1. В комментируемой статье определен предмет регулирования Закона № 151-ФЗ[1], т. е. наиболее общие группы вопросов, которые включены в сферу его действия.

2. Как следует из ст. 1 Закона № 151-ФЗ, в общей сложности групп вопросов, составляющих его предмет, шесть, в том числе:

1) правовые основы осуществления микрофинансовой деятельности. Этому вопросу полностью посвящена ст. 3 гл. 1 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 3 Закона № 151-ФЗ);

2) порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Этот вопрос регламентируют нормы гл. 4 Закона № 151-ФЗ, а именно ст. 14–16 (см. комментарий к ст. 14–16 Закона № 151-ФЗ);

3) порядок и условия предоставления микрозаймов, а также их размер. Эти вопросы регламентируют ряд статей гл. 3 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к соответствующим статьям Закона № 151-ФЗ);

4) порядок приобретения статуса микрофинансовой организации. Этот вопрос регулируется нормами ст. 5 гл. 2 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 5 Закона № 151-ФЗ);

5) порядок осуществления деятельности микрофинансовых организаций. Этому вопросу посвящена гл. 3 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 8-13 Закона № 151-ФЗ);

6) права и обязанности уполномоченного органа в сфере микрофинансовой деятельности. Основные права и обязанности уполномоченного органа определены в ст. 4–6, 14 и др. статьях Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к соответствующим статьям Закона № 151-ФЗ).

Положениями Закона № 151-ФЗ обеспечиваются:

защита прав и законных интересов добросовестных участников микрофинансового рынка и получателей микрофинансовых услуг (потребителей);

определение принципов, форм, методов и ограничений участия государства в регулировании отношений, складывающихся между субъектами рынка, а также субъектами рынка и государством;

содействие повышению прозрачности и инвестиционной привлекательности микрофинансовых организаций и развитию инфраструктуры рынка.

Закон № 151-ФЗ, формируя условия для защиты законных прав и интересов микрофинансовых организаций, потребителей их услуг и инвесторов, также устанавливает ограничения для деятельности микрофинансовых организаций.

3. Действие Закона № 151-ФЗ распространяется на микрофинансовую деятельность юридических лиц, которые не являются следующими институтами:

1) кредитными организациями. В соответствии со ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности»[2] кредитная организация – юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным законодательным актом.

Как следует из смысла ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности», кредитные организации могут быть двух типов – банк и небанковская кредитная организация.

Банк – кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация – кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Законом «О банках и банковской деятельности»;

2) кредитными кооперативами. Согласно ст. 1 Закона «О кредитной кооперации»[3] кредитный кооператив – добровольное объединение физических и (или) юридических лиц на основе членства и по территориальному, профессиональному и (или) иному принципу в целях удовлетворения финансовых потребностей членов кредитного кооператива (пайщиков);

3) ломбардами. Как следует из ст. 2 Закон «О ломбардах»[4], ломбард – специализированная коммерческая организация, основными видами деятельности которой являются предоставление краткосрочных займов гражданам и хранение вещей;

4) жилищными накопительными кооперативами. Как установлено в ст. 2 Закона «О жилищных накопительных кооперативах»[5], жилищный накопительный кооператив – потребительский кооператив, созданный как добровольное объединение граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилых помещениях путем объединения членами кооператива паевых взносов.

Перечисленные выше организации также вправе осуществлять микрофинансовую деятельность. Однако этот аспект их деятельности регулируется не Законом № 151-ФЗ, а законодательством РФ, регулирующим их деятельность, т. е. федеральными законами перечисленным выше (ч. 3 ст. 3 Закона № 151-ФЗ).

Вместе с тем следует отметить, что микрофинансовые структуры, деятельность которых регулируется Законом № 151-ФЗ, и иные структуры, осуществляющие микрофинансовую деятельность (банки, ломбарды, кредитные кооперативы и т. д.) в сфере микрофинансирования не конкуренты, а скорее, партнеры. На рынке услуг микрофинансирования они призваны органично дополнять друг друга. Об устойчивом сосуществовании различных форм финансовых посредников на рынке возвратного финансирования малого бизнеса свидетельствует и опыт других стран Европы и США.

4. Следует отметить, что Закон № 151-ФЗ, в отличие от ряда других законодательных актов, например Закона «О кредитных историях»[6], не включает отдельной статьи, посвященной установлению сферы его регулирования, ограничиваясь только определением своего предмета.

