1.3. Российский и зарубежный опыт управления устойчивым развитием социально-экономических систем

Устойчивость социально-экономических систем является устойчивостью динамического типа и реализуется только при вполне определенных соотношениях параметров, характеризующих состояние социально-экономической системы в экономике, экологии, социальной сфере. Изменение в любой из указанных областей без соответствующих изменений в остальных областях может привести к нарушению динамического равновесия, к дестабилизации и – в определенных случаях – к полной деградации системы. Поэтому определение угроз и выработка мер по обеспечению социально-экономической устойчивости является жизненно важной задачей, решение которой лежит в сфере управления.

В настоящее время система государственного управления претерпевает значительные изменения, обусловленные как общемировыми тенденциями, так и процессами, происходящими внутри страны. Как справедливо отмечают авторы [230], «сложность современного государственного управления обусловлена во многом увеличением числа как субъектов управления, так и субъектов влияния на принятие управленческих решений». К последним они относят политические партии, профессиональные союзы, неправительственные общественные организации, транснациональные, национальные и региональные корпорации, финансовые институты, институты гражданского общества и т. д. Отсюда вывод, с которым нельзя не согласиться: система управления является достаточно сложной и открытой, подверженной воздействию разнообразных факторов, а субъект управления имеет сложный иерархический характер.

Как показало исследование, необходимость государственного управления социально-экономическими процессами сейчас мало кем оспаривается. Современное управление основано на концепции активного участия в нем государства не только как государства-регулятора, устанавливающего «правила игры» на рынке и реализующего механизм регулирования, но и как государства-собственника в рыночной экономике, его субъекта.

В экономике разных стран вмешательство государства в управление подвижно, процессы усиления государственного регулирования сменяются дерегулированием в зависимости от степени вмешательства государства. Формы и методы государственного регулирования различаются в разных странах и в пределах одной страны в зависимости от состояния экономики: стабильно развивающаяся рыночная; переходная от одной системы хозяйствования к другой; развивающаяся в чрезвычайных ситуациях и др. Усиление регулирующей роли властных структур – это естественная реакция на снижение устойчивости социально-экономической системы, утрату управляемости.

Следовательно, придание устойчивости социально-экономическим процессам требует активных действий со стороны государства, усиления государственного регулирования, которое, по мнению автора [88], включает:

> регламентацию хозяйственной жизни, образующую свод законов (кодекс) для хозяйствующих субъектов, определяющий их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе и введение определенных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;

> формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка и обслуживающих хозяйственные отношения;

> выработку социально-экономической политики, в рамках которой осуществляется управление, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально-экономических процессов.

В переводе с греческого «политика» – это «искусство управления». B Большом экономическом словаре инвестиционная политика трактуется как составное звено экономический политики [18, с. 683], важнейшими характеристиками последней являются «направленность на упорядочение хода экономического процесса и оказание влияния на него» [225], «выражение совокупной воли общества» [19]. Государство в лице федеральных и региональных органов власти и управления, представляя интересы общества в целом, заинтересовано в сохранении гармоничного взаимодействия всех секторов экономики. Для того чтобы добиться указанного взаимодействия, государственные органы должны направлять протекание социально-экономических процессов в сторону установленных им ориентиров, в качестве которых призваны выступать цели социально-экономического развития. Это становится возможным при условии, если государство стремится «не силой навязать свою волю» всем участникам процесса, а вступить в диалог с ними и установить тот баланс интересов, который будет способствовать устойчивому социально-экономическому развитию.

Мы полностью разделяем позицию авторов коллективной монографии [195], которые утверждают, что «политика понимается как единство целеполагания и механизмов достижения целей», поскольку главные компоненты категории «политика» должны отражать движение, действие в направлении определенных рубежей (целей). Но, как нам представляется, при определении сущности категории «политика» необходимо выделить еще один важный ее компонент, каким является совокупность отношений органов государственной власти и управления соответствующего иерархического уровня и участников хозяйственной деятельности, вступая в которые все стороны могут при определенных условиях проявлять стремление к установлению взаимопонимания.

