 |
|
Популярные авторы:: Андерсон Пол Уильям :: БСЭ :: Ламур Луис :: Лесков Николай Семёнович :: Желязны Роджер :: Картленд Барбара :: Биленкин Дмитрий Александрович :: Маккефри Энн :: Чапек Карел :: Громов Дмитрий Популярные книги:: Справочник по реестру Windows XP :: Согровища негуса :: Бурый волк :: Принц убивший дракона :: Солдат трех армий :: Смерть Эльзы Басколет :: Маленький Архимед :: Зеленый храм :: Властелин Окси-мира :: «Простите нас!» |
Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развитияModernLib.Net / Политика / В. И. Якунин / Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития - Чтение (Ознакомительный отрывок) (стр. 3)
То есть стремление преодолеть грань, отделяющую научно обоснованную экспертную рекомендацию от ее реализации. Это во многом объясняет тот факт, что на роль организующего теоретико-методологического базиса, родового для всех политико-управленческих дисциплин, выдвигается концепция цикла государственной политики (policy cycle).
Определяя значимость этого ракурса исследования, один из основоположников данной школы г. Лассвелл утверждал, что «принятие и применение политических решений представляет собой прорыв в будущее, и этот факт остается предметом постоянной озабоченности политических теоретиков, поскольку, коль скоро дескриптивное знание не дает нам ориентиров на будущее, неопределенность и риск остаются неотъемлемой составляющей политических решений»[88]. В самом общем виде политико-управленческий цикл в сфере транспорта так или иначе связывается с фазами восприятия проблемы (problem perception), формирования повестки (agenda setting), формулирования политики (policy formulation), принятия решения (decision making), реализации политики (implementation), а также оценивания ее результатов (policy evaluation), на основании чего конкретная политика (программа) либо завершается, либо переформулируется (termination/reformulation). Учитывая, что концепция «цикла политического решения» сыграла важную инструментальную роль в развитии политико-управленческих дисциплин[89], можно надеяться на такие же конструктивные последствия и применительно к сфере транспорта. Прежде всего, даже признавая известную теоретико-методологическую ограниченность этой концепции, следует иметь в виду, что она дает возможность для идентификации и упорядочения множественных управленческих проблем в рамках единой государственной политики. Другое преимущество этого подхода состоит в том, что он расширяет возможности количественной верификации стоящих перед государством задач, а равно способствует внедрению свежих инновационных перспектив и методологий в политико-управленческих исследованиях транспортной сферы. Рамки и категории политико-управленческого цикла дают возможность существенным образом расширить и систематизировать усилия отечественных исследователей, занятых в области изучения и информационно-аналитическом обеспечении процесса выработки, принятия и реализации решений в сфере транспорта. Правда, приходится с сожалением констатировать, что значительный пласт теоретических и прикладных исследований, накопленных мировой наукой и связанных с проблематикой продвижения политических решений, повышения их проходимости, мобилизации и контрмобилизации политической поддержки, формирования коалиций, проектирования и имплементации государственных политик, их оценивания и прекращения, в силу обстоятельств, анализ которых выходит за рамки настоящей публикации, остается пока еще мало освоенным отечественными специалистами. В любом случае перспектива творческого синтеза академического знания и практического опыта администрирования в области транспортной политики представляется исключительно плодотворной и востребованной в сложившейся ситуации. Ведь опыт давно показал, что политико-управленческое решение проблемы по определению не может ограничиваться лишь ее научным представлением. Потребителем продукта аналитической деятельности является власть, а потому он должен быть переведен на язык власти, вызвать заинтересованность правящих кругов. Необходимо понимать, что заинтересованность власти – это имманентный компонент