В этой связи укажем, что обычно сферу действия законодательного акта составляют общественные отношения, возникающие между субъектами в связи и по поводу предмета регулирования, урегулированные соответствующим законодательным актом.

Однако такая статья не носит какого-либо практического характера, а ее значение состоит лишь в перечислении отношений, которые могут возникнуть между субъектами в процессе применения законодательного акта.

Скорее всего, именно поэтому законодатель не счел нужным включать статью, определяющую сферу регулирования комментируемого Закона.

1. Как следует из названия ст. 2 Закона № 151-ФЗ, в ней определен понятийный аппарат, который применяется для целей комментируемого законодательного акта.

2. Предваряя рассмотрение понятийного аппарата, который используется в Законе № 151-ФЗ, прежде всего, необходимо отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в двух следующих случаях:

1) когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов;

2) когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В части 2 ст. 2 Закона № 151-ФЗ установлена норма, согласно которой все понятия и термины из гражданского законодательства и других отраслей законодательства РФ, применяемые в Законе № 151-ФЗ, не носят специального характера и, соответственно, не имеют приоритета при их толковании.

Таким образом, в Законе № 151-ФЗ они применяются именно в том значении, в каком используются в других отраслях законодательства РФ.

Вместе с тем следует отметить, что в ст. 2 Закона № 151-ФЗ используются понятия, которые не определены в других законодательных актах гражданского законодательства и других отраслях законодательства РФ.

3. Одним из таких понятий является понятие микрофинансовой деятельности, представленное в п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ.

Перед рассмотрением понятия микрофинансовой деятельности (микрофинансирование), которое установлено в Законе № 151-ФЗ, отметим, что в мировой практике под микрофинансированием (англ. – microfinance) понимается деятельность, связанная с оказанием финансовых услуг, как правило, начинающим субъектам малого предпринимательства. Такая деятельность является эффективным инструментом в достижении более свободного доступа малых предприятий к источникам финансирования и, что особенно важно, позволяет многим стартующим предприятиям начать с нуля свой собственный бизнес.

Вся отрасль микрофинансирования выросла из микрокредитования. В 1976 г. профессор Мухаммед Юнус основал банк «Грамин» (англ. – «Grameen Bank», иногда упоминается как Граминский банк), который занимался выдачей микрокредитов бедным бангладешцам. Этот же год следует считать годом рождения микрофинансирования. Значительно позже появились другие финансовые услуги для бедных людей (микрострахование, микровклады и т. п.).

Цель микрофинансирования состоит в создании высокодинамичной и эффективной системы кредитования малых предприятий для дополнительного стимулирования производства и распределения товаров и услуг, а также для оказания помощи начинающим предпринимателям в приобретении опыта получения прибыли и накоплении капитала.

Микрофинансирование представляет собой гибкую разновидность классического банковского кредита, позволяющего беспрепятственно начать бизнес без наличия стартового капитала и кредитной истории, а также способствует решению как минимум трех задач:

увеличение количества предпринимателей;

рост налоговых поступлений;

наличие кредитной истории для дальнейшего развития субъектов малого предпринимательства через банковский сектор.

Микрофинансовые институты оказывают услуги предпринимателям, дополняющие услуги коммерческих банков, укрепляя тем самым всю финансовую систему. Условия, выставляемые коммерческими банками, нередко оказываются непосильными для предпринимателей (особенно это касается обеспечения кредита). Учреждения микрофинансирования осуществляют с некоторой выгодой и низкой степенью риска небольшие по размеру финансовые операции, которые не являются привлекательными для коммерческих банков.

В России микрофинансовая деятельность как таковая существовала еще задолго до появления Закона № 151-ФЗ. Ее осуществляли банки, реализующие микрофинансовые программы, кредитные кооперативы всех типов, региональные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства, неправительственные микрофинансовые организации, созданные в рамках международных проектов, и др. Однако ее легитимное определение в законодательстве РФ представлено не было. Оно впервые появилось только в Законе № 151-ФЗ.

Из определения микрофинансовой деятельности, представленного в ст. 2 Закона № 151-ФЗ, следует:

1) суть этой деятельности состоит в представлении микрозаймов (микрофинансирование);

2) осуществлять эту деятельность могут только юридические лица, получившие статус микрофинансовой органзизации в порядке, установленном в ст. 5 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к ст. 5 Закона № 151-ФЗ);

3) осуществлять такую деятельность также вправе юридические лица, не имеющие статуса микрофинансовой организации, но имеющие право осуществлять микрофинансирование на основании ст. 3 Закона № 151-ФЗ. Это кредитные организации (банки и небанковские кредитные организации, кредитные кооперативы, жилищные накопительные кооперативы и др.).

