1. В комментируемой статье определен предмет регулирования Закона № 151-ФЗ[1], т. е. наиболее общие группы вопросов, которые включены в сферу его действия.

2. Как следует из ст. 1 Закона № 151-ФЗ, в общей сложности групп вопросов, составляющих его предмет, шесть, в том числе:

1) правовые основы осуществления микрофинансовой деятельности. Этому вопросу полностью посвящена ст. 3 гл. 1 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 3 Закона № 151-ФЗ);

2) порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Этот вопрос регламентируют нормы гл. 4 Закона № 151-ФЗ, а именно ст. 14–16 (см. комментарий к ст. 14–16 Закона № 151-ФЗ);

3) порядок и условия предоставления микрозаймов, а также их размер. Эти вопросы регламентируют ряд статей гл. 3 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к соответствующим статьям Закона № 151-ФЗ);

4) порядок приобретения статуса микрофинансовой организации. Этот вопрос регулируется нормами ст. 5 гл. 2 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 5 Закона № 151-ФЗ);

5) порядок осуществления деятельности микрофинансовых организаций. Этому вопросу посвящена гл. 3 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 8-13 Закона № 151-ФЗ);

6) права и обязанности уполномоченного органа в сфере микрофинансовой деятельности. Основные права и обязанности уполномоченного органа определены в ст. 4–6, 14 и др. статьях Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к соответствующим статьям Закона № 151-ФЗ).

Положениями Закона № 151-ФЗ обеспечиваются:

защита прав и законных интересов добросовестных участников микрофинансового рынка и получателей микрофинансовых услуг (потребителей);

определение принципов, форм, методов и ограничений участия государства в регулировании отношений, складывающихся между субъектами рынка, а также субъектами рынка и государством;

содействие повышению прозрачности и инвестиционной привлекательности микрофинансовых организаций и развитию инфраструктуры рынка.

Закон № 151-ФЗ, формируя условия для защиты законных прав и интересов микрофинансовых организаций, потребителей их услуг и инвесторов, также устанавливает ограничения для деятельности микрофинансовых организаций.

3. Действие Закона № 151-ФЗ распространяется на микрофинансовую деятельность юридических лиц, которые не являются следующими институтами:

1) кредитными организациями. В соответствии со ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности»[2] кредитная организация – юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным законодательным актом.

Как следует из смысла ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности», кредитные организации могут быть двух типов – банк и небанковская кредитная организация.

Банк – кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация – кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Законом «О банках и банковской деятельности»;

2) кредитными кооперативами. Согласно ст. 1 Закона «О кредитной кооперации»[3] кредитный кооператив – добровольное объединение физических и (или) юридических лиц на основе членства и по территориальному, профессиональному и (или) иному принципу в целях удовлетворения финансовых потребностей членов кредитного кооператива (пайщиков);

3) ломбардами. Как следует из ст. 2 Закон «О ломбардах»[4], ломбард – специализированная коммерческая организация, основными видами деятельности которой являются предоставление краткосрочных займов гражданам и хранение вещей;

4) жилищными накопительными кооперативами. Как установлено в ст. 2 Закона «О жилищных накопительных кооперативах»[5], жилищный накопительный кооператив – потребительский кооператив, созданный как добровольное объединение граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилых помещениях путем объединения членами кооператива паевых взносов.

Перечисленные выше организации также вправе осуществлять микрофинансовую деятельность. Однако этот аспект их деятельности регулируется не Законом № 151-ФЗ, а законодательством РФ, регулирующим их деятельность, т. е. федеральными законами перечисленным выше (ч. 3 ст. 3 Закона № 151-ФЗ).

Вместе с тем следует отметить, что микрофинансовые структуры, деятельность которых регулируется Законом № 151-ФЗ, и иные структуры, осуществляющие микрофинансовую деятельность (банки, ломбарды, кредитные кооперативы и т. д.) в сфере микрофинансирования не конкуренты, а скорее, партнеры. На рынке услуг микрофинансирования они призваны органично дополнять друг друга. Об устойчивом сосуществовании различных форм финансовых посредников на рынке возвратного финансирования малого бизнеса свидетельствует и опыт других стран Европы и США.

4. Следует отметить, что Закон № 151-ФЗ, в отличие от ряда других законодательных актов, например Закона «О кредитных историях»[6], не включает отдельной статьи, посвященной установлению сферы его регулирования, ограничиваясь только определением своего предмета.

В этой связи укажем, что обычно сферу действия законодательного акта составляют общественные отношения, возникающие между субъектами в связи и по поводу предмета регулирования, урегулированные соответствующим законодательным актом.

Однако такая статья не носит какого-либо практического характера, а ее значение состоит лишь в перечислении отношений, которые могут возникнуть между субъектами в процессе применения законодательного акта.

Скорее всего, именно поэтому законодатель не счел нужным включать статью, определяющую сферу регулирования комментируемого Закона.

1. Как следует из названия ст. 2 Закона № 151-ФЗ, в ней определен понятийный аппарат, который применяется для целей комментируемого законодательного акта.

2. Предваряя рассмотрение понятийного аппарата, который используется в Законе № 151-ФЗ, прежде всего, необходимо отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в двух следующих случаях:

1) когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов;

2) когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В части 2 ст. 2 Закона № 151-ФЗ установлена норма, согласно которой все понятия и термины из гражданского законодательства и других отраслей законодательства РФ, применяемые в Законе № 151-ФЗ, не носят специального характера и, соответственно, не имеют приоритета при их толковании.

Таким образом, в Законе № 151-ФЗ они применяются именно в том значении, в каком используются в других отраслях законодательства РФ.

Вместе с тем следует отметить, что в ст. 2 Закона № 151-ФЗ используются понятия, которые не определены в других законодательных актах гражданского законодательства и других отраслях законодательства РФ.

3. Одним из таких понятий является понятие микрофинансовой деятельности, представленное в п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ.

Перед рассмотрением понятия микрофинансовой деятельности (микрофинансирование), которое установлено в Законе № 151-ФЗ, отметим, что в мировой практике под микрофинансированием (англ. – microfinance) понимается деятельность, связанная с оказанием финансовых услуг, как правило, начинающим субъектам малого предпринимательства. Такая деятельность является эффективным инструментом в достижении более свободного доступа малых предприятий к источникам финансирования и, что особенно важно, позволяет многим стартующим предприятиям начать с нуля свой собственный бизнес.

Вся отрасль микрофинансирования выросла из микрокредитования. В 1976 г. профессор Мухаммед Юнус основал банк «Грамин» (англ. – «Grameen Bank», иногда упоминается как Граминский банк), который занимался выдачей микрокредитов бедным бангладешцам. Этот же год следует считать годом рождения микрофинансирования. Значительно позже появились другие финансовые услуги для бедных людей (микрострахование, микровклады и т. п.).

Цель микрофинансирования состоит в создании высокодинамичной и эффективной системы кредитования малых предприятий для дополнительного стимулирования производства и распределения товаров и услуг, а также для оказания помощи начинающим предпринимателям в приобретении опыта получения прибыли и накоплении капитала.

Микрофинансирование представляет собой гибкую разновидность классического банковского кредита, позволяющего беспрепятственно начать бизнес без наличия стартового капитала и кредитной истории, а также способствует решению как минимум трех задач:

увеличение количества предпринимателей;

рост налоговых поступлений;

наличие кредитной истории для дальнейшего развития субъектов малого предпринимательства через банковский сектор.

Микрофинансовые институты оказывают услуги предпринимателям, дополняющие услуги коммерческих банков, укрепляя тем самым всю финансовую систему. Условия, выставляемые коммерческими банками, нередко оказываются непосильными для предпринимателей (особенно это касается обеспечения кредита). Учреждения микрофинансирования осуществляют с некоторой выгодой и низкой степенью риска небольшие по размеру финансовые операции, которые не являются привлекательными для коммерческих банков.

В России микрофинансовая деятельность как таковая существовала еще задолго до появления Закона № 151-ФЗ. Ее осуществляли банки, реализующие микрофинансовые программы, кредитные кооперативы всех типов, региональные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства, неправительственные микрофинансовые организации, созданные в рамках международных проектов, и др. Однако ее легитимное определение в законодательстве РФ представлено не было. Оно впервые появилось только в Законе № 151-ФЗ.

Из определения микрофинансовой деятельности, представленного в ст. 2 Закона № 151-ФЗ, следует:

1) суть этой деятельности состоит в представлении микрозаймов (микрофинансирование);

2) осуществлять эту деятельность могут только юридические лица, получившие статус микрофинансовой органзизации в порядке, установленном в ст. 5 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 5 Закона № 151-ФЗ);

3) осуществлять такую деятельность также вправе юридические лица, не имеющие статуса микрофинансовой организации, но имеющие право осуществлять микрофинансирование на основании ст. 3 Закона № 151-ФЗ. Это кредитные организации (банки и небанковские кредитные организации, кредитные кооперативы, жилищные накопительные кооперативы и др.).

4. Другим важным понятием, определение которого дается в п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ, является понятие микрофинансовой организации.

В мировой практике под микрофинансовыми организациями (англ. – microfinance institutions, MFI) обычно понимаются организации, оказывающие предпринимателям услуги, дополняющие услуги коммерческих банков, укрепляя тем самым всю финансовую систему. Условия, выставляемые коммерческими банками, нередко оказываются непосильными для предпринимателей (особенно это касается обеспечения кредита). Учреждения микрофинансирования осуществляют с некоторой выгодой и низкой степенью риска небольшие по размеру финансовые операции, которые не являются привлекательными для коммерческих банков.

