Статья 4. Особенности осуществления навигационной деятельности

1. Первая часть комментируемой статьи согласно ч. 2 ст. 12 Закона вступает в силу с 1 января 2011 г. (см. комментарий к ст. 12 Закона). Следовательно, до этого времени федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями должны составить и утвердить перечень транспортных, технических средств и систем, которые подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.

Круг полномочий определяется тем, в чьем ведении находятся соответствующие технические средства и системы.

Что касается коллизии в понятии «технические средства и системы», то этот вопрос подробно рассмотрен в части 2 комментария к ст. 2 Закона. Скажем лишь, что в данной статье правильнее было бы написать «технические средства и (или) системы», чтобы избежать путаницы в понимании слов законодателя.

Следует отметить, что не обо всех транспортных, технических средствах и системах в данной статье идет речь, а только о тех, использование которых может и должно соответствовать определенным целям, а именно:

обеспечению обороны и безопасности РФ;

повышению эффективности управления движением транспортных средств;

повышению уровня безопасности перевозок пассажиров; повышению уровня безопасности перевозок специальных грузов;

повышению уровня безопасности перевозок опасных грузов; повышению уровня безопасности проведения геодезических работ;

повышению уровня безопасности кадастровых работ.

Данный перечень целей является закрытым, т. е. не может быть дополнен иначе как на основании внесения изменений и (или) дополнений в комментируемую норму. Следовательно, к моменту вступления в силу данной нормы, т. е. к 1 января 2011 г., федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями должны также определить критерии возможности соответствия транспортных и технических средств и систем указанным целям.

2. Очевидно, что в период мобилизации, в период военного положения и в военное время НД должна иметь свои особенности. Так как эти особенности могут быть совершенно разного плана и могут требовать принятия оперативного решения, входящего в противоречие с комментируемым Законом, то законодатель определил ответственный орган, который был бы полномочен принимать данные решения. И таким органом является Правительство Российской Федерации.

Статья 5. Права собственности на средства навигации и объекты навигационной деятельности

1. Комментируемая статья определяет, кто может быть субъектом права собственности на средства навигации и объекты НД. Здесь совсем не говорится о вещных правах, отличных от права собственности. Не рассматриваются такие вопросы, как приобретение, отчуждение права собственности, защита этих прав. Следует заметить, что по данным вопросам всегда возникает много споров. А что касается навигационной деятельности, то здесь могут быть свои особенности, которых законодатель не оговаривает. Это значит, что пока следует руководствоваться в данных вопросах общими положениями ГК РФ.

Согласно положению ст. 209 ГК РФ, право собственности включает в себя права владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим собственнику, а также, согласно ст. 210, 211 ГК РФ, – бремя содержания и риск случайной гибели принадлежащего собственнику имущества.

В комментарии к ст. 3 Закона мы определились в том, что, согласно ч. 1 ст. 2 ГК РФ, в число субъектов гражданских правоотношений входят все физические лица, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В комментируемой же статье говорится, что все те же субъекты могут иметь в собственности средства навигации и объекты НД. Следовательно, можно сделать вывод, что все субъекты гражданских правоотношений могут являться собственниками средств навигации и объектов НД.

Но в то же время в комментарии к ст. 3 Закона мы также заметили, что субъектный состав гражданских правоотношений не совпадает с субъектным составом правовых отношений в сфере НД. Таким образом, можно сделать вывод, что не все субъекты правовых отношений в сфере НД могут являться собственниками средств навигации и объектов НД. А значит, наличие у субъекта права собственности на средства навигации и объекты НД еще не говорит о том, что он может вступать в правовые отношения в сфере НД. И то, что субъект находится в правовых отношениях в сфере НД, совсем не указывает на то, что он может иметь право собственности на средства навигации и объекты НД.

Рассмотрим подробнее, чем отличается субъектный состав права собственности на средства навигации и объекты НД от субъектного состава в правовых отношениях в сфере НД. Обратимся к следующей таблице:

* Согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются субъектами гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие ЮЛ.

