значения, автономных областях, автономных округах.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в области обращения с радиоактивными отходами, изложенный в комментируемой статье, не является исчерпывающим. К вопросам местного значения отнесено не только информирование населения о радиационной обстановке через газеты, телевидение, журналы, радио, бюллетени и т. п., но и о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях.

Статья 8. Федеральные нормы и правила, регулирующие обращение с радиоактивными отходами

Невозможность принятия единого закона, устанавливающего унифицированный правовой режим, регламентирующий отношения, возникающие в области обращения с радиоактивными отходами, обусловлена, во-первых, многообразием видов деятельности в данной сфере; во-вторых, созданной сложной системой государственных органов по управлению и обеспечению безопасности в ней. Поэтому федеральные нормы и правила в области обращения с радиоактивными отходами содержатся как в специальных законах, регулирующих рассматриваемый круг общественных отношений (см. комментарий к ст. 2), так и в ведомственных и межведомственных нормативных правовых актах, которые составляют значительную часть всех правовых актов.

С целью упорядочения отношений по разработке и принятию ведомственных и межведомственных правовых актов в области использования атомной энергии Правительство Российской Федерации утверждает перечень федеральных норм и правил[8], а также определяет порядок их разработки.[9]

Разработка ведомственных и межведомственных правовых норм осуществляется как органами государственного регулирования безопасности, так и органами управления использованием атомной энергии в соответствии с их компетенцией.

К числу первых можно отнести: Министерство обороны Российской Федерации; Федеральное агентство по промышленности; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по энергетике; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по недропользованию.

К органам управления использованием атомной энергии согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 июля 2006 г. № 412 «О федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии и государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии»[10] (в ред. от 15 февраля 2011 г.) относятся: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное медико-биологическое агентство.

Порядок разработки федеральных норм и правил в области обращения с радиоактивными отходами дифференцируется в зависимости от того, какой орган государственной власти осуществляет принятие правового акта.

Так, при разработке ведомственных правовых актов органом управления использованием атомной энергии проекты федеральных норм и правил подлежат обязательной экспертизе, которую по общему правилу в течение 90 дней проводят органы государственного регулирования безопасности.

С целью обеспечения участия общественности в обсуждении проектов, разработанных органами государственной власти, проекты должны быть официально опубликованы (обнародованы). Как следствие, любые организации и граждане вправе представлять предложения и замечания по проектам федеральных норм и правил в течение трех месяцев со дня их опубликования.