4. Другим важным понятием, определение которого дается в п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ, является понятие микрофинансовой организации.

В мировой практике под микрофинансовыми организациями (англ. – microfinance institutions, MFI) обычно понимаются организации, оказывающие предпринимателям услуги, дополняющие услуги коммерческих банков, укрепляя тем самым всю финансовую систему. Условия, выставляемые коммерческими банками, нередко оказываются непосильными для предпринимателей (особенно это касается обеспечения кредита). Учреждения микрофинансирования осуществляют с некоторой выгодой и низкой степенью риска небольшие по размеру финансовые операции, которые не являются привлекательными для коммерческих банков.

В российском законодательстве легитимное определение понятия микрофинансовой организации, как и определение микрофинансовой деятельности, ранее также не было представлено. Теперь оно приведено в п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ.

Как следует из определения понятия «микрофинансовая организация», отличительными признаками таких институтов, характеризующими их правовое положение, являются следующие:

1) микрофинансовая организация является юридическим лицом, т. е. организацией, которая имеет в собственности обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ);

2) микрофинансовые организации могут быть как коммерческими, так и некоммерческими организациями.

Отметим, что законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие закреплено в ст. 50 части первой ГК РФ.

Так, коммерческие организации – это юридические лица, преследующие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.

В части 1 ГК РФ установлен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм создания коммерческих организаций, в том числе:

хозяйственные товарищества и общества (полное товарищество, товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество (открытое и закрытое));

производственные кооперативы;

государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В свою очередь, некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

В части 3 ст. 50 ГК РФ предусмотрено, что некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Однако перечень некоммерческих организаций указан в ГК РФ неисчерпывающим образом (открытый перечень), что предполагает возможность установления иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций в других федеральных законах.

В результате такого подхода в российском законодательстве представлен спектр организационно-правовых форм некоммерческих организаций как новых по отношению к части первой ГК РФ, так и дублирующих друг друга либо имеющих лишь незначительные отличия.

Проблему установления исчерпывающего перечня форм некоммерческих организаций не решило и принятие Закона «О некоммерческих организациях»[7].

Указанный законодательный акт дополнил предусмотренный частью первой ГК РФ перечень форм некоммерческих организаций, такими как некоммерческие партнерства и автономные некоммерческие организации (а позднее – и государственной корпорацией, государственной компанией и др.), но также оставил данный перечень открытым.

В результате сегодня, помимо перечисленных выше, федеральными законами дополнительно предусмотрены, в частности, следующие формы некоммерческих организаций:

садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество (Закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[8]);

товарищество собственников жилья (Жилищный кодекс РФ[9]);

объединение работодателей (Трудовой кодекс РФ[10]);

нотариальная палата (Основы законодательства РФ о нотариате[11]);

торгово-промышленная палата (Закон «О торгово-промышленных палатах в РФ»[12]);

4) организации, претендующие на получение статуса микрофинановых организаций, могут быть созданы в одной из следующих организационно-правовых форм юридического лица:

фонд. В соответствии с ч. 1 ст. 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов; преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Такое же определение фонда содержится в ч. 1 ст. 7 Закона «О некоммерческих организациях».

Отметим, что под действие Закона № 151-ФЗ попадают государственные, муниципальные и частные фонды поддержки малого предпринимательства. Так, на начало 2008 г. в России действовало более 300 государственных и муниципальных фондов, распоряжающихся портфелем займов в сумме не менее 2,7 млрд руб. и обслуживающих около 30 тыс. субъектов малого предпринимательства. Следующий по численности сегмент рынка – частные фонды поддержки предпринимательства и некоммерческие партнерства;

автономная некоммерческая организация. Согласно ч. 1 ст. 10 Закона «О некоммерческих организациях» автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг;

учреждение. В части 1 ст. 120 ГК РФ установлено, что учреждение представляет собой организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение может быть государственным, муниципальным, а также частным.

Из смысла п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 151-ФЗ следует, что микрофинансовая организация не может быть создана как бюджетное учреждение, т. е. не может быть ни государственным, ни муниципальным. Иными словами, микрофинансовая организация может быть только частным учреждением.

Часть 1 ст. 9 Закона «О некоммерческих учреждениях определяет частное учреждение как некоммерческую организацию, созданную собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;

некоммерческое партнерство. Как следует из ч. 1 ст. 8 Закона «О некоммерческих организациях», некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ;