 |
|
Популярные авторы:: БСЭ :: Желязны Роджер :: Joyce James :: Андерсон Пол Уильям :: Раззаков Федор :: Толстой Лев Николаевич :: Станюкович Константин Михайлович :: Чехов Антон Павлович :: Сименон Жорж :: Лондон Джек Популярные книги:: The Boarding House :: Бурый волк :: Пошехонская старина :: Мальтийский сокол :: Вторая книга Паралипоменон :: Сорок бочек арестантов :: Основание :: Как мы изобрели фотосинтезатор :: 64 килобайта о Фидо :: Подземная Москва |
Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»ModernLib.Net / Юриспруденция / В. А. Буров / Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» - Чтение (Ознакомительный отрывок) (стр. 3)
Например, из судебных актов по делу № А82-449/2010-18 следует, что принятие ходатайства о переводе к рассмотрению длилось 14 месяцев, а заявление об обязании принять к рассмотрению ходатайство о переводе рассматривалось судами различных инстанций порядка пяти месяцев. Из судебных актов по делам № А41-15428/08, А66-7251/2008 следует, что внесудебная и судебная процедуры принятия к рассмотрению ходатайства о переводе заняли два года. Аналогичная информация содержится в представлении Прокуратуры Оренбургской области от 15 июня 2007 г. № 7/60-2007 «Об устранении нарушений законодательства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», представлении Прокуратуры Пензенской области от 16 мая 2008 г. № 7-5-127-08 «Об устранении нарушений законодательства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». По нашему мнению, при принятии ходатайства к рассмотрению уполномоченный орган должен осуществлять техническую проверку представленного комплекта документов на предмет соответствия их по составу требованиям ст. 2 Закона о переводе. Оценка содержания представленных документов по существу на предмет соответствия земельному законодательству должна осуществляться уже при рассмотрении ходатайства о переводе. 3. Уведомление об оставлении ходатайства без рассмотрения должно быть направлено заявителю в течение 30 дней со дня поступления его ходатайства. 4. Нормативный срок рассмотрения ходатайства о переводе составляет: три месяца со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, – Правительством Российской Федерации; два месяца со дня поступления ходатайства – исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. На данном этапе осуществляется оценка обоснования перевода земель или земельных участков, соответствия испрашиваемого целевого назначения публичным интересам. При этом в круг вопросов, подлежащих рассмотрению, по нашему мнению, входит: 1) оценка наличия оснований перевода, предусмотренных специальными положениями гл. 2 Закона о переводе «Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую». Учитывая обязанность заявителя в ходатайстве о переводе обосновать необходимость перевода, в судебной практике сформировалась позиция, согласно которой бремя доказывания наличия оснований для перевода лежит на заявителе; 2) оценка наличия оснований для отказа в переводе в земли другой категории, установленных ст. 4 Закона о переводе. По нашему мнению, в этой части бремя проверки и доказывания лежит на уполномоченном на перевод органе власти. По результатам рассмотрения уполномоченный орган выносит акт о переводе либо об отказе в переводе. В теории права под актом понимается надлежащим образом (словесно-документально) оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы – юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц.[80] 5. Часть 5 ст. 3 Закона о переводе устанавливает минимальные требования к содержанию акта о переводе, в нем должны быть указаны следующие элементы: основание изменения категории из перечня, установленного Законом о переводе; индивидуализация объекта перевода посредством указания на границы и описание местоположения (текстовое и/или графическое) при переводе земель и посредством указания на площадь и кадастровый номер – при переводе земельного участка; указание на последствия применения акта о переводе – на исходную категорию земель и категорию земель, перевод в которую осуществляется. 6. Кроме этих требований, Закон о переводе устанавливает, что акт о переводе носит постоянный характер и не может быть принят на определенный срок. Данное положение Закона является гарантией стабильности гражданского оборота. 7. Итоговый акт о переводе или об отказе в переводе направляется заявителю в течение 14 календарных дней со дня принятия. 8. Акт о переводе земель и земельных участков или об отказе в переводе может быть обжалован в судебном порядке. Акт об отказе в переводе по своей правовой природе является ненормативным актом и обжалуется по подведомственности: для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – в арбитражных судах (ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ), для некоммерческих субъектов – в судах общей юрисдикции (ст. 245 Гражданского процессуального кодекса РФ). Вместе с тем процессуальная реализация права на обжалование акта о переводе в настоящее время для юридических лиц затруднительна (инициатором перевода, как правило, выступает юридическое лицо) вследствие отсутствия в судебной практике единообразного подхода к квалификации правовой природы акта о переводе. В зависимости от ответа на данный вопрос будут определяться подведомственность спора, порядок и сроки обжалования акта о переводе. Некоторые суды квалифицируют акты о переводе как нормативные правовые акты, оспаривание которых в силу ст. 245 Гражданско-процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции.[81] Так, арбитражные суды Центрального округа квалифицируют акт о переводе как нормативный акт, поскольку осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц (постановления ФАС Центрального округа от 23 сентября 2009 г. № А68-1329/2009, от 18 августа 2009 г. № А68-1276/2009). В практике Верховного Суда РФ[82] дана развернутая характеристика акта о переводе как нормативного акта: суд указал, что «перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса РФ является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения. Перевод земель – это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т. д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц». В свою очередь, арбитражные суды ФАС Северо-Западного округа[83], ФАС Московского округа[84] рассматривают заявления юридических лиц об оспаривании актов о переводе как ненормативных правовых актов. По нашему мнению, в федеральном законодательстве акт о переводе квалифицирован как ненормативный, в частности, в п. 3 ст. 8 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[85] указано, что нарушение установленного порядка перевода земель является основанием признания недействительным акта о переводе. Процессуальное законодательство допускает признание недействительным только ненормативного акта, нормативные правовые акты признаются недействующими. Акт о переводе рассчитан на однократное применение, не содержит в своем тексте никаких общеобязательных правовых норм, а после изменения категории правовой режим земельного участка регулируется земельным законодательством, а не актом о переводе. Вместе с тем с позиций практического интереса оспаривание акта о переводе как нормативного правового акта предоставляет заявителю определенные процессуальные выгоды: срок обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим не ограничен[86], поскольку презюмируется длящийся характер действия его норм (процессуальный срок оспаривания ненормативного правового акта составляет три месяца с момента когда заявитель узнал о нарушении своего права); соответственно, срок исковой давности к требованиям об оспаривании нормативных актов не применяется;[87] заявить требование о признании нормативного акта недействующим вправе любое лицо, без необходимости доказывания наличия своих нарушенных прав (при оспаривании ненормативного акта заявитель обязан доказать наличие нарушенного права); суд вправе признать недействующим нормативный правовой акт по формально-процессуальным основаниям и без проверки по существу доводов о его незаконности в случае установления факта нарушения порядка его регистрации и опубликования[88] (при оспаривании ненормативного акта необходимо обязательно установить его несоответствие материальному праву); при квалификации акта о переводе как нормативного акта у органа, принявшего акт о переводе, возникает обязанность перед принятием обеспечить антикоррупционную экспертизу его проекта в порядке, установленном Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Статья 4. Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Статьей Закона о переводе установлен закрытый перечень из следующих трех групп оснований отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую: наличие в федеральном законодательстве ограничения либо запрета на перевод; наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы; установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Возможность вынесения акта об отказе в переводе только на основании запретов и ограничений, установленных федеральным законодательством, основана на положениях п. 3 ст. 55 Конституции РФ, ст. 1 Гражданского кодекса РФ, согласно которым ограничение прав возможно только на основании федеральных законов. Как обоснованно указывает Г.В. Мальцев, появление юридических запретов вызвано фактической возможностью нежелательных в человеческом общежитии действий, поступков.[89] В свою очередь, М.И. Абдулаев также указывает, что сущность такой формы реализации правовых норм, как запрет, состоит в том, что субъект права воздерживается от совершения действий, которые наносят вред личности и обществу.