Например, инициатором создания особо охраняемых природных территорий может выступить любой житель муниципального образования, на территории которого предлагается создать такую особо охраняемую природную территорию.
Данное право основано на ст. 5 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.[55]
Любой житель муниципального образования, по нашему мнению, вправе быть инициатором перевода земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в земли запаса (ст. 14 Земельного кодекса РФ).
Данное право будет основано на закрепленном в ст. 42 Конституции РФ праве на благоприятную окружающую среду.
Полномочия по рассмотрению ходатайств об изменении категории земель и земельных участков разграничены в п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Закона о переводе и осуществляются:
1) Правительством РФ в отношении земель и земельных участков: находящихся в федеральной собственности, находящихся в неразграниченной государственной собственности и необходимых для федеральных нужд;
при установлении и изменении границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
2) органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении земель и земельных участков:
находящихся в собственности субъектов РФ;
сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, муниципальной, частной и неразграниченной государственной собственности;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, независимо от принадлежности к той или иной категории, если иное не установлено законом субъекта РФ;
3) органами местного самоуправления в отношении земель и земельных участков:
находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, если это полномочие делегировано законами субъектов РФ.[56]
2. Содержание ходатайства о переводе и состав документов, прилагаемых к нему, зависит от объекта перевода.
Из системного анализа действующего законодательства (п. 1, 2 ст. 2 Закона о переводе земель и ст. 8 Земельного кодекса РФ) следует, что земли и земельные участки являются разными объектами перевода.
На данное обстоятельство указывалось и при обсуждении проекта закона о переводе.[57]
Указанное следует и из лингвистического толкования названия Закона о переводе: земельные участки и земли в нем указаны через разделительный союз «или», употребляемый при сопоставлении исключающих по значению друг друга членов предложения для указания на необходимость выбора между ними.[58]
Данный тезис подтверждается и Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что понятия «земли» и «земельный участок» не являются тождественными.[59]
Как указывает М.В. Попов, в связи с этим для целей Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» произведено специальное выделение земель как объекта перевода, и такая необходимость вызвана, главным образом, тем, что переводу подлежат значительные по площади территории, «в связи с чем формирование земельных участков при этом нецелесообразно».[60]
Действительно, «земли» становятся объектом перевода, как правило, при изменении категории значительных массивов земель, находящихся в силу закона в публичной собственности и не прошедших процедуры определения границ, в частности, при переводе из земель лесного фонда на основании материалов лесоустройства в земли особо охраняемых природных территорий, при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.
Полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов закреплены:
за органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением таких земель, находящихся в федеральной собственности);
за уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти – в отношении иных земель.
В настоящее время Правительство РФ делегировало полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе и документов-приложений к нему следующим отраслевым министерствам и агентствам:
Федеральное агентство лесного хозяйства уполномочено определять содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.3.48 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736));[61]
Министерство сельского хозяйства РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе находящихся в федеральной собственности земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.25.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450));[62]
Министерство экономического развития РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.28.14 Положения о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437)).[63]
Предоставленные полномочия на федеральном уровне реализованы посредством принятия постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»[64], а также приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 «Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов».[65]
В этих подзаконных актах требования к содержанию ходатайства и перечню прилагаемых документов варьируются в зависимости от заявленного основания перевода.
Значительные полномочия субъектов РФ в отношении установления и изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения основаны на подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Вопросы продовольственной безопасности решаются исходя из знания ресурсов региона, поэтому не согласимся с мнением Е.А. Суховой о необходимости решения этого вопроса на федеральном уровне.[66]
Вместе с тем, поскольку в земельном законодательстве термины «земли» и «земельный участок» зачастую употребляются как равнозначные, для уполномоченных на принятие акта о переводе органов характерно стремление расширить пределы своего усмотрения посредством следующего расширительного толкования.
Согласно такому толкованию «земли» являются совокупностью земельных участков, поэтому к земельным участкам (составным частям земель) применимы те же требования в части содержания ходатайства о переводе и расширенного перечня прилагаемых к нему документов (по сравнению с закрытым перечнем, указанным в п. 4 ст. 2 Закона о переводе).
Такое расширительное толкование, по нашему мнению, в отношениях по изменению категории является незаконным, поскольку содержание ходатайства об изменении категории земельного участка и закрытый перечень документов, прилагаемых к нему, установлены императивными нормами федерального закона.
