Принят Государственной Думой 30 января 2009 года Одобрен Советом Федерации 4 февраля 2009 года

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Заметим, что в комментируемой статье не дается понятие «навигационной деятельности» – этому посвящена следующая статья Закона. Здесь же рассматривается вопрос статуса данного Закона, его направленность и сфера действия.

Согласно комментируемой статье, данный Закон устанавливает правовые основы осуществления навигационной деятельности или, согласно определению ст. 2 Закона, правовые основы деятельности, связанной с определением и использованием координатновременных параметров объектов, как главные, исходные положения, принципы, элементы с точки зрения права.

Иными словами навигационная деятельность может регулироваться и другими нормативными актами помимо комментируемого Закона. Но здесь следует заметить следующее:

1) все иные нормативные акты, так или иначе регламентирующие навигационную деятельность, не должны противоречить комментируемому Закону как устанавливающему правовые основы осуществления навигационной деятельности;

2) если какой-либо иной нормативный акт будет вступать в противоречие с комментируемым Законом относительно навигационной деятельности, то приоритетными будут считаться положения комментируемого Закона.

Перечислим вкратце некоторые из ныне действующих нормативных правовых актов, которые касаются вопроса о навигационной деятельности и применение которых может быть ограничено, если в них окажутся нормы, которые будут вступать в противоречие с комментируемым Законом:

Воздушный кодекс РФ;

Водный кодекс РФ;

Кодекс внутреннего водного транспорта РФ;

Земельный кодекс РФ;

Кодекс торгового мореплавания РФ;

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (ред. от 30 декабря 2008 г.);

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (ред. от 29 апреля 2008 г.);

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ред. от 3 декабря 2008 г.);

Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (ред. от 23 июля 2008 г.);

Закон РФ от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности» (ред. от 30 декабря 2008 г.);

Положение об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования (утв. постановлением Правительства РФ 21 ноября 2005 г. № 690).

Согласно комментируемой статье, Закон направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Или, согласно определениям ст. 2 Закона, он направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в:

а) технических средствах, устройствах и системах, предназначенных для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации;

б) деятельности, направленной на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации.

Тавтология здесь указывает на недостаточную проработанность законодателем понятийного аппарата.

Заметим, что целью Закона не является удовлетворение потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Данный Закон направлен на создание условий для удовлетворения указанных потребностей. Иными словами, цель Закона такова, чтобы существовали такие условия, при которых удовлетворение потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности было бы наиболее удобным.

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает на сферу действия Закона: действие этого Закона распространяется на отношения, возникающие в связи с осуществлением навигационной деятельности и оказанием услуг в сфере навигационной деятельности, в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Размытую формулировку можно было бы конкретизировать, сказав, что фраза «в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации» относится как к отношениям, возникающим в связи с осуществлением навигационной деятельности, так и к отношениям, возникающим в связи с оказанием услуг в сфере навигационной деятельности.

Настоящий Закон имеет прямое отношение к навигационной деятельности и услугам в этой деятельности, которые осуществляются в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. И все другие нормативные правовые акты, которые будут иметь то или иное отношение к навигационной деятельности и услугам в этой деятельности и которые принимаются в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, не должны противоречить комментируемому Закону, который устанавливает правовые основы навигационной деятельности.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В комментируемой статье раскрываются основные понятия, используемые в Законе.

Что же такое навигация? Само понятие навигации нигде в российском законодательстве не дается. Но оно имеется в различных словарях и энциклопедиях.

Сравнивая определения слова «навигация», имеющиеся в разных источниках, можно прийти к выводу, что в комментируемом Законе рассматривается понятие «навигация» в узком смысле этого слова, а именно в смысле определения и использования местонахождения какого-либо объекта в пространстве и во времени, о чем и говорит наше первое определение в комментируемой статье. Итак,

Навигационная деятельность—деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов.

Таким образом, дается определение не столько понятия «навигационная деятельность», сколько понятия «навигация». Хотя здесь и говорится о деятельности, но понятие деятельности как таковой в определении отсутствует. Под деятельностью в праве понимается как действие, так и бездействие, влекущее за собой какие-либо правовые последствия. Навигационная деятельность включает в себя следующие обязательные аспекты:

она должна быть связана как с определением, так и с использованием,

либо только с определением, но не использованием, либо только с использованием уже известных координатновременных параметров объектов,

либо с отказом в определении и использовании координатновременных параметров объектов, когда этого требует Закон;

эта деятельность касается объектов, каких именно, Закон не уточняет. Именно здесь может возникнуть неразбериха. Например, под объектами гражданских прав понимаются не только вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, но и имущественные права, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, нематериальные блага. Здравая логика подсказывает, что определить координатно-временные параметры по всем только что перечисленным объектам невозможно. Но там, где закон понимание какого-либо вопроса отдает на откуп здравой логике, там как раз и начинаются споры и загружаются судебные инстанции выработкой новой судебной практики, которая была бы не нужна, будь законодатель более четким в своих формулировках. Например, могут возникнуть споры по поводу навигационной деятельности относительно местонахождения той или иной информации или места и времени выполнения каких-либо работ или услуг. Как бы это ни казалось абсурдным, но Закон не исключает наличие подобных ситуаций;

эта деятельность должна касаться не любых вопросов работы с объектами, а только определения и использования координатновременных параметров, т. е. местонахождения объекта как в пространстве, так и во времени и никак иначе.