аналитического продукта, это его свойство, а вовсе не внешняя оболочка. Иными словами, один «продукт» должен совмещать в себе две разные социальные функции, которым должны соответствовать две социальные общности, две субкультуры. И дело даже не в том, как их слить воедино, важно, чтобы они могли функционально взаимодействовать на основании общего языка. Проблема языка, проблема коммуникации в науке становится сейчас чрезвычайно значимой. Шанс преодолеть неравновесие в структурах власти и перейти в состояние плодотворного обмена, полезного для государства в целом, имеет лишь та система, где существует связь между такими элементами, как власть, рефлексивная элита и функционально-прикладная элита. Очевидно, что между мобилизацией научного сообщества и утилизацией знания, «просачиванием» его во власть должно пройти определенное время. Ну, а поскольку власть чувствует потребность в совете, первый шаг должен быть за специалистами. Для российских аналитиков особенно важно, что сейчас наша страна переживает как раз такой момент, когда инициатива с их стороны может оказаться наиболее востребованной. В данном случае это вполне справедливо по отношению к попытке, которая предпринимается настоящим исследованием, предложением самой дисциплины, а именно политологии транспорта. Глава 2 Политические, правовые и экономические источники и основания транспортного развития § 1. Система принятия политических решений в области транспортного развития «Принятие политических решений» – устойчивый термин, используется в литературе[90] чаще всего в широком смысле, как общее, собирательное понятие для обозначения всего многоэтапного процесса выработки, принятия и реализации решений. Под ним понимается взаимосвязанный комплекс последовательных усилий в области целеполагания и целедостижения. Один из основоположников теории принятия решений в области государственного управления, Герберт Саймон, разделяет управленческое решение на две равнозначные составные части: «решение» и «действие» (deciding and doing)[91], Дж. Андерсон, в свою очередь, указывает, что «.. public policy-making – это комплексный и продолжающийся во времени процесс, включающий множество участников, обладающих различными ролями и дифференцированными интересами»[92]. По своей природе политико-управленческие решения государства, являясь ли инструментом его реагирования на системные вызовы, основанные ли на социальных потребностях, представляют собой один из ключевых компонентов системы государственного управления. Соответственно, характеризуя процесс принятия политических решений в системных категориях, можно говорить о взаимодействии широкого спектра явлений, процессов и их структурно-функциональных взаимосвязей, объединяемых в рамках единого целого. Выбор данного ракурса исследования обусловлен, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, системный подход представляет собой, на наш взгляд, один из наиболее рациональных способов изучения окружающей реальности: системные теории в известном смысле синтезируют в себе весь методологический опыт, накопленный научным знанием в прошлом. Во-вторых, системное исследование предметов и явлений предполагает их изучение в качестве взаимосвязанных составных частей и структурных элементов определенного целостного образования, выявляя при этом новые, интегративные свойства системы, которые отсутствуют у отдельных образующих ее элементов. Последнее обстоятельство в теоретико-методологическом отношении представляется особо ценным в области изучения политологических аспектов транспорта, остающихся на сегодняшний день, как показано в предыдущей главе, предметом по преимуществу разрозненных и не систематизированных исследований, демонстрирующих явный дефицит обобщающих, комплексных теоретических концептов и моделей. Востребованность системного анализа в исследовании проблематики транспортного развития обусловлена рядом факторов и актуальных вызовов. Распад СССР, в корне изменивший сложившуюся систему международных отношений и геополитическую ситуацию в мире, вызвавший возрастающее напряжение во взаимоотношениях мировых центров силы, связанное с усиливающейся борьбой за мировые энергетические ресурсы, – эти и другие факторы поставили Россию перед необходимостью усилить меры по обеспечению территориального и экономического единства страны, национальной безопасности и целостности, формирования национальных стратегий и интересов и последовательной реализации и защиты этих интересов на международной арене. В таких условиях Россия оказалась перед лицом вызовов времени, требующих не просто поддержания определенного уровня развития, но максимального усиления его качества, выбора наиболее эффективных приоритетных направлений приложения усилий в условиях резко сократившихся ресурсов, высокой степени рисков и неопределенности. Здравый смысл подсказывает, что в ряду наиболее эффективных путей видится использование естественных геополитических преимуществ страны, что невозможно без продуманного и системного стратегического развития транспортной сферы. В современном, динамически меняющемся и жестко конкурентном мире знакомый многим стиль политики развития, когда поступательное движение подменяется колебательным, очевидным образом не удовлетворяет уровню вызовов и задач, стоящих перед нашим обществом и государством. Такой стиль практически неизбежно ведет к отставанию в экономическом, социальном и культурном уровнях развития, к угрозам необратимой деградации социально-экономических и политических систем, за порогом которой – дезинтеграция страны, прогрессирующая утрата ею своей субъектности. Сегодня в России остро обозначилась проблема дефицита научно обоснованных подходов к построению единой стратегии развития транспортного комплекса страны, обострилась потребность в комплексном экспертно-аналитическом обеспечении принятия решений в области транспортной политики. Наиболее актуальные практические вопросы управленческих технологий: как осуществлять то или иное решение, кто и как за это отвечает, как подтверждать прогнозами последствия запланированных действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролировать для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействовать – зачастую остаются без внятного ответа. Между тем ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования эффективной государственной политики как управленческой практики[93]. Исследователи в области политики и социальных отношений называют разные причины недостаточного развития и низкой эффективности системы властно-распорядительных и политико-управленческих отношений в России: коррупция, непоследовательность в проведении реформ, отсутствие социальной ответственности и политической воли, непродуктивное управление и многое другое[94]. Но при этом одна из важнейших причин создавшейся ситуации нередко получает заниженную оценку и неадекватную интерпретацию, а зачастую просто игнорируется, а именно: отсутствие целостной системы выработки и принятия эффективных политических решений. Это касается, прежде всего, периода проведения политических и социально-экономических реформ в России в 90-е гг. XX в., когда в процессе принятия такого рода решений не только игнорировались интересы граждан, позиции общественных и политических сил, но и отсутствовала информация о том, кто конкретно ответственен за последствия такой политической деятельности. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. прозвучало такое предостережение: «.. если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества.»[95]. Сегодня и ученые, и политики, и руководители государства признают, что к кризисному положению Россию привели неэффективные и упрощенные политические решения в системе государственного управления. Одна из главных ошибок теоретиков и практиков в области принятия политических решений состоит в том, что такое решение часто воспринимается не как процесс, а лишь как некий конечный результат. На самом деле политическое решение должно рассматриваться именно как комплексный процесс, протекающий в сложной системе властно-распорядительных отношений и взаимосвязей, при этом собственно нормативно-правовой акт (который и принято именовать решением) является лишь по сути промежуточной – хотя, безусловно, ключевой – точкой, с которой процесс не начинается и которой он не заканчивается. Именно такое процессуальное и стадиальное (а в известном смысле и циклическое) представление открывает возможности для изучения и оптимизации всех стадий и аспектов выработки, принятия и реализации политического решения как составной части системы политико-управленческих действий властного субъекта[96]. Примечания 1 Гегель. Философия истории. Соч. М.; Л., 1935. Т. VIII. С. 7. 