В российском законодательстве легитимное определение понятия микрофинансовой организации, как и определение микрофинансовой деятельности, ранее также не было представлено. Теперь оно приведено в п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ.

Как следует из определения понятия «микрофинансовая организация», отличительными признаками таких институтов, характеризующими их правовое положение, являются следующие:

1) микрофинансовая организация является юридическим лицом, т. е. организацией, которая имеет в собственности обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ);

2) микрофинансовые организации могут быть как коммерческими, так и некоммерческими организациями.

Отметим, что законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие закреплено в ст. 50 части первой ГК РФ.

Так, коммерческие организации – это юридические лица, преследующие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.

В части 1 ГК РФ установлен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм создания коммерческих организаций, в том числе:

хозяйственные товарищества и общества (полное товарищество, товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество (открытое и закрытое));

производственные кооперативы;

государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В свою очередь, некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

В части 3 ст. 50 ГК РФ предусмотрено, что некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Однако перечень некоммерческих организаций указан в ГК РФ неисчерпывающим образом (открытый перечень), что предполагает возможность установления иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций в других федеральных законах.

В результате такого подхода в российском законодательстве представлен спектр организационно-правовых форм некоммерческих организаций как новых по отношению к части первой ГК РФ, так и дублирующих друг друга либо имеющих лишь незначительные отличия.

Проблему установления исчерпывающего перечня форм некоммерческих организаций не решило и принятие Закона «О некоммерческих организациях»[7].

Указанный законодательный акт дополнил предусмотренный частью первой ГК РФ перечень форм некоммерческих организаций, такими как некоммерческие партнерства и автономные некоммерческие организации (а позднее – и государственной корпорацией, государственной компанией и др.), но также оставил данный перечень открытым.

В результате сегодня, помимо перечисленных выше, федеральными законами дополнительно предусмотрены, в частности, следующие формы некоммерческих организаций:

садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество (Закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[8]);

товарищество собственников жилья (Жилищный кодекс РФ[9]);

объединение работодателей (Трудовой кодекс РФ[10]);

нотариальная палата (Основы законодательства РФ о нотариате[11]);

торгово-промышленная палата (Закон «О торгово-промышленных палатах в РФ»[12]);

4) организации, претендующие на получение статуса микрофинановых организаций, могут быть созданы в одной из следующих организационно-правовых форм юридического лица:

фонд. В соответствии с ч. 1 ст. 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов; преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Такое же определение фонда содержится в ч. 1 ст. 7 Закона «О некоммерческих организациях».

Отметим, что под действие Закона № 151-ФЗ попадают государственные, муниципальные и частные фонды поддержки малого предпринимательства. Так, на начало 2008 г. в России действовало более 300 государственных и муниципальных фондов, распоряжающихся портфелем займов в сумме не менее 2,7 млрд руб. и обслуживающих около 30 тыс. субъектов малого предпринимательства. Следующий по численности сегмент рынка – частные фонды поддержки предпринимательства и некоммерческие партнерства;

автономная некоммерческая организация. Согласно ч. 1 ст. 10 Закона «О некоммерческих организациях» автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг;

учреждение. В части 1 ст. 120 ГК РФ установлено, что учреждение представляет собой организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение может быть государственным, муниципальным, а также частным.

Из смысла п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ следует, что микрофинансовая организация не может быть создана как бюджетное учреждение, т. е. не может быть ни государственным, ни муниципальным. Иными словами, микрофинансовая организация может быть только частным учреждением.

Часть 1 ст. 9 Закона «О некоммерческих учреждениях определяет частное учреждение как некоммерческую организацию, созданную собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;

некоммерческое партнерство. Как следует из ч. 1 ст. 8 Закона «О некоммерческих организациях», некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ;

хозяйственное товарищество и хозяйственное общество. В соответствии с ч. 1 ст. 66 ГК РФ хозяйственными товариществами и хозяйственными обществами признаются коммерческие организации, уставный (складочный) капитал которых разделен на доли (вклады) учредителей (участников).

Согласно ч. 2 ст. 66 ГК РФ хозяйственные товарищества могут быть созданы в двух формах:

в форме полного товарищества. Часть 1 ст. 69 ГК РФ определяет такое товарищество как товарищество, участники которого (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом;

в форме товарищества на вере (коммандитного товарищества). Часть 1 ст. 82 устанавливает, что товариществом на вере является товарищество, в котором наряду с участниками, осуществляющими от имени товарищества предпринимательскую деятельность и отвечающими по обязательствам товарищества своим имуществом (полными товарищами), имеется один или несколько участников-вкладчиков (коммандитистов), которые несут риск убытков, связанных с деятельностью товарищества, в пределах сумм, внесенных ими вкладов, и не принимают участия в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности.

Из части 3 ст. 66 ГК РФ следует, что хозяйственные общества также могут быть созданы в трех формах:

в форме акционерного общества. В части 1 ст. 96 ГК РФ акционерным обществом признается общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций. При этом установлено, что участники (акционеры) акционерного общества не отвечают по его обязательствам и несут рисков убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Такие же положения об акционерных обществах содержатся и в Законе «Об акционерных обществах»[13];

в форме общества с ограниченной ответственностью. Часть 1 ст. 87 ГК РФ устанавливает, что общество с ограниченной ответственностью представляет собой учрежденное одним или несколькими лицами общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров. При этом установлено, что участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Такие же положения в отношении обществ с ограниченной ответственностью закреплены и в Законе «Об обществах с ограниченной ответственностью»[14];

в форме общества с дополнительной ответственностью. Частью 1 ст. 95 ГК РФ установлено, что обществом с дополнительной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров. При этом установлено, что участники такого общества солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества.

Таким образом, законодатель, с одной стороны, императивно ограничивает возможные организационно-правовые формы, в которых могут быть созданы микрофинансовые организации. Однако, с другой стороны, обеспечил возможность организациям, предоставляющим микрофинансовые услуги, легитимно функционировать в различных организационно-правовых формах. Именно такое многообразие должно обеспечить эффективность развития рынка микрофинансовых услуг;

5) юридическое лицо приобретает статус микрофинансовой организации только после внесения сведений о нем в государственный реестр микрофинансовых организаций (см. комментарий к ст. 5 Закона № 151-ФЗ);

6) микрофинансовая организация осуществляет микрофинансовую деятельность, т. е. деятельность по предоставлению микрозаймов (микрофинансирование).

Следует отметить, что такая деятельность для микрофинансовой организации не является исключительным видом предпринимательской деятельности. Таким образом, микрофинансовая организация вправе осуществлять и иные виды деятельности с учетом ограничений, установленных Законом № 151-ФЗ.

В частности, п. 7 ст. 12 Закона № 151-ФЗ устанавливает прямой запрет на совмещение микрофинансовой организацией микрофинансовой деятельности со всеми видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (см. комментарий к ст. 12 Закона № 151-ФЗ).

Необходимо отметить, что важным аспектом, отличающим микрофинансовые организации, деятельность которых подпадает под действие Закона № 151-ФЗ, от других организаций, оказывающих аналогичные услуги, является социальная направленность.

Микрофинансовые организации дают возможность гражданам (в том числе безработным) получить заем на развитие собственного дела, приобретение оборудования, повышение квалификации работников, расширение спектра и повышение качества предоставляемых потребителям товаров и услуг.

В поддержку данного положения специалисты АО «Консультант Плюс» приводят следующие нормы Закона № 151-ФЗ[15]:

обязанность предоставления микрофинансовой организацией ежеквартальных отчетов о микрофинансовой деятельности (ст. 15 Закона № 151-ФЗ);

контроль со стороны уполномоченного органа за привлечением денежных средств физических и юридических лиц в виде займов (п. 5 ч. 4 ст. 14 Закона № 151-ФЗ);

право микрофинансовой организации предоставлять информацию в отношении своих заемщиков в бюро кредитных историй (ст. 16 Закона № 151-ФЗ).

Однако, по мнению специалистов АО «Консультантплюс», заявлению о социальной направленности в какой-то мере противоречит следующее[16]:

договор микрозайма не является публичным договором (ст. 426 ГК РФ). На это указывает п. 2 ч. 1 ст. 9 Закона № 151-ФЗ, в соответствии с которым микрофинансовая организация вправе мотивированно отказаться от заключения договора микрозайма;

отсутствуют какие-либо гарантии возврата привлеченных микрофинансовой организацией денежных средств по аналогии с системой обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ, предусмотренной Законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[17];

отсутствует обязанность микрофинансовой организации страховать возникающие в ее деятельности риски, в том числе риск ответственности за нарушение договора, в обществах взаимного страхования и страховых организациях; в ст. 13 Закона № 151-ФЗ речь идет лишь о праве микрофинансовой организации на страхование таких рисков.

Отметим, что согласно ч. 2 ст. 15 Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[18] микрофинансовые организации отнесены к инфраструктуре малого и среднего предпринимательства.

Как следует из ч. 1 ст. 15 Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», инфраструктурой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является система коммерческих и некоммерческих организаций, которые создаются, осуществляют свою деятельность или привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд при реализации федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечивающих условия для создания субъектов малого и среднего предпринимательства, и оказания им поддержки.