Что касается физических и юридических лиц, то они, по Закону, могут быть как участниками правовых отношений в сфере НД, так и собственниками средств навигации и объектов НД. Что же касается Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то они могут быть собственниками средств навигации и объектов НД и могут быть субъектами правовых отношений в сфере НД, которые могут оказывать и получать услуги в сфере НД в соответствии с гражданским законодательством, но не могут входить в число субъектов, обеспечивающих создание и функционирование средств навигации и объектов НД. Вместо них данную функцию могут выполнять соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Еще следует обратить внимание на то, что некоторые объекты НД и средства навигации могут относится к объектам недвижимости в соответствии со ст. 130 ГК РФ, где сказано, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. А это значит, что право собственности на них согласно ст. 219 ГК РФ может возникнуть только с момента их государственной регистрации.

2. Здесь идет речь о таких навигационных системах, которые подлежат изъятию из гражданского оборота. Согласно ст. 129 ГК РФ, объекты гражданских прав, к которым относятся и навигационные системы, могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота определяются в порядке, установленном законом.

Следуя данному правилу, законодатель установил закрытый перечень объектов из числа навигационных систем, которые изымаются из оборота и не подлежат отчуждению. Но перечень этих объектов определяется не точными названиями этих объектов, а их общими родовыми признаками (характеристиками). Вот эти признаки: это должны быть космические аппараты и (или) объекты наземной космической инфраструктуры;

эти объекты должны относиться к спутниковым навигационным системам;

эти объекты должны быть созданы за счет средств федерального бюджета.

Если объект не обладает хотя бы одним из перечисленных признаков, то он не подпадает под действие комментируемой нормы и не подлежит изъятию из оборота в соответствии с данной нормой только по двум оставшимся признакам. Например, если речь вести о космических аппаратах и (или) объектах наземной космической инфраструктуры, относящихся к спутниковым навигационным системам, но созданным не за счет средств федерального бюджета, то они не должны изыматься из оборота и могут свободно отчуждаться.

Комментируемая норма также подчеркивает, кому из участников гражданского оборота и на каком праве могут принадлежать указанные объекты. Таким участником гражданского оборота является Российская Федерация, и принадлежать Российской Федерации эти объекты должны только на праве собственности. Каким образом эти объекты должны переходить в собственность РФ, Закон не указывает, что может порождать различные споры по поводу законности изъятия объектов в собственность государства.

Союзы «и» в п. 2 комментируемой статьи в словосочетаниях «и создаваемые за счет средств», «изымаются из оборота и не подлежат отчуждению» носят объединяющее значение и в данном случае могут быть заменены союзом «как…, так и». В то же самое время союз «и» в словосочетании «космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры» имеет противоположное разделительное значение «и (или)». Здесь также видна нечеткость формулировки, выбранная законодателем, которая может привести к неправильному толкованию нормы и различным судебным ошибкам. Об этом подробнее говорилось в п. 2 данного комментария к ст. 2 Закона.

Нечеткость в формулировке видна также в такой временной конструкции, как «создаваемые за счет средств федерального бюджета», указывающая на настоящее время, из чего можно сделать вывод о том, что речь идет только о тех объектах, которые создаются в настоящий момент времени. Но если вести речь об объектах, не являющихся собственностью Российской Федерации, которые давно созданы за счет средств федерального бюджета и соответствуют остальным двум признакам, по которым они могли бы быть изъяты из оборота по букве комментируемой нормы, то здесь можно сказать, что фактическое их изъятие в собственность Российской Федерации и, соответственно, их изъятие из гражданского оборота может оказаться совершенно невозможным.

