5.

О фактическом суверенитете следует говорить как о претензии, имеющей божественную санкцию, ибо всякая власть – от Бога[40], и Он пожелал и позволил, чтобы государства существовали. Претензии политической организации на территориальное верховенство, независимость и самостоятельность во внешних и внутренних делах. Претензии на статус высшей земной инстанции, на принятие конечных и последних решений. Претензии, выражающейся в том числе в провозглашении формального суверенитета. Претензии, которая в полном (то есть в описанном в классической теории суверенитета) объеме никогда не реализуется и реализоваться не может, однако все равно должна непременно отстаиваться всеми возможными и допустимыми способами. Претензии, дающей при ее успешном подтверждении и внешнем признании ту или иную степень автономии.

Таким образом, не суверенитет делает государство государством, но претензия на суверенитет.

Конечно, понятие суверенитета было известно не всегда. Как и, собственно, понятие государства. В аграрную эпоху государство зачастую непосредственно персонифицировал правитель (правители). Государство рассматривалось как собственность правителя, как «состояние личного господства и достоинство правителя», как территория, контролируемая правителем[41]. И он распоряжался им соответствующим образом. Точнее, то, что сейчас определяется как государство, тогда рассматривалось как собственность и пр..[42]

Не суть важно, какие слова, понятия и доктрины использовались в прежние эпохи, важно, что тогда существовали территориальные политические организации, государственные аппараты, право. Разные, но существовали.

Древние и средневековые (аграрные) империи Востока и Запада – от египетской до османской, от римской до священной римской – не нуждались во внешнем признании своего верховенства, независимости и самостоятельности и, естественно, ни от кого не требовали такого признания. Более того, многие из них провозглашали свою полную самодостаточность, исключительность, универсальность (универсальную верховную власть, универсальное верховенство) и пр. Но никогда этого в полной мере не добивались – поскольку были неизбежно вынуждены вступать в равноправные договорные отношения, – сталкиваясь с другими империями и т. д.[43]. Другое дело, что, во-первых, их соседи, особенно те, которые испытывали на себе имперское давление, фактически признавали за империями то, что мы теперь называем суверенитетом. Во-вторых, они, а также страны, втянутые в имперские «миры», стремились по возможности и при необходимости подражать империям, то есть провозглашать и отстаивать собственное аналогичное верховенство, независимость и пр. Империи подавали суверенный пример. В итоге появлялись новые империи или государства «неимперского» типа, с чьими претензиями старые империи как минимум считались.

В средневековой Европе помимо священной римской империи, заявлявшей о себе как о наследнице, а точнее, продолжательнице римской империи, и настаивавшей на универсальном верховенстве своего императора в христианском мире (и боровшейся с папством, также претендовавшим на универсализм)[44], всегда были королевства и иные государства, частично или полностью от нее независимые – Франция, Англия, Венгрия, Венеция, Польша и др.[45]. Ряд государств с течением времени непосредственно выделились из империи (швейцарские и итальянские республики и пр.).

Историю современной суверенной практики отсчитывают с вестфальского мира 1648 г., поставившего точку в тридцатилетней войне (в ней участвовали император священной римской империи, субъекты империи, объединенные в конфессиональные коалиции, Дания, Испания, Франция, Швеция) и якобы разделившего империю на десятки новых государств[46]. Современную систему международных отношений, основанную на всеобщем суверенном равенстве, даже именуют «вестфальской». Между тем, вестфальский мир, во-первых, зафиксировал не только территориальные уступки империи в пользу главных победителей[47], но и изменение ее внутреннего устройства через существенное расширение автономии субъектов. О соблюдении имперского суверенитета говорить не приходится. Во-вторых, вопреки расхожему мнению, суверенитета за субъектами не признали. Государствами они не стали. Их автономия, как сказано, расширилась, но они были связаны обязательством не заключать договоры, входящие в противоречие с императорскими интересами и т. д. Империя сохранилась как федеративное (государственное) объединение. Вестфальский мир «не стал для нее революцией», он не создал «принципиально нового политического порядка»[48]. (Хотя, конечно, центр тяжести сместился на субъектовый уровень и в дальнейем по мере усиления отдельных курфюршерств, в частности Пруссии, империя начала трансформироваться в объединение полуфедеративное-полуконфедеративное[49]). В-третьих, нельзя игнорировать тот безусловный факт, что любые международные обязательства предполагают и влекут ограничение суверенитета. И те, что были установлены вестфальскими договорами, – не исключение, разумеется.