Частью 2 ст. 15 Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», помимо микрофинансовых организаций, к инфраструктуре поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства также отнесены:

центры и агентства по развитию предпринимательства;

государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства;

фонды содействия кредитованию (гарантийные фонды, фонды поручительств);

акционерные инвестиционные фонды и закрытые паевые инвестиционные фонды, привлекающие инвестиции для субъектов малого и среднего предпринимательства;

технопарки;

научные парки;

инновационно-технологические центры;

бизнес-инкубаторы;

палаты и центры ремесел;

центры поддержки субподряда;

маркетинговые и учебно-деловые центры;

агентства по поддержке экспорта товаров;

лизинговые компании;

консультационные центры.

Отнесение микрофинансовых организаций к инфраструктуре поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства позволяет им самим получить государственную поддержку, в том числе:

финансовую;

имущественную;

информационную;

консультационную и др.

5. Пожалуй, одним из центральных понятий, закрепленных в п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ, является понятие микрозайма.

По своей правовой сути микрозаем – это тот же заем, т. е. сделка между заимодавцем и заемщикам, в рамках которой заимодавец передает в собственность заемщику деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками. В свою очередь, заемщик обязуется возвратить заимодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных вещей того же рода и качества.

Однако микрозаем имеет две характеристики, которые выделяют его из числа прочих разновидностей займов:

1) предметом микрозайма могут быть только деньги, являющиеся валютой РФ, т. е. рублями. Соответственно, другие вещи, в том числе иностранная валюта, не могут выступать в качестве предмета такой сделки;

2) сумма займа, которая не может быть более одного миллиона рублей. По сегодняшним меркам это не столь значительная сумма (отсюда в названии инструмента добавляется приставка микро). Вместе с тем, по мнению законодателя, это оптимальная цифра для начала микро– и малого бизнеса в России.

6. Ключевым понятием, которое закреплено в п. 4 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ, является понятие договора микрозайма.

Рассматривая определение договора микрозайма, прежде всего необходимо отметить, что по своей сути этот договор представляет собой ни что иное, как договор займа, который регламентирован нормами § 1 «Заем» гл. 42 ГК РФ «Заем и кредит».

Согласно ч. 1 ст. 807 ГК РФ по договору займа одна сторона (заимодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить заимодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества.

Правовая природа договора микрозайма в целом аналогична природе договора займа.

Договор микрозайма является реальным, так как считается заключенным с момента передачи денег (ч. 1 ст. 807 ГК РФ). Данная норма корреспондирует с ч. 2 ст. 433 ГК РФ, предусматривающей, что, если в соответствии с законом для заключения договора необходима также передача имущества, договор считается заключенным с момента передачи соответствующего имущества. Ввиду реального характера договора займа наличие между сторонами письменного соглашения, по которому заимодавец обещал предоставить имущество взаймы, не порождает соответствующего права требования на стороне заемщика.

Договор микрозайма является односторонне обязывающим, так как обязанности по договору возложены на заемщика, а заимодавец приобретает по договору только права. Сторонами договора микрозайма являются заимодавец, в качестве которого выступает микрофинансовая организация и заемщик (должник), которым может выступать как физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, так и юридическое лицо.

Договор микрозайма заключается в письменной форме. Ее несоблюдение не влечет недействительности такого договора. Однако нарушение письменной формы договора порождает последствия, указанные в ч. 1 ст. 162 ГК РФ, а именно: лишает стороны права в случае спора ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но не лишает их права приводить письменные и другие доказательства.

Вместе с тем правовая природа договора характеризуется некоторыми специфическими чертами, установленными в Законе № 151-ФЗ:

1) предметом договора микрозайма могут выступать только денежные средства, выраженные в валюте РФ, т. е. российских рублях;

2) сумма займа по договору микрозайма не может быть более одного миллиона рублей.

7. Еще одним понятием, определение которого представлено в п. 5 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ, является понятие уполномоченного органа.

Уполномоченный орган – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности, контролю и надзору в сфере кредитной кооперации, выработке государственной политики, контролю и надзору в сфере микрофинансовой деятельности, определяемый Правительством РФ.

Отметим, что на момент подготовки данного комментария уполномоченный орган Правительством РФ определен не был. Однако анализ положений о федеральных органах исполнительной власти позволил сделать вывод, что сегодня на его роль в наибольшей степени подходит Минфин России.

Дело в том, что согласно п. 1 разд. I Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329[19], именно Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности и кредитной кооперации. Кроме того, в разд. IV указанного нормативного правового акта к числу полномочий Минфина России отнесено осуществление контроля и надзора в сфере кредитной кооперации.

Поэтому в ближайшее время следует ожидать принятие постановления Правительства РФ, которым будут внесены изменения в Положение о Министерстве финансов РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, в части наделения Минфина России полномочиями по выработке государственной политики, контролю и надзору в сфере микрофинансовой деятельности.