2. Следующее понятие – «средства навигации». Комментируемый Закон рассматривает средства навигации как технические средства, устройства и системы, предназначенные для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации.

Понятие «средства» в данном определении включает в себя как широкое, так и узкое значение этого слова. Широкое значение заключается в том, что под средствами понимаются не только средства, но также устройства и системы с разделительным союзом «и».

Причем расширение толкования слова средства в данном случае совершенно необоснованно, так как все средства, обладающие такими свойствами, как формирование сигналов, передача, прием, обработка, хранение и визуализация информации, являются устройствами и системами. А сужается понятие навигационные средства следующими рамками:

под средствами понимаются только технические средства, устройства и системы, а не какие-либо другие; например, средства могут быть химические, экономические и т. п.; однако данное сужение тоже не является обоснованным, так как в навигации возможно использование не только технических средств, но, например, и биологических; таким образом, данный Закон ограничивает нас в понятии «навигационные средства» только техническими устройствами и системами;

эти технические средства, устройства и системы должны иметь строго определенное в Законе предназначение, характеризуемое шестью основными аспектами, объединенными союзом «и», а именно, использоваться для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации. Если какие-либо технические средства, устройства и системы не удовлетворяют хотя бы одному из указанных аспектов или свойств, то они по определению не могут являться средствами навигации; например, если техническое средство формирует навигационные сигналы, передает, принимает, обрабатывает, хранит, но не визуализирует навигационную информацию, то это уже не будет являться навигационной системой в определении комментируемой статьи.

Раскрывая понятие «средства навигации», законодатель допускает ошибку в том, что ставит союз «и». Дело в том, что союз «и» в русском языке в разных случаях может выражать разный смысл и использоваться как в разделительном значении («или»), так и в объединяющем значении («как…. так и»). Причем, как мы уже заметили, по смыслу в первой части определения стоит разделительный «и», а во второй части – объединительный «и».

Следуя данным умозаключениям, было бы правильнее представить рассматриваемое определение следующим образом:

«средства навигации – технические устройства и (или) системы, предназначенные одновременно как для формирования навигационных сигналов, так и для передачи, приема, обработки, хранения, визуализации навигационной информации».

3. Обратимся к понятию «объекты навигационной деятельности»:

«объекты навигационной деятельности – объекты, оснащенные средствами навигации и (или) использующие средства навигации в целях навигационной деятельности, а также объекты, обеспечивающие функционирование средств навигации». Расширим это определение, используя понятие навигационной деятельности, данное в комментируемой статье Закона: «объекты навигационной деятельности или деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, – это объекты, оснащенные средствами навигации (средствами определения и использования координатно-временных параметров объектов) и (или) использующие средства навигации (средства определения и использования координатно-временных параметров объектов) в целях навигационной деятельности, т. е. деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, а также объекты, обеспечивающие функционирование средств навигации (средств определения и использования координатновременных параметров объектов)».

Здесь та же самая казуистика с понятием «объекты», как и в первом пункте комментируемой статьи, о чем мы уже говорили в первой части комментария к данной статье Закона. Как и в первом случае, законодатель не дает четкого определения объекта, которое в понятии гражданского права включает не только материальные вещи, но и различные нематериальные блага, имущественные права, работы, услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности. Здесь лишь приводятся внешние характеристики объектов НД в рамках комментируемого Закона. В результате получается, что существует несколько видов объектов НД, которые могут быть:

оснащены средствами навигации, но не использовать средства навигации в целях НД и не обеспечивать функционирование средств навигации;

сами не оснащены средствами навигации, но использовать средства навигации в целях НД, при этом не обеспечивать функционирование средств навигации;

и оснащены средствами навигации, и использовать эти средства навигации в целях НД, при этом не обеспечивать функционирование средств навигации;

как не оснащены сами средствами навигации, так и не использовать средства навигации в целях НД, но обеспечивать функционирование средств навигации;

оснащены средствами навигации, не использовать средства навигации в целях НД, но обеспечивать функционирование средств навигации;

сами не оснащены средствами навигации, но использовать средства навигации в целях НД и обеспечивать функционирование средств навигации;

и оснащены средствами навигации, и использовать эти средства навигации в целях НД, и обеспечивать функционирование средств навигации.

4. Рассмотрим понятие «услуги в сфере навигационной деятельности», или, согласно первому определению, «услуги в сфере деятельности, связанной с определением и использованием координатновременных параметров объектов».

Обратимся к общему понятию договора возмездного оказания услуг. Согласно ст. 779 ГК РФ, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Если убрать из последнего определения элемент возмездности, то получится, что по договору услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность).

Теперь вернемся к определению, данному в комментируемой статье. Итак:

услуги в сфере навигационной деятельности – деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации.