По моему мнению, история Европейской (не античной, а именно Европейской) суверенной практики – это цепочка сложных и подчас противоречивых событий, включающая не только тридцатилетнюю войну и вестфальский мир, но и как минимум многовековую централизацию Европейских государств, включая великое княжество Московское, Царство русское, сопряженную с борьбой с универсалистскими проектами римско-германских королей и императоров и римских пап (и с борьбой самих этих проектов), реформацию и религиозные войны, а также Французскую революцию, революционные и наполеоновские войны, венский конгресс и т. д. А непосредственно современная суверенная практика началась никак не раньше 1945 г., когда была создана организация объединенных наций (ООН).

Ученые и публицисты, анализирующие процессы «десуверенизации» в XIX—XXI вв., как приветствующие «умИрание» государства, так и скорбящие по поводу его скорой «кончины», обычно исходят из уверенности в том, что некогда прежде государства были суверенными. Но ни одна эпоха суверенов не порождала. У государств получалось лишь стремиться к суверенитету. Признание этого факта сделает любые камлания у «одра» государства неуместным витийством. Конечно, к суверенитету стали стремиться меньше, но, во-первых, не все сплошь, во-вторых, ни одно мало-мальски состоявшееся государство еще не самоупразднилось и никто о подобных планах даже не заявляет.

Формальный суверенитет государства нуждается в провозглашении и внешнем признании[50]. Фактический должен быть подтвержден и также признан вовне, точнее, должен регулярно подтверждаться и регулярно же признаваться[51]. Признание, разумеется, в обоих случаях осуществляется другими государствами – другими территориальными политическими организациями с аналогичными претензиями. Следует понимать, что любое признание потенциально отзываемо.

Претензию на суверенитет необходимо подтверждать наличием сильной власти, которая пользуется лояльностью и поддержкой народонаселения, контролирует заявляемую территорию и эффективно управляет ею. Государство обязано внутри себя поддерживать спокойствие, стабильность и порядок, подавлять конкурирующие проявления силы, а вовне успешно защищать свои границы и утверждать себя в качестве равноправного партнера, союзника, конкурента или гегемона.[52]

В этом смысле суверенитет не только претензия, но и практика. Подтверждать суверенитет значит практиковать его.

6.

Таким образом, государство есть территориальная политическая организация, формальный суверенитет которой признан, а фактический регулярно подтверждается и признается.

Можно утверждать, что едва ли не самый эффективный способ подтвердить свою претензию на суверенитет – всяческими доступными путями вторгаться в дела других государств, навязывать им свою волю, то есть подавлять чужие суверенные претензии. В прежние эпохи, когда государства признавали за собой право на войны, в том числе на войны агрессивные, все было наглядно. Хотя в наш век soft power и «гуманитарных вмешательств» ничего принципиально не изменилось[53]. Способность к войне (в широком смысле), к ведению войны, к нападению (и защите) была, остается и останется «способностью к суверенитету».

Те государства, которые систематически влияют на политику других государств, культивируют их зависимость от себя, и тем более те, которые имеют «сателлитов», «клиентов», формируют вокруг себя коалиции, ведут успешные войны и т. п., именуются державами. Те, которым удается диктовать державам, называются сверхдержавами. Есть три основных компонента державного превосходства – военный, экономический и культурный. Когда-то было достаточно военного превосходства, в последние века державность немыслима без превосходства экономического.

Здесь я считаю нужным кратко разъяснить различие между державой (сверхдержавой) и империей. Сакрализация понятия империи бессмысленна (она была более чем оправданна в конкретных исторических случаях, но теория обязана от них абстрагироваться). Империя есть не более чем государство, стремящееся к территориальному расширению, к внешней экспансии и добившееся на этом пути значительных успехов, вобравшее в себя либо подчинившее значительные территории и многие народы. Логика имперского развития такова, что приостановка или прекращение экспансии влечет практически немедленное разрушение империи, «деимпериализацию». Хотя по инерции такое государство продолжает именоваться и считаться империей[54]. Империю нельзя противопоставлять национальному государству, были и есть имперские нации. Соединенные Штаты америки (сша) представляют собой идеальный пример национального государства, ставшего империей. Ссср был империей, до определенного времени небезуспешно развивавшейся по пути национального государства и т. д.