[90] В отношениях по переводу запрет на перевод означает абсолютную юридическую невозможность изменения установленного целевого назначения земель или земельных участков вследствие признания их особой важности с точки зрения публичных интересов. В настоящее время в федеральном законодательстве установлено только четыре прямых запрета на перевод земель и земельных участков: запрет на изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов (п. 2 ст. 99 Земельного кодекса РФ); запрет на изменение целевого назначения защитных лесов в составе земель лесного фонда в центральной экологической зоне озера Байкал (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»); запрет на изменение целевого назначения земель и земельных участков категории земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ); запрет на принятие акта о переводе до завершения процедуры изъятия у предыдущего правообладателя (при изъятии участка для государственных и муниципальных нужд и последующего использования с иным целевым назначением). Данная норма (ст. 6 Закона о переводе) является одной из правовых гарантий учета интересов правообладателей изымаемых земельных участков. Ограничения на перевод связывают его возможность с наличием определенных условий, законодательно закреплены в самом механизме перевода, поскольку право на изменение категории реализуется не в произвольном порядке: ограничения по кругу лиц – инициаторов перевода – инициатор перевода должен доказать наличие законного интереса; ограничения по комплекту документов, прилагаемого к ходатайству о переводе; ограничения по срокам и основаниям перевода. Второе основание отказа в переводе земель и земельных участков в земли иных категорий, установленное Законом о переводе, – наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы – корреспондирует с п. 5 ст. 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[91], согласно которому правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы. Вместе с тем в ряде случаев данное основание является устранимым, поскольку законодательство о государственной экологической экспертизе предполагает возможность устранения замечаний, полученных по результатам государственной экологической экспертизы, и проведение повторной экологической экспертизы, а также возможность оспаривания в судебном порядке заключения государственной экологической экспертизы. Примечания 1 Российская газета. – 1993. – № 237. 2 Там же. – 2001. – № 211—212. 3 Российская газета. – 2001. – № 211—212. 4 Там же. – 2004. – № 290. 5 Там же. – 1994. – № 238—239. 6 Там же. – 2004. – № 290. 7 Там же. 8 Там же. – 2006. – № 277. 9 Там же. – 2007. – № 254. 10 Там же. – 1999. – № 206. 11 Там же. – 2007. – № 272. 12 СЗ РФ. – 2009. – № 19. – Ст. 2283. 13 Российская газета. – 1997. – № 145. 14 Там же. – 2002. – № 137. 15 Там же. – 2006. – № 37. 16 СЗ РФ. – 2008. – № 13. – Ст. 1303. 17 Государственные стандарты. Охрана природы. Земли. – М.: ИПК Изд-во стандартов, 1998. – С. 29. 18 Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – С. 17. 19 Документ официально не был опубликован. 20 Проект федерального закона № 358797-3 «О переводе земель из одной категории в другую» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 4 февраля 2004 г.). 21 Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Правовое обеспечение владения, пользования и распоряжения земельными участками и отдельные вопросы деятельности государственной власти и местного самоуправления по управлению землей в Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2008. – № 10 (130). 22 Так раскрывается значение данного термина в Определении Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, постановлении ФАС Центрального округа от 18 августа 2009 г. по делу № А68-1276/2009. 23 Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – С. 60. 24 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Юрайт-Издат, 2006. – Комментарий к ст. 1. 25 Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник – М.: Высшее образование, 2007. – С. 76. 26 Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. – 2006. – № 5. 27 Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. – М.: Госюриздат, 1958. – С. 355; Фабри В. Некоторые вопросы чехословацкого земельного права // Советское государство и право. – 1965. – № 4. – С. 138—143; Галиновская Е.А. Кто в России решает, как использовать землю // ЭЖ-Юрист. – 2003. – № 23; и др. 28 Конституционный Суд РФ в постановлениях от 28 февраля 2006 г. № 2-П, от 18 июля 2008 г. № 10-П и др. называет свои правовые позиции доктринальными и развивающими положения Основного закона. Данный тезис не ставится под сомнение в правовой литературе. См., напр.: Лазарев В.В. Поиск права // Журнал российского права. – 2004. – № 7. 29 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П. 30 Управление земельными ресурсами в Европе. Тенденции развития и основные принципы, ECE/HBP/140. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2005. – С. 31, 84. 31 Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М., Статут, 2006. 32 Данный тезис воспроизведен в настоящее время в положениях большинства европейских конституций. 33 Волков А.В. Теория концепции «злоупотребление гражданскими правами». – Волгоград: Станица-2, 2007; Богданов Е.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. – 2008. – № 6. Кроме того, тезис о необходимости использования имущества в общественно полезных целях закреплен и в большинстве европейских конституций. 34 Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. – 2-е изд., стереотип. – М.: Статут, 2001. – 411 с. (переиздание: Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. – М., 1972). 35 Ем В.С. Гражданское право. Т. 1 / под ред. Е.А. Суханова. – М.: БЕК, 1994. – С. 157. 36 Определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51. 37 Гражданское право: Учебник. —Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / под ред. Е.А. Суханова. – М.: Волтерс Клувер, 2008. 38 Поротикова О.А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом. – М.: Волтерс Клувер, 2007. 39 См.: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. – 1998. – № 7. – С. 26. 40 Назначение —… 3. Роль кого-либо, чего-либо в чем-либо. Синонимами являются слова: цель, задача, предназначение (Ефимова Т.Ф. Новый словарь русского языка. – М., 2000). 41 Васильев Г.С. Переход права собственности на движимые вещи по договору: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – СПб., СПБГУ, 2006. 42 Нагаев Р.Т. Энциклопедический словарь «Недвижимость». – Казань: Изд-во ГУП «ПИК «Идел-Пресс», 2004. Такое определение целевого назначения предлагалось в ст. 10 проекта № 95700027-1 ЗК РФ (в ред., принятой Государственной Думой ФС РФ 22 апреля 1998 г., но отклоненной впоследствии Президентом РФ). 43 Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 44 Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права. – 2004. – № 4. 45 Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. – 2006. – № 5. – С. 65—78. 46 Земельное право России: Учебник / под ред. В.В. Петрова. – М., 1997. – С. 141. 47 Галиновская Е.А. Указ. соч. 48 Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. – 2003. – № 1. – С. 11. 49 Звягинцев М.Г. Правовой режим земель: понятие, состав, элементы. – М.: Изд. Дом «Ра», 2009. – С. 6. 50 Шорохова Т.В. Проблема определения категории «интерес» в современной отечественной психологии и педагогике // Эйдос: Интернет-журнал. – 2004. – 5 декабря. 51 Малько А.В. Проблемы законных интересов // Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. – М., 2002. – С. 375. 52 Сенников И.Е. Законный интерес как форма выражения правовых возможностей (дозволений) и объект судебно-правовой защиты // Право: теория и практика. – 2003. – № 14. 53 Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. – М.: Статут, 2006. 54 Тихомиров Ю.А. Публичное право. – М., 1995. – С. 55. 55 Российская газета. – 1995. – № 57. 56 Законами большинства субъектов РФ полномочия по изменению категории земель запаса делегированы исполнительным органам власти муниципальных районов. 57 Заключение Правового управления аппарата Государственной Думы Федерального собрания РФ от 25 ноября 2004 г. № 2.2-1/3952 по проекту федерального закона № 358797-3 «О переводе земель (земельных участков) из одной категории в другую» во втором чтении. 58 Толковый словарь русского языка: В 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. – М.: Гос. ин-т «Сов. Энцикл.»; ОГИЗ; гос. изд-во иностр. и нац. слов, 1935—1940. 59 Определение от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5. 60 Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – С. 20. 61 Официально не опубликовано. 62 СЗ РФ. – 2008. – № 25. – Ст. 2983. 63 Там же. – № 24. – Ст. 2867. 64 Там же. – 2006. – № 6. – Ст. 703. 65 Российская газета. – 2010. – № 156. 66 Бельская А.А., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс» (комментарий к ст. 2.). 67 Анисимов А.П., Матохина А.Е., Савенко О.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс» (комментарий к ст. 2). 69 Постановление администрации Тверской области от 24 октября 2006 г. № 261-па «О содержании ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и прилагаемых к нему документах». 70 Стенограмма парламентских слушаний Комитета по природным ресурсам и природопользованию на тему «Актуальные вопросы совершенствования лесного законодательства Российской Федерации»; выступление прокурора Солдатовой В.А.; здание Государственной Думы, малый зал, 29 марта 2004 г. 71 Российская газета. – 2008. – № 70. 72 Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 5. 73 Республика Башкортостан. – 2010. – № 35(27020). 74 Официальная Брянщина: Информационный бюллетень – 2008. – № 23. 75 Воронежский курьер. – 2010. – № 75. 76 Калининградская правда. – 2007. – № 246. 77 Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / под общ. ред. В.И. Червонюка. – М.: Юрид. лит., 2002. – 432 с. 78 Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. Г.А. Сатарова и М.А. Краснова. – М.: Фонд «ИНДЕМ», 2004. 79 80 Алексеев С.С. Общая теория права. – Т. 2. – М., 1982. – С. 192. 81 Российская газета. – 2002. – № 220. 82 Определения Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, от 9 июня 2010 г. № 18-Г10-14. 83 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11 апреля 2008 г. по делу № А66-5516/2007. 84 Постановления ФАС Московского округа от 28 января 2010 г. № КА-А41/14983-09-2 по делу № А41-24562/08, от 19 декабря 2007 г. № КА-А41/12989-07 по делу № А41-К2-19816/06. 85 Российская газета. – 2002. – № 137. 86 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 1998 г. (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 6 мая 1998 г.). 87 Совместное Постановление Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. № 15, Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности». 88 1, 2, 3, 4 |
|||||||