2 Рассмотрена стратегия транспортного развития России // Железнодорожный транспорт. 2003. № 11. 3 Castells M. The Rise of the Network Society, The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. I. Cambridge, MA; Oxford, UK: Blackwell, 1996. 4 Urry J. Sociology beyond Societies. – Mobilities for the Twenty first Century. Rout-ledge, 2000. 5 Ascher F. Ces evenements nous depassent, feignons den etre les organisateurs: essai sur la societe contemporaine. – La Tour d’Aigues: Ed. de l’Aube, 2000. 6 Bauman Z. Liquid Modernity. Cambridge: Polity Press, 2000. 7 Белый О.В. Стратегия развития транспортной отрасли в условиях системного кризиса страны // Бюллетень транспортной информации. Август 1999 (50); Белый О.В. Проблемы развития транспорта (научный подход) // Бюллетень транспортной информации. Сентябрь 1988 (50); Белый О.В. Транспортная стратегия как инструмент развития экономики России. Материалы круглого стола «Транспорт и экономический рост», состоявшегося 16.06.2004 в рамках Восьмого Петербургского международного экономического форума (Санкт-Петербург, 14–18 июня 2004). 8 Особенности инвестиционной модели развития России / Под ред. В.Б. Кондратьева; М.: ИМЭМО, 2003; Кондратьев В.Б. Транспорт как фактор глобальной конкурентоспособности. Материалы круглого стола «Транспорт и экономический рост», состоявшегося 16.06.2004 в рамках Восьмого Петербургского международного экономического форума (Санкт-Петербург, 14–18 июня 2004). 9 Копылов Ю.М., Леонтьев Р.Г. Государственная транспортная политика начала XXI в.: Реформирование железнодорожного транспорта России. – М.: ВИНИТИ РАН, 2003; Копылов Ю.М., Леонтьев Р.Г. Глобализм и общественно-экономические трансформации в региональном измерении: Научное издание. – Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2003; Леонтьев Р.Г., Стрельник А.А. Транспорт Дальнего Востока в системе международного транзита: Часть 1. Государственная транспортная политика. М.: ВИНИТИ РАН, 2000; Леонтьев Р.Г. Формирование единой региональной транспортной системы (Программно-целевой подход). М.: Наука, 1987. 10 Дунаев О.Н., Кулакова Т.В. Крупный регион в системе евроазиатских транспортных коридоров// Евроазиатские транспортные связи. История, современность, перспективы: Историко-документальное издание. – СПб.: Лики России, 2003; Дунаев О.В., Кулакова Т.В. Интеграция российской транспортной системы в Евроазиатское экономическое пространство // Бюллетень транспортной информации. Март 2006 (129). 11 Пехтерев Ф.С. Роль железнодорожного транспорта в обеспечении внешнеэкономических связей России. Материалы круглого стола «Транспорт и экономический рост», состоявшегося 16.06.2004 в рамках Восьмого Петербургского международного экономического форума (Санкт-Петербург, 14–18 июня 2004); Терешина Н.П., Лапидус Б.М., Пехтерев Ф.С. Регионалистика: Учебное пособие для вузов. М.: УМК МПС России. 2000. 12 Геополитические и социально-экономические проблемы создания международных транзитных транспортных коридоров / Под ред. А.П. Хоменко. – Иркутск, 2004. 13 Лившиц В.Н., Браславский А.Л., Позамантир Э.И. Реформирование федерального железнодорожного транспорта: экономические и институциональные проблемы. Препринт Международной академии организационных наук. ЦЭМИ, 2003; Лившиц В.Н., Браславский А.Л., Позамантир Э.И. Реформы на железнодорожном транспорте России // Транспорт (наука, техника, управление). ВИНИТИ, № 4. М., 2003; Лившиц В.Н., Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Реформирование естественных монополий в России (на примере транспорта) // Вестник университета, серия «Управление на транспорте», изд. ГУУ № 1 (3), 2003. 14 Левин Б.А., Галахов В.