Любая империя – держава, но не любая держава – империя.

Другой способ подтверждения суверенитета, также эффективный, – следование по пути самоизоляции или хотя бы проведение внешней политики, демонстративно основанной на примате собственных интересов над «мировыми», «общечеловеческими». Этому весьма способствует идеологизированность государства, то есть последовательная приверженность его власти, его правителей некоей оригинальной идеологии. Чем больше она расходится с мировым mainstream'ом, тем сильнее будет эффект. Вряд ли требует доказательств тезис, что по факту «наиболее суверенными» в современном мире являются такие государства, как Китай, Иран, Саудовская Аравия, а также некоторые другие мусульманские страны. И, конечно, Северная Корея.[55]

США используют в своей политике оба способа – и результат более чем очевиден. Они сейчас единственная сверхдержава.

7.

Из сказанного следует, что в современном мире территориальная политическая организация может быть суверенной формально, а фактически не претендовать на суверенитет или претендовать безуспешно, и значит, формально считаться государством, а фактически таковым не являться. И, напротив, претендовать на фактически суверенитет, но формально оставаться несуверенной, то есть быть фактическим государством, фактически признаваться, но не признаваться формально. Для практического международного права и практического права вообще, разумеется, имеет значение в первую очередь формальный суверенитет, формальный государственный статус. Практическое право мало заботится о том, является ли территориальная политическая организация государством в реальности, для него куда более важна та данность, что официально оно признается государством другими государствами. Практическое право занимается формальными государствами. Но формальное государство – это подчас еще не или же вовсе не государство. За формой отнюдь не всегда обнаруживается необходимое содержание.

Политика же диктуется как раз содержанием. Предъявление, подтверждение, признание, подавление, размен и сдача суверенных претензий образуют основу политики. Но не будет преувеличением сказать даже, что без формального признания порой затруднительно претендовать на признание фактического суверенитета и подтверждать свои претензии на фактический суверенитет.

Поэтому государство как таковое есть единство фактического государства и формального государства, суверенных претензий и официального признания, политического содержания и правовой формы.

Всеохватывающие критерии фактической «негосударственности» и «недогосударственности» сформулировать достаточно трудно. Хотя, по моему мнению, не может идти речи о фактическом суверенитете, когда «государство» из-за своей бедности, интеллектуальной, технологической и инфраструктурной отсталости и т. д. пребывает в постоянной политической и экономической зависимости от других государств, международных организаций или транснациональных корпораций, когда правители «государства» нуждаются в «утверждении» своей легитимности правителями держав, руководством международных организаций, а также когда большая часть «государственной» территории оккупирована либо реально контролируется повстанцами, криминальными группировками и т. д. Уже введено специальное понятие «failed state» («неудавшееся государство»). Под него, в частности, подпадают некоторые африканские страны, в первую очередь сомали: от тамошнего государства осталось буквально одно название.

Невозможно говорить о государстве и в случае принудительного ограничения суверенитета согласно уставу ООН, в частности, в ответ на развязывание войны или с целью ликвидации угрозы миру (глава VII), когда государство формально не лишается статуса государства, но формально временно «поражается в правах», а следовательно, фактически временно перестает быть государством.

Теперь о формальном государстве. В XIX в. Сложилась конститутивная теория государственного признания, согласно ей признание сообщает государству международную субъектность, то есть способность полноценно реализовывать свой суверенитет. Ласса Францис Лоренц Оппенгейм так сформулировал ее суть: «Международное право не говорит, что государство не существует до признания, но оно не замечает его до признания. Только и исключительно благодаря признанию государство становится международным лицом и субъектом международного права».[56]

Такой подход мог бы работать в том случае, если бы существующие государства всегда и во всем вырабатывали консолидированную позицию, образовывали своего рода «клуб» с общими едиными правилами приема. А как быть, если одни государства признают некую территориальную политическую организацию равной себе, а другие категорически отказываются это делать? ведь право признавать либо не признавать чужой суверенитет – одно из важнейших следствий суверенитета.