Нередко не различаются понятия «земли» и «земельный участок» даже и в научной литературе: например, А.П. Анисимов, А.Е. Матохина, О.В. Савенко в комментарии к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» утверждают, что «комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему… Между тем ч. 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами».[67]
В правоприменительной практике субъекты Федерации нередко принимают корректные по наименованию акты, регламентирующие порядок перевода земель из одной категории в другую, закрепляют в них значительное количество документов, прилагаемых к ходатайству о переводе и de facto применяют их к отношениям, связанным с изменением категории земельных участков.
При этом почти все региональные акты в ходатайстве о переводе земель требуют указывать кадастровый номер переводимых земель, а также прикладывать их кадастровый паспорт (по существу речь идет о земельных участках, а не землях).
Указанное приводит к значительным злоупотреблениям, поскольку получить большое количество положительных заключений могут только правообладатели земельных участков, располагающие значительными административными и/или финансовыми ресурсами.
Возникновение такой практики является прямым следствием отсутствия легальных понятий «земли» и «земельный участок» для целей перевода.
Оспорить такие региональные акты затруднительно: суды указывают на их принятие в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 оставлено без изменения решение Новосибирского областного суда от 23 апреля 2008 г. № 67-Г08-5 об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления администрации Новосибирской области, регламентирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.
Представляются незаконными попытки законодателей субъектов РФ выйти за пределы предоставленных полномочий и обоснованные судебные акты, пресекающие результаты подобного нормотворчества.
Так, положения Закона Архангельской области от 26 ноября 2004 г. № 278-34-ОЗ, устанавливающие требования к содержанию ходатайства о переводе земель всех категорий (не только сельскохозяйственного назначения) и перечень документов, прилагаемых к такому ходатайству, признаны не подлежащими применению решением Архангельского областного суда от 9 августа 2005 г. по делу № 3-94, поскольку «расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализация процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода».[68]
В некоторых субъектах РФ в состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий не включено обязательное согласие правообладателей земельных участков, входящих в земли-объекты перевода.
Такое законодательное решение, по нашему мнению, является неконституционным, но его последствия нашли отражение в судебной практике.
В частности, отсутствует такое требование в законодательстве Тверской области.[69]
Это позволило в короткий срок осуществить перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда всех значительных по площади лесопокрытых участков.
Постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2009 г. по делу № А66-1998/2007, от 23 ноября 2007 г. по делу № А66-1676/2007 правообладателям участков отказано в признании недействительными актов о переводе, поскольку из законодательства Тверской области «не следует, что для подачи ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий требуется согласие лица, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».
В приведенных случаях последствия такого законодательного решения, по нашему мнению, соответствовали общественным интересам, поскольку сельскохозяйственным организациям при нынешних объемах сельскохозяйственного производства, как правило, не требуется значительного количества древесины и лесные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения нередко используются под дачное строительство (ранее в Тверской области 50% земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 2004 г. составляли «колхозные леса»[70]).
Вместе с тем суды подтвердили законодательно неограниченную возможность изменения категории земельных участков в составе переводимых земель без согласия и извещения правообладателей участков. Такой законодательный пробел создает предпосылки для злоупотребления предоставленными полномочиями. По нашему мнению, в законодательстве о переводе речь идет о землях (земельных массивах), в составе которых нет земельных участков, поставленных на кадастровый учет.
При ином толковании выделение земель и земельных участков как различных объектов перевода лишается своего значения, поскольку утрачиваются существенные различия между ними и определенность в составе документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков.
В связи с этим представляется необходимым установить закрытый перечень юридических фактов, с наличием которых будет связываться возможность применения такого объекта перевода, как «земли».
3. В отношении земельных участков в п. 3, 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлен закрытый перечень требований к содержанию ходатайства о переводе и составу документов, прилагаемых к ходатайству.
В частности, в ходатайстве о переводе земельных участков из одной категории в другую указываются:
кадастровый номер земельного участка;
категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
права на земельный участок.
По общему правилу целевое обоснование подразумевает приведение доводов для позитивной оценки предлагаемого предмета и явления.
Обоснование перевода подразумевает доказывание наличия установленных законом оснований для изменения категории. Законодательство не обязывает заявителя привлекать к подготовке обоснования перевода третьих лиц, однако для этого нередко требуются специальные познания, например, в области территориального планирования и/или почвоведения.
4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
выписка из государственного кадастра объектов недвижимости относительно земельного участка – объекта перевода;
копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение прямо предусмотрено федеральными законами;
согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.
Форма кадастровой выписки о земельном участке утверждена приказом Минюста России от 19 марта 2008 г. № 66.[71]
Поскольку нормы Закона о переводе не содержат требований к составу предоставляемой кадастровой выписки, во избежание претензий со стороны правоприменительных органов желательно предоставлять кадастровую выписку в максимально возможном составе со всеми листами формы В1—В6.
Заключение государственной экологической экспертизы в настоящее время в обязательном порядке предусмотрено только в случаях перевода земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий и водного фонда в земли иных категорий (ст. 10, 12 Закона о переводе).
Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Из приведенной нормы следует, что заявитель – инициатор перевода и правообладатель могут не совпадать, однако учет интересов правообладателя, по общему правилу, обязателен.
Следует отметить и следующую сложившуюся в ряде субъектов РФ негативную практику применения Закона о переводе: уполномоченные на перевод земель и земельных участков органы обусловливают принятие акта о переводе с необходимостью предварительного подписания инвестиционного соглашения с заявителем – будущим застройщиком. По условиям таких инвестиционных соглашений застройщик обязуется безвозмездно передать в собственность субъекта РФ часть помещений в будущем объекте.
Представляется уместным квалифицировать подобные инвестиционные договоры как неосновательное обогащение (переданные в собственность публично-правового образования в рамках реализации инвестиционного договора помещения налоговые органы на практике квалифицируют как дар, хотя сложно говорить о доброй воле инвестора на такую безвозмездную передачу).
Подобная практика в отдельно взятом субъекте РФ фактически легализована Верховным Судом РФ: Определением Верховного Суда от 22 февраля 2006 г. № 6-Г06-1 отказано в признании недействующим постановления правительства Рязанской области от 31 декабря 2004 г. № 206 «О Межведомственной комиссии Рязанской области по вопросам предоставления земельных участков для строительства и изменения целевого назначения земельных участков», обязывающего рассматривать проект постановления об изменении категории участка одновременно с проектом инвестиционного договора с правительством Рязанской области.
ВС РФ посчитал, что утверждение правительством Рязанской области формы инвестиционного контракта само по себе не исключает возможности при заключении каждого отдельного договора обсуждения его сторонами условий контракта и – при наличии разногласий – разрешения их в установленном законом порядке.
Доводы прокуратуры о противоречии оспариваемого постановления антимонопольному законодательству оставлены без рассмотрения.
5. Из общего правила о необходимости получения согласия правообладателя земельного участка на перевод в другую категорию земель установлены исключения, когда публичный интерес преобладает над частным: не обязательно получение согласия правообладателя в случае включения земельных участков в границы особо охраняемых природных территорий и границы населенных пунктов (п. 5 ст. 2 Закона о переводе).
Указанная норма не лишает правообладателей земельных участков обратиться в суд за взысканием убытков, причиненных изменением категории участков помимо их воли и/или без их извещения: согласно ст. 62 ЗК РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме.
Убытки в таком случае могут возникнуть в результате увеличения кадастровой стоимости участка (налогооблагаемой базы) вследствие включения участка в границы населенного пункта и увеличения размера земельного налога.
В иных случаях изменения категории земельных участков наличие согласия правообладателя на перевод обязательно, а отсутствие такого согласия должно являться основанием для отказа в рассмотрении ходатайства о переводе, а если акт о переводе принят – основанием для его признания недействительным.
Указанное подтверждается единообразной судебной практикой, например: судебными актами Верховного Суда РФ № 8-Г09-1, 8-Г09-4, 8-Г09-5, 8-Г09-6, 8-Г09-7, 8-Г09-10, 8-Г09-14, 8-Г09-18, 8-Г09-20, 8-Г09-21, 8-Г09-27, 8-Г09-28, 8-Г09-29, 8-Г09-30, 8-Г09-36, 8-Г09-37, 8-Г10-1, 8-Г10-3, 8-Г10-5, 8-Г09-15, 8-Г09-19, 8-Г09-22 подтверждена незаконность актов об изменении категории участков без согласия их правообладателей.
Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
2. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:
1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.
3. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным частью 2 настоящей статьи, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения.
4. По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также – акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также – акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:
1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, – Правительством Российской Федерации;
2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства – исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
5. Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:
1) основания изменения категории земель;
2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;
3) категория земель, перевод из которой осуществляется;
4) категория земель, перевод в которую осуществляется.
6. Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок.
7. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта.
8. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд.
1. Как обоснованно указывает Ю.Г. Арзамасов, требования, предъявляемые к актам государственного управления, на практике реализуются в ходе процедуры их принятия, а несоблюдение процедурных требований влечет недействительность изданного акта.[72]
Указанное подтверждается и положениями действующего Земельного кодекса РФ (п. 3 ст. 8), согласно которым нарушение установленного порядка перевода земель является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Согласно действующему законодательству порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую состоит из трех стадий:
принятие ходатайства к рассмотрению;
рассмотрение ходатайства;
принятие акта о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
В большинстве субъектов РФ, уполномоченными на перевод, органами приняты регламенты, определяющие сроки и последовательность административных процедур при осуществлении данного полномочия, например:
Административный регламент Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по исполнению государственной функции «Подготовка документов и проектов решений Правительства Республики Башкортостан о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (утв. приказом Минземимущества Республики Башкортостан от 17 декабря 2009 г. № 1848 г.);[73]
Административный регламент по предоставлению государственной услуги «Перевод земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, за исключением перевода в земли населенных пунктов» (утв. постановлением администрации Брянской области от 12 ноября 2008 г. № 1051 г.);[74]
Административный регламент департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области по исполнению государственной функции «Включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов. Принятие решения об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов, в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков» (утв. приказом Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской обл. от 9 июля 2010 г. № 235);[75]
Административный регламент предоставления Агентством по градостроению Калининградской области государственной услуги по рассмотрению обращений о переводе земель из одной категории в другую (утв. приказом Агентства по градостроению Калининградской области от 12 ноября 2007 г. № 17).[76]
2. Уполномоченный орган исполнительной власти вправе оставить ходатайство о переводе без рассмотрения по существу по двум основаниям:
с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
к ходатайству приложены документы, состав, форма и содержание которых не соответствует требованиям земельного законодательства.
По смыслу указанной нормы отказ в рассмотрении ходатайства при наличии указанных обстоятельств – право, а не обязанность уполномоченного органа, т. е. последний вправе запросить дополнительные документы для устранения выявленных недостатков.
Понятие «ненадлежащее лицо» непосредственно связано с полномочиями лиц, участвующих в регулируемых отношений, а также с подтверждением таких полномочий определенными документами.
Под ненадлежащим лицом применительно к отношениям по переводу земель или земельных участков, по нашему мнению, следует понимать заявителя, не предоставившего достаточных доказательств наличия у него законного интереса в переводе земель или земельного участка в земли другой категории.
Второе установленное законом основание оставления ходатайства о переводе без рассмотрения – несоответствие представленных документов по составу, форме и содержанию земельному законодательству, по нашему мнению, является излишне оценочным и ставит реализацию интересов заявителя в зависимость от толкования и усмотрения уполномоченных органов.
В теории права полномочия органов публичной власти действовать по собственному усмотрению в пределах закона получили название дискреционных[77]. При этом отмечается, что дискреционные полномочия требуют особой внимательности, поскольку в процессе их осуществления возможны процедурно-процессуальные нарушения и выход за пределы закона.
Употребление бланкетных (отсылочных) норм (отсылка к положениям земельного законодательства) не способствует эффективному регулированию общественных отношений.
Законодателю следует избегать отсылочных норм, устанавливая конкретные критерии оставления ходатайства о переводе без рассмотрения прямо в тексте Закона о переводе, поскольку большинство заявителей едва ли знают в полном объеме земельное законодательство, находящееся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Мнение исследователей о потенциальной коррупциогенности отсылочных норм[78] прямо подтверждается практикой применения данной нормы.
По результатам изучения судебной практики и обобщения статистической информации, размещенной на официальных сайтах региональных управлений Генеральной прокуратуры[79], можно констатировать, что необоснованное оставление ходатайств о переводе без рассмотрения, нарушение сроков их рассмотрения, истребование у заявителя документов и согласований, не предусмотренных федеральным законодательством, носят систематический характер.