1. Комментируемая статья Закона № 151-ФЗ определяет правовые основы микрофинансовой деятельности.

2. В части 1 ст. 3 Закона № 151-ФЗ перечислены лишь виды нормативных правовых актов, которые составляют правовую основу микрофинансовой деятельности.

Согласно рассматриваемой норме правовую основу микрофинансовой деятельности в РФ составляют:

Конституция РФ[20]; ГК РФ;

Закон № 151-ФЗ;

другие федеральные законы;

иные, нежели законодательные, нормативные правовые акты РФ, принимаемые в соответствии с федеральными законами.

Как видно, правовая основа микрофинансовой деятельности определена в ч. 1 ст. 3 Закона № 151-ФЗ в довольно общем виде. В то же время из такой формулировки нормы однозначно следует, что правовое регулирование микрофинансовой деятельности осуществляется нормативными правовыми актами только федерального уровня. Соответственно, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам такого регулирования издаваться не могут.

Регулирование микрофинансовой деятельности исключительно федеральными нормативными правовыми актами предопределено тем, что данное регулирование осуществляется гражданским законодательством РФ. В соответствии же с положением п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении России (данное конституционное положение воспроизведено в п. 1 ст. 3 части первой ГК РФ). Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Центральное место в регулировании отношений в сфере микрофинансовой деятельности занимает ГК РФ (в первую очередь § 1 «Заем» гл. 42 «Заем и кредит»), который регулирует собственно заемные отношения – договоры и обязательства по займам. Такие отношения урегулированы ГК РФ исчерпывающе, и они не могут включаться в предметную сферу каких-либо иных законов, если иное не указано в самом ГК РФ.

Договор займа возведен ГК РФ в ранг практически универсальной формы осуществления всех видов займов. В то же время положения гл. 42 ГК РФ применяется к регулированию заемных отношений, имеющих место в деятельности кредитных кооперативов, ломбардов, жилищных накопительных кооперативах и других юридических лиц.

Второе место в системе регулирования отношений в сфере микрофинансироания занимает рассматриваемый Закон № 151-ФЗ. Он является актом гражданского законодательства, т. е. принятым на основании и в соответствии с ГК РФ и в этой связи не должен ему противоречить. Между тем Закон № 151-ФЗ выполняет роль специального нормативного акта, которым определяются особенности применения общих положений гражданского законодательства в сфере микрофинансовой деятельности, и при «конкуренции» норм должен иметь приоритет по отношению к ГК РФ. Следовательно, нормы ГК РФ о займе применяются в органичном сочетании с правовым регулированием микрофинансовой деятельности, содержащемся в Законе № 151-ФЗ.

Иными, нежели законодательными, нормативными правовыми актами РФ, о которых идет речь в ч. 1 ст. 3 Закона № 151-ФЗ, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Издание и применение таких актов, содержащих нормы гражданского права, регламентировано положениями ст. 3 части первой ГК РФ:

отношения, регулируемые гражданским законодательством, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам (п. 3);

на основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права (п. 4);

в случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ ГК РФ или иному закону применяется ГК РФ или соответствующий закон (п. 5);

действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, определяются правилами гл. 1 «Гражданское законодательство» части первой ГК РФ (п. 6);

министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами (п. 7).

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.

Статьей 23 Закона «О Правительстве Российской Федерации»[21] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Закон № 151-ФЗ норм, прямо предусматривающих издание Президентом РФ указов по вопросам предмета его регулирования, не содержит, а вот на издание нормативных правовых актов Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти указание в нормах Закона № 151-ФЗ есть. Так, как следует из смысла п. 5 ст. 2 Закона № 151-ФЗ, постановлением Правительства РФ будет определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выработку государственной политики, а также на осуществление контроля и надзора в сфере микрофинансовой деятельности. В свою очередь, этот уполномоченный орган своими нормативно-правовыми актами будет устанавливать экономические нормативы достаточности собственных средств и ликвидности микрофинансовых организаций (п. 5 ч. 4 ст. 14 Закона № 151-ФЗ), определять порядок ведения реестра микрофинансовых организаций (ч. 2 ст. 4 Закона № 151-ФЗ) и т. д.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217.

3. Часть 2 ст. 3 Закона № 151-ФЗ устанавливает, что микрофинансовые организации, т. е. юридические лица, получившие такой статус, осуществляют микрофинансовую деятельность в порядке, установленном комментируемым Законом.

Закон № 151-ФЗ устанавливает правовые основы осуществления микрофинансовой деятельности, определяет порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций, устанавливает размер, порядок и условия предоставления микрозаймов, порядок приобретения статуса и осуществления деятельности микрофинансовых организаций, а также права и обязанности уполномоченного органа в сфере микрофинансовой деятельности.