Поэтому уже в XX в. появилась декларативная теория государственного признания. Она утверждает, что государство приобретает субъектность самостоятельно и признание не конституирует, но лишь констатирует возникновение нового субъекта международного права. Декларативная теория в отличие от конститутивной даже получила нормативное закрепление. В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств (Конвенции Монтевидео) 1933 г.[57] говорится, что существование государства, а следовательно, и его международная субъектность, не зависят от их признания другими государствами (ст. 3). Там же приводится единственное международно-правовое определение государства, а точнее, четыре его признака: 1) постоянное население; 2) определенная территория; 3) собственная власть; 4) способность к вступлению в отношения с другими государствами (ст. 1). В принципе, способность вступать в отношения с другими государствами можно и должно толковать в смысле получения признания с их стороны. (тогда данный признак придется признать факультативным – раз признание в декларативной теории играет вспомогательную роль.)

Впрочем, и конститутивная теория не утверждала, что до признания государства нет. По крайней мере, некоторые ее разработчики специально оговаривали это. Она лишь «не замечала» существования непризнанного государства.

Декларативная теория, в свою очередь, также обнаружила изъяны. Из нее же следует, что любая мало-мальски настойчивая территориальная политическая организация может и должна считаться государством, субъектом международных отношений. Последовательное применение этой теории грозило бы полной дестабилизацией международного порядка.

Однако доктрина и даже международные договоры – это одно, а обычное международное право и современная политическая и правовая практика – другое. И, обобщая последнюю, можно сделать однозначный вывод: государство без формального признания другими государствами, причем в первую очередь державами, полноценно функционировать не способно.

Противоречие конститутивного подхода оказалось во многом преодоленным, когда была образована ООН (точнее, по мере принятия в организацию большинства признанных государств – территориальных политических организаций, признаваемых государствами в 1950 – 1960 гг.[58]). Да, эта общегосударственная организация неполномочна решать вопросы о признании или непризнании государств. (в неофициальном разъяснении ООН о вступлении в нее в качестве государства-члена говорится: «Признание нового государства или правительства – это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения»[59]. ООН «не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство. Являясь организацией независимых государств, она может принимать в свои члены новые государства или принимать полномочия представителей нового правительства»[60].) но принятие государства в ООН производит генеральная ассамблея по рекомендации совета Безопасности, ключевую роль в котором играли и играют его постоянные члены, наделенные правом вето, то есть российская Федерация – до 1991 г. СССР, США, Китайская народная республика (кнр) – до 1971 г. Китайская республика (на Тайване), Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Французская Республика. Без их согласия принятие в организацию невозможно. То есть каждый из них должен признавать это государство (или быть готовым к признанию[61]). То есть членом ООН нельзя стать, не получив перед этим признания ведущих мировых держав (или некое обещание признания). То есть принятие предполагает их консолидированное признание. Поэтому совершенно логично, что членство в организации стало «квалифицирующим» признаком формального государства. Согласно обычному международному праву и текущей практике.[62]

Международное признание в действительности конституирует даже не международную субъектность, а формальный суверенитет в целом, формальный государственный статус как таковой. Принятие в ООН конституирует его окончательно.[63]

Однако признание можно отозвать, а членство в организации и даже в совете Безопасности аннулировать. Это, в частности, проделали с Китайской республикой. Она претендует на суверенитет, она почти всеми признается фактически. Но она не имеет формального государственного статуса. Формальное признание всего 23 государств (причем второстепенных) его обеспечить не способно.