И. Концептуальные основы развития железнодорожного транспорта в новых экономических условиях (учебное пособие). М.: РАПС МПС РФ, 1997; Левин Б.А., Галахов В.И. Стратегия развития железнодорожного транспорта и кадровой политики // Экономика железных дорог. 1999. № 5; Левин Б.А., Галахов В.И. Человек в транспортной среде. М.: Наука, 2000; Человеческие ресурсы корпорации: Стратегия и практика управления. Левин Б.А., Галахов В.И., Заречкин Е.Ю., Усманов Б.Ф. / Под общ. ред. Б.А. Левина. М.: ИКЦ «Академкнига», 2005. 15 Зябин М.К. Стратегия транспортного строительства в России // Бюллетень транспортной информации. Апрель 1999 (46); Зябин М.К., Рипинен Н.А., Гришин А.А., Филимонов А.И. Институционально-технологические альтернативы коммуникационного обеспечения Сибири // Сибирь в XXI веке: альтернативы и прогнозы развития: Материалы науч. – практич. конф. – Красноярск: КГУ, 2003. – Ч. 1. 16 Аксененко Н.Е., ЛапидусБ.М., Мишарин А.С. Ред. О.А. Дудорова. Железные дороги России: от реформы к реформе. М.: Транспорт, 2001. Мишарин А.С., Шаронов А.В., Лапидус Б.М., Чичагов П.К., Бурносов Н.М., Мачерет Д.А. Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте с комментариями. М.: МЦФЭР, 2001; Лапидус Б.М. Актуализация Стратегической программы развития ОАО «РЖД» // Железнодорожный транспорт. 2006. № 8. 17 Экономические аспекты разработки транспортной стратегии России: Науч. докл. / Рук. В.И. Суслов. – ИЭОПП СО РаН. – Новосибирск, 2003. 18 Резер С.М. Управление транспортом за рубежом. М.: Наука, 1994. 19 Рипинен Н.А. Транспорт Сибири // Экономика Сибири: Ресурсно-экономический потенциал Сибири: Учеб. пособ. – Новосибирск: СибАГС, 1996. 20 Экономика железнодорожного транспорта / Под ред. Н.П. Терешиной, Б.М. Лапидуса, М.Ф. Трихункова. М.: [УМК МПС России], 2001; Управление конкурентоспособностью железнодорожных перевозок / Н.П. Терешина, А.В. Шобанов, А.В. Рышков; Рос. АН, ВИНИТИ. М.: ВИНИТИ РАН, 2005; Терешина Н.П., Богомолова О.А. Приоритеты транспортной политики и развитие внешней торговли России // Бюллетень транспортной информации. Июль 2000 (61). 21 Горбунов Н.И. Научное обоснование принятия решений при совершенствовании железнодорожной техники. – Луганск, 2002. 22 Сакульева Т.Н. Качество управленческих решений на транспорте // Бюллетень транспортной информации. Октябрь 2001 (76). 23 Семенов С.А. Методы сбора транспортной информации и принятия решений при создании новых дорог и системы общественного транспорта, германский опыт. Материалы круглого стола «Транспорт и экономический рост», состоявшегося 16.06.2004 в рамках Восьмого Петербургского международного экономического форума (Санкт-Петербург, 14–18 июня 2004). 24 Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М., 2004. 25 Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. Козбоненко. М., 2001. 26 Купряшин г. Л., Соловьев А.И. Государственный менеджмент. – М., 2005. 27 Политико-административное управление // Под ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004. 28 Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения. М., 2000. 29 Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М., 2001. 30 Соловьев А.И. Принятие государственных решений. М., 2004. 31 Туронок С.Г. Политический анализ. М., 2005. 32 Anderson J. Public Policymaking. An Introduction. Boston. – 1994. 33 Birkland T. An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts and Models of Public Policy Making. M.E. Sharpe, 2001. 34 Brewer G., de Leon P. The Foundations of Policy Analysis. – Homewood, 1983. 35 Weimer D., Vining A. Policy Analysis. Concepts аnd Practice. – Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1992. 36 Hogwood B.W., Gunn L.A. Policy Analysis for the Real World. London: Oxford University Press, 1984. 37 Gerston L.N. Public policy making: process and principles. N.Y. L., M. E. Sharpe, 1997. 38 Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice-Hall, 1981. 39 Quade E. Analysis for Public Decisions, 2nd ed., N.Y., 1982. 40 Lerner D., Lasswell H., eds. The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford, 1951. 