Если речь идет об услугах, то не возникает никаких вопросов по поводу удовлетворения потребности в эксплуатации средств навигации и удовлетворения потребности в навигационной информации. А вот что касается деятельности, направленной на удовлетворение потребностей в средствах навигации, то здесь следует иметь ввиду, что в соответствии с общегражданским определением услуг не всякая деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации, является услугой. Так, например, деятельность по продаже, дарению, аренде, ремонту средств навигации не является услугой. В этом понимании сама деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации, т. е. в таких объектах, как технические средства, устройства и системы, к услугам относиться не может. Если такое будет происходить, то возникнет ряд вопросов при возникновении различных спорных ситуаций, включая и вопросы налогообложения, которые придется разрешать через судебную практику.

Поэтому правильнее было бы дать следующее определение: услуги в сфере навигационной деятельности – деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в эксплуатации средств навигации, а также в навигационной информации.

5. Последнее определение в комментируемой статье связано с понятием «навигационные сигналы с открытым доступом»:

навигационные сигналы с открытым доступом – сигналы, предназначенные для решения задач координатно-временного и навигационного обеспечения без ограничений, связанных с режимом санкционированного доступа.

Сразу бросается в глаза тавтология в данном определении. Согласно первому определению в комментируемой статье, «навигационная деятельность – деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов». Следовательно, понятия «задачи координатно-временного обеспечения» и «задачи навигационного обеспечения» являются идентичными.

Единственно, что раскрывает данный пункт комментируемой статьи, так это то, что навигационные сигналы делятся на сигналы санкционированного доступа, которые могут иметь какие-либо (какие именно, Закон не оговаривает) ограничения, и сигналы открытого доступа, которые этих ограничений не имеют. Следовательно, и само определение можно упростить:

навигационные сигналы с открытым доступом – сигналы, предназначенные для решения задач навигационного обеспечения без ограничений, связанных с режимом санкционированного доступа.

Что означает понятие «сигналы санкционированного доступа», кто имеет право их вводить и каков режим введения ограничений на них, – этого законодатель не оговаривает. Например, может быть ограничение частотного спектра в соответствии с законодательством о связи (ст. 31 Федеральный закон «О связи» от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 29 апреля 2008 г.)). На осуществление услуг связи, в том числе и с целью осуществления НД, выдается лицензия, срок действия которой зависит от указанного в решении государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот срока в случае, если услуга связи оказывается с использованием радиочастотного спектра (ст. 33 Федеральный закон «О связи»). Также существует Таблица распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2006 № 439-23. Санкционированный доступ к навигационным сигналам может быть также связан с тем, что они подаются в рамках каких-либо секретных учений Вооруженных сил РФ или с целью нахождения секретного объекта. Но это пока только предположения, которые должны быть разрешены законодателем и (или) непосредственной практикой, связанной с осуществлением НД.

Статья 3. Субъекты правовых отношений в сфере навигационной деятельности

В соответствии с комментируемой нормой субъектами правовых отношений в сфере навигационной деятельности, на первый взгляд, являются те же лица, что и субъекты всех гражданских правоотношений. Но это только на первый взгляд.

Для начала перечислим всех субъектов правоотношений, указанных в комментируемой статье, которые делятся на две основных группы:

1) лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности;

2) лица, оказывающие и получающие услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством.

К лицам, обеспечивающим создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, относятся: органы государственной власти; органы местного самоуправления; физические лица; юридические лица.

К лицам, оказывающим и получающим услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством, относятся: физические лица; юридические лица.

Что касается субъектов гражданских правоотношений, то в соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК РФ в их число входят все физические лица, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Следует заметить, что в комментируемой норме в число субъектов правовых отношений в сфере НД не включены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В то же время в число лиц, обеспечивающих создание и функционирование средств навигации и объектов НД, включены сами органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые, по смыслу Закона, могут действовать от своего имени. В то же время в соответствии со ст. 125 ГК РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления в гражданских правоотношениях могут действовать только от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Но данные умозаключения не означают, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут быть участниками правовых отношений в сфере НД. Так, согласно ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются субъектами гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц.

Примечательно, что в комментируемой статье не выделена такая группа субъектов, которые создают средства навигации и объекты навигационной деятельности, а не просто обеспечивают их создание. Таким образом, получается парадокс, который заключается в том, что к субъектам правовых отношений в сфере навигационной деятельности относятся лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов НД. В то же время лица, создающие средства навигации и объекты НД, к таковым никак не относятся.

По вопросу правоспособности и дееспособности субъектов правовых отношений в сфере НД. Относительно группы лиц, оказывающих и получающих услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством, таких вопросов не возникает. Их дееспособность, т. е., согласно ст. 21 ГК РФ, способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их, согласно комментируемой статье, определяется гражданским законодательством. Для физических лиц такая дееспособность в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста, либо при вступлении в брак до достижения восемнадцатилетнего возраста. Но в гражданском законодательстве существует еще понятие эмансипации, неполной и ограниченной дееспособности для физических лиц, а также возможны случаи признания гражданина недееспособным.

Согласно ст. 27 ГК РФ, несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным, что по ГК РФ и называется эмансипацией, производится по решению органа опеки и попечительства с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо, при отсутствии такого согласия, – по решению суда.