Известны и другие реальные случаи, когда территориальные политические организации суверенны фактически, не будучи формально суверенными. Они тоже претендуют на суверенитет, провозгласили его официально, но по тем или иным причинам не получают официального признания со стороны других государств или же признаются только некоторыми (немногими) и не допускаются в О ОН. Они и называются «непризнанными государствами» (на постсоветском пространстве – Абхазия, Нагорный Карабах, Приднестровье, Южная Осетия). Большинство из них – состоявшиеся фактические государства[64]. Специфика их ситуаций такова, что в каждой необходимо исключительно индивидуальное решение. Индивидуальное как для каждого признаваемого, так и для каждого признающего.[65]

Если бы признание и принятие в ООН не играло той решающей роли, какую оно играет, то проблемы «непризнанных государств» не существовало бы.[66]

Также нужно напомнить, что в мире были и есть «несуверенные государства» – официально признанные мировым сообществом, входящие в ООН и одновременно «частично делегирующие» осуществление своего формального и фактического суверенитета другим государствам (во внешних, оборонных, судебных делах). Это карликовые «исторические» страны (андорра, Монако, лихтенштейн, сан-Марино), бывшие колониальные владения Британской Империи (Сент-Китс и Невис и др.) и подопечные территории США(Микронезия, Маршалловы острова и др.).[67]

Исключительные примеры «непризнанных государств» и «несуверенных государств» исчерпывающе подтверждают и объясняют правило. Мало быть фактическим государством, мало быть формальным государством. Должно обязательно сочетать формальный суверенитет и фактический.

И последнее. Членство во многих международных организациях, включая ту же ООН, само по себе предполагает отчуждение части формального суверенитета и, разумеется, сокращение фактических суверенных претензий. Представляется, что развитие Европейского союза (ес), официально к международным организациям не относящегося, переходит или уже перешло ту грань, когда суверенность, а значит и государственный статус его членов перестают быть бесспорными и становятся «дискуссионными»[68]. Чрезвычайно интересна и теоретическая интерпретация ЕС как некоей промежуточной формы между государством и межгосударственным объединением[69]. Впрочем, надо понимать, что Европейская практика специфична до уникальности и в обозримой перспективе не сможет быть никем заимствована.

II

Государственное правление

1

См., например: Еллинек Г.Общее учение о государстве. CПб., 2004. С. 383 – 420; Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве//И. А. Ильин. Собр. Соч. В 10 т. Т. 4. М., 1994. С. 117 – 129.

2

Без государства нет нации. Можно, правда, говорить о «протонациях» – этнических, языковых и культурно-исторических общностях, проживающих на определенных территориях либо рассеянных, которые под руководством своихлидеров добиваются создания (воссоздания) государств для себя. Известны как успешные примеры (евреи и Израиль, поляки и Польша), так и неуспешные (курды, тамилы).

3

В доиндустриальную эпоху часто признавалась субъектность «народа».

4

См., например: Зорькин В. Д. Апология Вестфальской системы//Россия в глобальной политике. 2004. Т. 2. № 3. С. 1.

5

Schmit C. Politische Teologie: vier Kapitel zur Lehre von der Souveranitat. Berlin, 2009. S. 13; Шмитт К. Политическая теология. Четыре главы к учению о суверенитете//К. Шмитт. Политическая теология. М., 2000. С. 15.

Впрочем, Александр Максутов утверждает, что точнее следовало бы перевести так: «кто принимает решения о введении чрезвычайного положения и на период его действия» (Гайда А. В., Максутов А. Б. Теология власти. Екатеринбург, 2001. С.79).

6

Schmit C. Politische Teologie. S.17; Шмитт К. Политическая теология. С. 22.

7

Согласно Шмитту, чрезвычайное положение означает «die Suspendierung der gesamten bestehenden Ordnung» («приостановление действия всего существующего порядка»). И далее: «Ist dieser Zustand eingetreten, so ist klar, dass der Staat bestehen bleibt, wahrend das Recht zurucktrit. Weil der Ausnahmezustand immer noch etwas anderes ist als eine Anarchie und ein Chaos, besteht im juristischen Sinne immer noch eine Ordnung, wenn auch keine Rechtsordnung. Die Existenz des Staates bewahrt hier eine zweifellose Uberlegenheit uber die Geltung der Rechtsnorm. Die Entscheidung macht sich frei von jeder normativen Gebundenheit und wird im eigentlichen Sinne absolut. Im Ausnahmefall suspendiert der Staat das Recht, kraf seines Selbsterhaltungsrechtes, wie man sagt. Die zwei Elemente des Begrifes „Rechts-Ordnung“ treten hier einander gegenuber und beweisen ihre begrifiche Selbstandigkeit.