Вопросам разработки и реализации социально-экономической политики на региональном и муниципальном уровнях посвящен ряд работ отечественных ученых, представляющих огромный научный и практический интерес. B этих исследованиях обоснованы не только подходы к определению понятий «региональная политика», «региональная социально-экономическая политика», но и ее место в системе государственной политики экономического и социального развития России. Хотелось бы особо выделить работы, выполненные учеными Института проблем региональной экономики РАН, а также исследования А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, Б.М. Штульберга, В.Г. Введенского и других.

В начале 1990-х годов специалисты по региональной экономике пришли к единому мнению о том, что без учета региональных особенностей, интересов и возможностей регионов нельзя управлять процессами социально-экономического развития страны. Однако до сих пор общепризнанного понятия региональной политики не выработано, что наглядно иллюстрируют представленные ниже взгляды ведущих специалистов в этой области.

Позиция В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, изложенная в [122], заключается в том, что «региональная политика – это система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов». Раскрывая существо государственного регионального интереса, авторы подчеркивают, что основу политики должен составлять компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов, более того, государственная региональная политика должна обеспечить дееспособность региональной политики на местах [122]. Подвергая позитивной критике эту точку зрения, авторы [267] определяют региональную политику «как деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера». Сущность региональной политики, по мнению этих авторов, состоит в «максимальном использовании в интересах всего общества благоприятных территориальных предпосылок и в минимизации негативных последствий» разного рода. Вместе с тем в работе показано, что наряду с государственной федеральной региональной политикой регионы разрабатывают и реализуют свою территориальную политику, целью которой является поиск компромисса между интересами региона и муниципалитетов.

Теоретические, методологические и методические вопросы формирования и реализации региональной социально-экономической политики наиболее обстоятельно, на наш взгляд, рассмотрены в работах Института проблем региональной экономики РАН (г. Санкт-Петербург).

Так, в фундаментальном труде группы авторов на основе обобщения подходов к определению категории «региональная политика», представленных в государственных законодательных документах и многочисленных работах ученых, приводится базовое определение, согласно которому «региональная политика – совокупность регулирующих документов, целелевых установок и механизмов достижения целей в политическом, экономическом и социальном развитии регионов страны» [195], в котором четко фиксируются сущностные признаки, отличающие это понятие.

Подчеркивая то, что термин «региональная» может применяться для обозначения политики, проводимой собственно регионом, авторы раскрывают сущность региональной социально-экономической политики, важнейшие признаки (атрибуты) и ее классификацию по секторально-сферному, функциональному и объектно-субъектному признакам, что имеет важное методологическое значение как для теоретических построений, так и практики хозяйствования.

Изучение зарубежного опыта свидетельствует о том, что необходимость активной государственной региональной политики в различных странах порождена специфическими причинами и историческими особенностями их развития. Различное отношение государства к частям своей территории, которое в наших терминах могло бы быть обозначено термином «региональная политика», возникло одновременно с появлением крупных государств.

Региональные программы начали осуществляться в каждой из стран в различные сроки и со свойственной каждой стране спецификой. В Великобритании закон о «специальных районах» был принят в 1934 году, в Италии и Франции региональные программы реализуются с 40-х, в Германии и Норвегии – с 50-х годов. В 90-е годы при определении приоритетов развития, целей и задач региональной политики в западных странах внимание уделялось не только выбору между принципами справедливости и эффективности, но и поиску оптимального соотношения, а также разумного распределения полномочий между центром и регионами. Большинство осуществляемых государством мер не преследует достижения каких-либо региональных целей, но любой новый закон или правительственная программа имеют определенное пространственное выражение.

Региональная политика в странах Запада рассматривается как явление постоянное, изменяются подходы к региональной политике. Так, для 20-х – 30-х годов характерна неотложная помощь регионам; межрегиональное перераспределение экономического роста с ориентацией на сбалансированное региональное развитие составляло содержание региональной политики в 50-е – 70-е годы; с середины 70-х годов акценты региональной политики смещаются на реструктуризацию регионов, максимальное использование внутреннего потенциала региона, поддержку малого и среднего бизнеса.

Новой тенденцией развития региональной политики и участия в ее реализации государства является возникновение и все более мощное развитие технополисов и технопарков (технико-внедренческих зон), то есть территориальных научно-технических образований, принципиально отличающихся от известных миру региональных образований. Это территории с концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм, пользующихся особой государственной поддержкой. Мировой опыт экономического развития свидетельствует, что целенаправленная смена технологий позволяет экономике быстро выйти из состояния длительной депрессии.

Разработка и механизм реализации региональной политики в федеративных государствах имеют особенности, обусловленные моделями федерализма: «дуалистический» федерализм (США), «кооперативный» федерализм (Германия).

Усиление экономической и социальной интеграции, преодоление диспропорций между различными регионами и отсталости регионов является целью европейской региональной политики. Региональная политика Европейского Союза основана на концепции партнерства и субсидиарности. Задачи регионов и муниципалитетов тесно переплетаются с политикой Евросоюза. Общая интеграционная цель региональной политики ЕС конкретизирована в шести программных задачах:

1) содействие развитию и структурному выравниванию отстающих в экономическом отношении регионов;

2) преобразование регионов, приграничных районов или частей регионов, серьезно пострадавших от промышленного спада;

3) борьба с застойной безработицей и помощь во вхождении в трудовую жизнь молодежи и лицам, подверженным риску быть вытесненными с рынка труда;

4) помощь работникам в адаптации к переменам в промышленности и изменениям производственных систем;

5) содействие сельскохозяйственному развитию путем ускоренного выравнивания сельскохозяйственных структур в рамках реформирования общей аграрной политики;

6) стимулирование развития и структурного выравнивания сельских районов; стимулирование структурного выравнивания конкретных северных (арктических) регионов, где особенно низка плотность населения [240, с. 5].

Региональной политике мирового сообщества присущи следующие генерализированные цели:

– формирование единого экономического пространства, обеспечение экономических, социальных, правовых, организационных основ государственности;

– относительное выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

– приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое значение для государства;

– максимальное использование ресурсных особенностей региона;

– предотвращение загрязнения окружающей среды. Ключевым термином современной региональной политики ЕС, отмечает автор [71], является «cohesion», что в переводе с английского означает «сплочение». Цель «политики сплочения» – укрепление взаимодействия между различными регионами Европейского Союза, повышение его целостности.

Приоритетами территориального развития Европейского Союза определены [71, с. 10–11]:

• усиление полицентрического развития и инноваций путем создания сети регионов и городов;

• установление новых форм партнерства и территориального управления между сельскими и городскими территориями;

• продвижение региональных кластеров конкуренции инноваций в Европе;

• усиление и расширение трансъевропейских сетей;

• продвижение трансевропейского управления рисками, включая влияние изменения климата;

• усиление экологических структур и культурных ресурсов, как дополнительной ценности для развития.

Следовательно, территориальная программа ЕС является инструментом достижения глобальной конкурентоспособности и устойчивости всех регионов Европы.

В настоящее время для развития российского общества значение территориального фактора становится общепризнанным. Региональные факторы привносят через «свою территориальность» новое качество в казалось бы известные процессы.

Формально одинаковые в планетарном масштабе явления экономической и политической жизни приобретают в российских условиях новые качества.

Заметим, что региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советской экономической науке понятие «регион» было введено основоположником отечественной регионологии академиком Н.Н. Некрасовым [155].

В советский период региональная социально-экономическая политика определялась высшими органами власти страны, регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. Исходя из этого:

1. По территории страны распределялось население. В советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны.

2. Устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий: в 1920 – 30-е годы – подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов – создание второй металлургической базы и заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950 – 70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 1960 – 80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов.

3. Определялся правовой статус регионов. К моменту создания РСФСР в 1917 г. в России насчитывалось 56 губерний, в 1922 г. – уже 72, в 1930 г. число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 г. в Российской Федерации имелось 89 субъектов.

В конце 1990-х – начале 2000-х годов унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации, были:

• формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;

• демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;

• открытие национальной экономики для внешнего рынка;

• изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов;

• новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ;

• следующий этап урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько промышленно-технологическими требованиями, сколько требованиями современной и дружественной к человеку среды жизни.

Данные процессы, с одной стороны, способствовали усилению роли регионов в социально-экономическом развитии страны, а с другой – привели к возникновению комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны.

Переход к новым экономическим отношениям, базирующимся на рыночных принципах, изменение геополитического положения России, кризис, затронувший все стороны жизни российского общества, обусловили изменение критериев и факторов территориального развития, создали качественно новую среду для решения социальных и экономических проблем регионов и их взаимодействия.