41 Munger M. Analysing Policy. Concepts, Conflicts, and Practices. W.W. Norton & Co. 2000. 42 Sabatier P. Public Policy: Toward Better Theories of the Policy Process // Political Science: Looking to the Future. Vol. 2. Ed. by W. Crotty, 1991. 43 Handbook of Transport Strategy, Policy and Institutions. V. 6 Ed. by Kenneth J. Button, David A. Hensher, 2003. 44 Banister D. Transport, the Environment and Sustainable Development. – Rout-ledge, 1993. 45 Vigar G. Transport, Environmental Politics & Public Safety. – Routledge, 2001. 46 Hibbs J. Transport Economics and Policy: A Practical Analysis of Performance, Efficiency and Marketing Objectives. – Kogan Page Ltd. 2003; Hibbs J. The Railways, the Market and the Government. – Institute of Economic Affairs (IEA), 2006. 47 Glaister St., Burnham J., Stevens H., Travers Т. Transport Policy in Britain (Public Policy & Politics). – Palgrave Macmillan; 2Rev Ed. 2006. 48 Grant S., Bamford С. Transport Economics 4th Edition (Studies in Economics & Business). – Heinemann Educational Publishers; 4Rev Ed. 2006. 49 Jensen O. B., Richardson Т. Making European Space: Mobility, Power and Territorial Identity. – Routledge, 2004. 50 The Transport Issue (Issues S.) Ed. by Craig Donnellan. – Independence Educational Publishers, 2003. 51 Cole S. Applied Transport Economics: Policy, Management and Decision Making. – Kogan Page Ltd; 3Rev Ed. 2005. 52 Railways and International Politics. Ed. by T.G. Otte and K. Neilson. – Routledge, 2006. 53 Transport Projects, Programmes and Policies: Evaluation Needs and Capabilities (In Association With Iccr Contemporary Trends in European Social Sciences). Ed. by A. D. Pearman, Peter J. Mackie, John Nellthorp. – Ashgate Publishing, 2004. 54 Rietveld Р. Barriers to Sustainable Transport (Transport development and Sustainability). – Routledge, 2004. 55 Ross J. Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union. – Praeger Publishers, 1998. 56 Sustainable Transport. Ed by Rodney Tolley. – CRC, 2003. 57 Forman R. T. Road Ecology: Science and Solutions. – Island Press, 2002. 58 Space and Transport in the World-System (Contributions in Economics and Economic History). Ed. by Paul S. Ciccantell (Editor), Stephen G. Bunker. – Greenwood Press, 1998. 59 Jensen O. B., Richardson Т. Making European Space: Mobility, Power and Territorial Identity. – Routledge, 2004. 60 Vigar G. The Politics of Mobility. Transport, the Environment and Public Policy. – Spon Press, 2001. 61 Vigar G. Transport, Environmental Politics & Public Safety. – Routledge, 2001. 62 Ross J. Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union. – Praeger Publishers, 1998. 63 Rietveld P. Barriers to Sustainable Transport (Transport development and Sustainability). – Routledge, 2004. 64 Space and Transport in the World-System (Contributions in Economics and Economic History). Ed. by Paul S. Ciccantell (Editor), Stephen G. Bunker. – Greenwood Press, 1998. 65 Хрусталев М.А. Политология и политический анализ // Очерки теории и политического анализа международных отношений. М., 2002. C. 11. 66 Lerner D., Lasswell Н. The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford, 1951. 67 Lasswell H. Power and Personality. N.Y., 1948. Р. 120. 68 Encyclopedia of Policy Studies. Nagel S. (ed.) N.Y., 1994. Р. 872. 69 Дегтярев А.А. Политический анализ как прикладная дисциплина: предметное поле и направления развития // Полис. 2004. № 1. 70 Дегтярев А.А. Политический анализ как прикладная дисциплина: предметное поле и направления развития // Полис. 2004. № 1. 71 Lindblom C.E. Inquiry and Change. New Haven, CT. Yale University Press, 1990; Lindblom C.E. and David K. Cohen Usable Knowledge, New Haven, 1976; Wildavsky A. The New Politics of the Budgetary Process. Boston, 1988. 72 Kuhn T. The Structure of Scientific Revolutions. Chicago, 1970. 73 Quade E. Analysis for Public Decisions, 2nd ed., N.Y., 1982. Р. 5. 74 Brewer G., de Leon Р. The Foundations of Policy Analysis. The Dorsey Press, 1983, Introduction. 75 Patton C.V., SawickiD.S. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Princeton, Englewood Cliffs, 1983. Р. 1. 1, 2, 3, 4 |
|||||||