Что касается глобальной навигационной спутниковой системы «ГЛОНАСС» или, как ее еще называют, спутниковой навигационной системы ГЛОНАСС (СНС ГЛОНАСС), как видно из Федеральной целевой программы по использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах гражданских потребителей (утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. (в ред. от 21 сентября 2000 г.)), СНС ГЛОНАСС обладает всеми признаками, указывающими на то, что она должна являться собственностью РФ, изъята из оборота и не подлежать отчуждению. В частности:

СНС ГЛОНАСС развернута и действует в полном составе 24 навигационных искусственных спутников земли (ИСЗ) с конца 1995 г.; ИСЗ представляют собой космические аппараты, управление и контроль над которыми производится за счет объектов наземной космической инфраструктуры;

название СНС ГЛОНАСС говорит само за себя – все объекты, принадлежащие к системе ГЛОНАСС, напрямую относятся к спутниковым навигационным системам;

все объекты, принадлежащие к СНС ГЛОНАСС, изначально находятся в собственности Российской Федерации, так как создавались за счет средств федерального бюджета РФ, а не путем перехода прав собственности от другого собственника, и никогда не переходили в собственность субъектов РФ, муниципальную собственность, ни тем более в собственность каких-либо ЮЛ и ФЛ.

Статья 6. Финансовое обеспечение навигационной деятельности

1. Любой вид деятельности требует материального обеспечения или финансового обеспечения; то же относится и к навигационной деятельности. Во-первых, навигационная деятельность сама по себе связана с эксплуатацией средств и объектов навигации, приобретение и обслуживание которых требует серьезных финансовых вливаний. Кроме того, навигационная деятельность связана с расходами на оплату как труда наемных работников, так и услуг сторонних лиц. И, наверняка, эта деятельность не ограничивается только указанными здесь расходами. А это значит, что вопрос финансового обеспечения никак нельзя обойти стороной.

В основном комментируемая статья указывает на расходные источники финансового обеспечения навигационной деятельности. При этом здесь прямо указывается на множественность этих источников финансирования и на целевую ориентацию.

Так, в СНС ГЛОНАСС финансовое обеспечение на сегодня ведется в соответствии с ФЦП «Глобальная навигационная система» (http://www.programs-gov.ru/26_2.php), основными целями которой являются:

дальнейшее развитие и эффективное использование глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, внедрение передовых технологий спутниковой навигации в интересах решения социально-экономических и оборонных задач;

сохранение Россией лидирующих позиций в области спутниковой навигации;

обеспечение гарантированного предоставления навигационных сигналов отечественным и зарубежным потребителям.

Основные задачи ФЦП «Глобальная навигационная система»:

создание и развитие космических средств и наземной инфраструктуры;

восполнение и поддержание орбитальной группировки на уровне, обеспечивающем решение основных задач;

совершенствование геодезического обеспечения системы ГЛОНАСС;

обеспечение выполнения международных соглашений и обязательств России в области спутниковой навигации, развитие международного сотрудничества в этой области;

разработка и производство конкурентоспособной отечественной навигационной потребительской аппаратуры, реализация коммерческого использования системы ГЛОНАСС;

построение новой структуры геодезических сетей, реализующих на территории Российской Федерации высокоточную единую геоцентрическую систему координат, и поддержание ее на уровне современных и перспективных требований экономики, науки и обороны страны при максимальном использовании потенциала существующих геодезических сетей;

создание и развитие научно-технического и технологического заделов для перспективной спутниковой навигационной системы.

Основные источники финансирования, которые указаны в настоящей статье:

бюджетные ассигнования: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов; собственные средства юридических лиц; собственные средства физических лиц; привлеченные средства юридических лиц; привлеченные средства физических лиц;

всевозможные иные источники в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ассигнования – это денежные средства, которые выдаются на безвозвратной основе, как правило, на определенные цели. Статья 6 БК РФ дает определение понятия «бюджетные ассигнования» как предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга; исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Конкретные размеры бюджетных ассигнований определяются ежегодно соответственно в федеральном законе, законе субъекта РФ, решении муниципального образования. Так, 24 ноября 2008 г. Президентом России Дмитрием Медведевым был подписан Федеральный закон № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». В приложении 15 к указанному Федеральному закону (с учетом изм. от 30 декабря 2008 г.) дается таблица «Распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Сумма (тыс. рублей))». Вот выдержки из этой таблицы:

Обозначения в таблице:

ЦСР – целевые статьи расходов,

Рз – разделы,

ПР – подразделы,

ВР – виды расходов.

Что касается собственных и привлеченных средств юридических и физических лиц: само слово «собственный» означает, что упоминаемый объект находится в чьей-либо собственности. Денежные средства, передаваемые в заем, также, согласно ст. 807 ГК РФ, передаются заемщику в собственность. Значит, с точки зрения юриспруденции, они тоже должны считаться собственными.

Если мы обратимся к словарям в интернете, то на сайте http:// dic.academic.ru/dic.nsf/anticris/73354 увидим следующее определение: «Собственные средства предприятия – формально это средства, находящие отражение в первом разделе пассива баланса предприятия (источника собственных средств). В расчетах можно относить к ним и некоторые статьи из второго раздела пассива баланса – доходы будущих периодов, фонды потребления. Условно собственными средствами предприятия можно считать иногда и минимальную кредиторскую задолженность». А в словаре бизнес-терминов на том же сайте сказано: «Средства оборотные собственные – часть оборотных средств, создаваемая за счет собственных средств (уставного фонда, чистой прибыли, целевых, страховых фондов и т. д.)».

Согласно данным определениям, заемные средства не относятся к собственным, а могут считаться лишь условно собственными при определенных условиях.

Еще больше ситуация прояснится, если обратимся к словарным понятиям «привлеченные средства». В Современном экономическом словаре (Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 495 с. – (Б-ка словарей «ИНФРА-М»)) говорится: «Привлеченные средства – средства (чаще всего оборотные), не принадлежащие предприятию, полученные со стороны, но временно до их возврата участвующие в хозяйственном обороте в качестве источника формирования оборотных средств. В условиях рыночной экономики это в основном кредитные средства». Таким образом, можно сделать вывод, что в данной норме законодатель оперирует не правовым, а, скорее, бухгалтерским термином, который в юриспруденции имеет значение иное, чем бухгалтерское. Видимо, в таком же понимании этого слова законодатель вводит понятие собственных и привлеченных средств физических лиц. А если учесть, что большинство судей – чистые юристы, не имеющие экономического образования, то при возникновении в судах спорных вопросов относительно понятий «собственные» или «привлеченные» средства судьи могут принять во внимание именно правовое понятие слова «собственные», а не бухгалтерское.

2. Что касается финансового обеспечения деятельности федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, уполномоченных на решение задач в сфере навигационной деятельности в соответствии с законодательством РФ, которые, как сказано в ст. 3 Закона, входят в состав субъектов правовых отношений в сфере навигационной деятельности, то их финансовое обеспечение является расходным обязательством соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. И эти расходные обязательства также отражаются в статьях соответственно федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и бюджета муниципального образования. Так, в приложении 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» дана таблица «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2009 год (Сумма (тыс. рублей))». Вот выдержки из этой таблицы:

Статья 7. Полномочия в сфере навигационной деятельности

1. Комментируемая статья определяет в общем виде распределение полномочий в сфере навигационной деятельности между Президентом РФ, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Пользуясь данной нормой Конституции РФ, законодатель в комментируемой норме Закона прописал, что Президент РФ определяет основные направления государственной политики в сфере навигационной деятельности, т. е. в деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов (ст. 2 Закона).

Ни часть 3 ст. 80 Конституции РФ, ни комментируемая норма не указывают, в каких формах Президент РФ определяет основные направления политики. На практике это происходит в таких формах, как ежегодные послания Президента, содержащие оценку положения дел, задачи государства на будущее, бюджетные послания Президента Правительству РФ, проекты федеральных законов, Указы и т. д. Причем, согласно ст. 90 Конституции РФ, Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.