Закон № 151-ФЗ в настоящий момент включает четыре главы:

глава 1 «Общие положения»;

глава 2 «Условия осуществления деятельности микрофинансовыми организациями»;

глава 3 «Порядок осуществления деятельности микрофинансовыми организациями»;

глава 4 «Регулирование и контроль деятельности микрофинансовых организаций»;

глава 5 «Заключительные положения».

Закон № 151-ФЗ включает 17 статей.

4. Часть 3 ст. 3 Закона № 151-ФЗ императивно ограничивает распространение норм Закона № 151-ФЗ, исключая из сферы его регулирования микрофинансовую деятельность кредитных организаций, кредитных кооперативов, ломбардов, жилищных накопительных кооперативов и других юридических лиц.

Такая установка законодателя, с одной стороны, позволяет определить круг организаций, которые не вправе выступать в отношениях займа, действуя в качестве микрофинансовой организации, а с другой – определяет, что они также вправе осуществлять микрофинансовую деятельность, но в соответствии с законодательством РФ, регулирующим их деятельность:

кредитные организации в соответствии с Законом «О банках и банковской деятельности»;

кредитные кооперативы – Законом «О кредитной кооперации;

ломбарды – Законом «О ломбардах»;

жилищные накопительные кооперативы – Законом «О жилищных накопительных кооперативах».

1. Комментируемая статья Закона № 151-ФЗ определяет порядок ведения реестра микрофинансовых организаций.

2. Закон № 151-ФЗ не содержит легитимного определения понятия государственный реестр микрофинансовых организаций (далее – Реестр).

В этой связи отметим, что под Реестром следует понимать открытый и общедоступный федеральный информационный ресурс, содержащий сведения о микрофинансовых организациях, внесенных в указанный Реестр уполномоченным государственным органом.

При этом, как следует из п. 1 ст. 4 и ст. 5 Закона № 151-ФЗ, реестр как информационный ресурс характеризуется следующими отличительными чертами:

является открытым и общедоступным, в чем проявляется его схожесть с другими государственными реестрами, например ЕГРЮЛ, и соответствие правового режима требованиям п. 1 ст. 10 Закона «Об информации, информатизации и защите информации»[22];

содержит сведения о микрофинансовых организациях, внесенных в него уполномоченным государственным органом.

3. В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона № 151-ФЗ ведение Реестра осуществляет уполномоченный орган, который в рамках выполнения этой функции:

вносит сведения о юридическом лице в Реестр;

отказывает во внесении сведений о юридическом лице в Реестр;

исключает сведения о юридическом лице из Реестра.

3. Согласно п. 2 ст. 4 Закона № 151-ФЗ уполномоченный орган самостоятельно устанавливает порядок ведения Реестра (на момент подготовки данного комментария порядок не был установлен).

4. В пункте 3 ст. 4 Закона № 151-ФЗ установлено, что уполномоченный орган ведет Реестр в двух формах:

бумажной;

электронной (электронных носителях).

Однако при расхождении сведений, зафиксированных на бумажных и электронных носителях, приоритет будут иметь сведения, имеющиеся на бумажных носителях.

5. Пункт 4 ст. 4 Закона № 151-ФЗ обязывает уполномоченный орган обеспечить ведение Реестра в электронном виде в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами, обеспечивающими совместимость и взаимодействие Реестра с иными федеральными информационными системами и сетями.

6. Пункт 5 ст. 4 Закона № 151-ФЗ закладывает один из основополагающих принципов ведения Реестра – принцип открытости и общедоступности.

Любое заинтересованное лицо вне зависимости от целей получения информации должно иметь возможность получить сведения о микрофинансовых организациях, содержащиеся в Реестре, по необременительной процедуре.

Как правило, федеральные органы исполнительной власти, ведущие те или иные реестры, размещают сведения, содержащиеся в них, на своих сайтах в сети Интернет.

Например, ФСФР России размещает на своем сайте в Интернете сведения из реестра бюро кредитных историй, жилищных накопительных кооперативов, профессиональных участниках рынка ценных бумаг и т. д.

7. Как следует из п. 6 ст. 4 Закона № 151-ФЗ, за внесение сведений в Реестр уполномоченный орган взимает государственную пошлину в соответствии с законодательством РФ.

Размеры и порядок взимания государственной пошлины устанавливаются гл. 25.3 НК РФ (в том числе ст. 333.33), а именно:

за внесение сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций – 1000 руб.;

за выдачу дубликата свидетельства о внесении сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций взамен утраченного или пришедшего в негодность – 200 руб.

1. В комментируемой статье Закона № 151-ФЗ определен порядок приобретения статуса микрофинансовой организации.

2. Перед рассмотрением норм ст. 5 Закона № 151-ФЗ представляется целесообразным отметить, что до сих пор бытует мнение, что выдача организацией денежных средств взаймы является законной лишь в случае, если такая деятельность не носит систематического характера (см. Постановление ФАС Уральского округа от 4 августа 2003 г. по делу № Ф09-2036/03-ГК).

В противном случае она может повлечь уголовную ответственность по ст. 172 УК РФ «Незаконная банковская деятельность». Напомним, что согласно данной статье УК РФ осуществление банковской деятельности (банковских операций) без регистрации или без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 10 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до 80 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового.

Таким образом, приобретение юридическим лицом статуса микрофинансовой организации предоставляет ему право на выдачу микрозаймов на регулярной, систематической основе. Это в определенном смысле является защитой микрофинансовых организаций от обвинения их в незаконном осуществлении банковской деятельности.

3. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона № 151-ФЗ юридическое лицо приобретает статус микрофинансовой организации, т. е. право осуществлять микрофинансовую деятельность, со дня внесения уполномоченным органом сведений о нем в Реестр.

Отметим, что аналогичный порядок уже известен действующему законодательству. В частности, он применяется в отношении бюро кредитных историй. Так, согласно ч. 2 ст. 15 Закона «О кредитных историях» юридическое лицо вправе осуществлять деятельность в качестве бюро кредитных историй только после внесения записи о нем в государственный реестр бюро кредитных историй.

В части 1 ст. 5 Закона № 151-ФЗ законодатель еще раз перечислил те организационно-правовые формы юридического лица, в которых должно быть создано юридическое лицо, претендующее на статус микрофинансовой организации.

Таковыми являются:

фонд;

автономная некоммерческая организация;

учреждение (за исключением бюджетного учреждения);

некоммерческое партнерство;

хозяйственное общество или товарищество.

Юридическое лицо утрачивает статус микрофинансовой организации со дня исключения уполномоченным органом указанных сведений из Реестра.

Однако это не означает прекращения самого юридического лица.

4. Согласно ч. 2 ст. 5 Закона № 151-ФЗ одним из основных правовых последствий приобретения юридическим лицом статуса микрофинансовой организации является приобретение всех прав и обязанностей, которые предусмотрены комментируемым законодательным актом.

Такие права и обязанности юридическое лицо приобретает со дня получения статуса микрофинансовой организации.

Соответственно, микрофинансовая организация теряет все права и обязанности, предусмотренные Законом № 151-ФЗ, после исключения сведений о юридическом лице из Реестра.

При этом следует отметить, что при исключении сведений о юридическом лице из Реестра по основаниям, установленным в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 7 Закона № 151-ФЗ, все ранее заключенные таким юридическим лицом договоры микрозайма сохраняют силу.

5. Как следует из ч. 3 ст. 5 Закона № 151-ФЗ, статус микрофинансовой организации может получить то юридическое лицо, которое создано в соответствии с законодательством РФ, в том числе зарегистрировано в качестве юридического лица.

Под государственной регистрацией юридических лиц понимаются акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) сведений о юридических лицах. К таким сведениям в соответствии со ст. 5 Закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[23] относятся:

1) наименование (полное, сокращенное, фирменное);

2) организационно-правовая форма;

3) адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, по которому осуществляется связь с юридическим лицом;

4) способ образования юридического лица (создание или реорганизация);

5) сведения об учредителях (участниках) юридического лица;

6) сведения о правопреемстве – для юридических лиц, созданных в результате реорганизации иных юридических лиц, для юридических лиц, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;

7) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица;

8) способ прекращения юридического лица (путем реорганизации, ликвидации или путем исключения из единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа, в связи с продажей и т. д.) и некоторые другие сведения.

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводится в соответствии с ГК РФ и вышеуказанным законодательным актом.

Органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, является ФНС России.

Согласно Закону «О некоммерческих организациях» государственная регистрация некоммерческих организаций имеет свои особенности. Государственную регистрацию осуществляет ФНС России. Однако решение о государственной регистрации некоммерческих организаций принимается Минюстом РФ, в том числе в лице его территориальных органов.

Государственной регистрации подлежат и любые изменения, происходящие с юридическим лицом.

6. В части 4 ст. 5 Закона № 151-ФЗ установлен перечень документов и сведений, которые необходимо представить в уполномоченный орган юридическому лицу, претендующему на получение статуса микрофинансовой организации.

Такому юридическому лицу необходимо представить в уполномоченный орган следующие документы и сведения:

заявление о внесении сведений о юридическом лице в Реестр. Такое заявление должно быть подписано руководителем юридического лица или уполномоченным им лицом (далее – заявитель). В нем должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства и контактные телефоны заявителя;

копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица;

копию учредительных документов юридического лица;

копию решения о создании юридического лица и об утверждении его учредительных документов;

копию решения об избрании (о назначении) органов управления юридического лица с указанием их состава на день представления документов в уполномоченный орган;