1.1. Институт банкротства как фактор оздоровления экономики в современных условиях

Определяя государственную политику в сфере регулирования несостоятельности (банкротства), государство исходит из существующих экономических и политических реалий. В современной России институт банкротства развивался в условиях зарождения рыночной экономики и формирования демократических институтов. И это в значительной мере предопределило развитие правового регулирования института банкротства. Исполнение законодательства о несостоятельности (банкротстве) зависит не только от его юридической состоятельности, но и от добросовестности действий лиц, наделенных полномочиями по проведению в жизнь норм законодательства о несостоятельности. В делах о банкротстве, где происходит столкновение прав и интересов различных субъектов права, вовлеченных в процедуры банкротства, выявляются неправомерные действия в случае проверки их на наличие признаков фиктивного или преднамеренного банкротства. Эти действия носят характер скрытого явления. Данную проблему, представляется, целесообразно рассматривать в первую очередь с позиции эффективности правового регулирования общественных отношений в сфере предпринимательской деятельности.

Главным показателем эффективности правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности является обеспечение устойчивости экономического роста. Институт банкротства как часть общего механизма направлен на формирование устойчивости экономики страны и преследует цель, выраженную в упорядочении процесса рыночных отношений. Непосредственный результат правового воздействия на отношения по поводу несостоятельности должника выражается в показателях сохранения бизнеса и в возврате долгов кредиторам. А поставленная задача предполагает соблюдение баланса интересов различных субъектов права, вовлеченных в процедуры банкротства. При этом законодателю приходится учитывать различные правовые средства, в том числе и публично-правового воздействия, в процессе проведения процедур банкротства. В связи с этим правовой режим банкротства имеет в своем арсенале нормы публичного права.

В настоящее время институт банкротства является комплексным институтом, который в юридической литературе имеет синоним «конкурсное право»[33]. Считается, что определения «учение о несостоятельности» и «конкурсное право», «конкурсный процесс» были разработаны еще в российском дореволюционном праве. Примером этому служат работы Г. Ф. Шершеневича[34], А. Х. Гольмстена «Исторический очерк русского конкурсного процесса» (1888 г.), К. И. Малышева «Исторический очерк конкурсного процесса» (1871 г.). Советская доктрина не уделяла институту банкротства должного внимания, так как в этот период преобладали плановые формы построения экономических отношений, где не было места этой совокупности норм права. Современный этап развития института банкротства ознаменовался восстановлением понятия конкурсного права. Сложно переоценить вклад в юридическую доктрину, внесенный такими исследованиями, как «Конкурсное право. Теория и практика несостоятельности (банкротства)» (2002 г.), «Основы конкурсного права» М. В. Телюкиной (2004 г.), «Конкурсное право» В. Ф. Попондопуло (2001 г.), «Механизм правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства)» С. А. Карелиной[35].

В настоящее время считается, что все правоотношения, связанные с предпринимательской деятельностью, построены в соответствии с рыночными отношениями[36], где, как известно, роль такого субъекта, как государство определена рамками гражданско-правовых отношений.

В юридической литературе при рассмотрении вопроса о несостоятельности (банкротства) можно встретить понятие конкурсного права. Под ним понимается учение о несостоятельности (банкротстве) должника, система норм, регулирующих права и обязанности должника, не исполняющего свои обязательства определенного объема в течение определенного времени, его кредиторов и третьих лиц в случае недостаточности имущества должника для удовлетворения требований кредиторов[37].

Из определения видно, что оно вобрало в себя нормы различных отраслей права (финансового, административного, уголовного, гражданского). Данное взаимодействие приводит к выводу о насыщенности правовой сферы регулирования процессов несостоятельности разными средствами правового регулирования. На это обстоятельство обращается внимание во многих работах российских и зарубежных ученых, занимавшихся вопросами правового регулирования в проблеме несостоятельности коммерческих организаций[38].

Поэтому нами принято решение проанализировать различные точки зрения на необходимость формирования современного российского института банкротства. Анализ должен также дать ответ на вопрос о научно-практическом применении процессов несостоятельности. На основании вышеизложенного можно выделить несколько научно обоснованных точек зрения (концепций).

Первая концепция, которая, представляется самой обоснованной, заключается в следующем: конкурсное право является симбиозом различных отраслей частного и публичного права, формируется и развивается на стыке этих отраслей и, соответственно, является комплексным правовым институтом. Подтверждение указанной концепции можно встретить в трудах таких правоведов, как В. С. Белых[39], Г. Папе, А. Н. Семина[40], М. В. Телюкина. Данная концепция берет начало в российской доктрине общей теории права, которая обосновывается понятием комплексных отраслей права и комплексных правовых институтов.

Другие авторы (преимущественно представители санкт-петербургской школы права) склонны рассматривать конкурсное право как институт частного права. По их мнению, комплексным является законодательство о банкротстве, так как оно сочетает в себе нормативные акты различных отраслей. А конкурсное право в чистом виде представляет собой частноправовой институт[41]. Конкретным примером этого взгляда считаем работу Р. Г. Смирнова[42], в которой, как нам показалось, существует категорическое заявление, носящее полемический характер с мнением, высказываемым М. В. Телюкиной в своих работах. Участвовать в этом споре не считаем необходимым, поскольку он показывает лишь всю глубину дискуссионности в определении места института банкротства и законодательства о несостоятельности. В то же время хотелось бы отметить, что рассматривать вопрос о месте института банкротства в рамке фактора оздоровления экономики в современных условиях невозможно без учета понятия публичного интереса, о чем речь пойдет ниже. И первым шагом на пути к этому считаем изменения, произошедшие в законе о несостоятельности (банкротстве) в период с 1998 по 2002 г. В частности, в законе о несостоятельности 2002 г. в отличие от закона 1998 г. произошло уточнение понятия «градообразующие предприятия» и введено понятие «стратегические предприятия». Думается, что законодатель это сделал в первом случае для сохранения социально-экономической значимости такого предприятия для конкретного населенного пункта, субъекта Федерации, а во втором случае – это результат экономической значимости данных предприятий для всей Федерации. Таким образом, законодатель указал не на особый статус хозяйствующих субъектов, а на единство экономических правоотношений, где равенство субъектов хозяйственной деятельности не является обязательным условием для осуществления предпринимательской деятельности. Поэтому он выделил проведение процедур несостоятельности в отдельную главу закона, закрепив в ней дополнительные условия по процедуре банкротства. А с другой стороны, если давать правовую оценку такому явлению как банкротство (несостоятельность), то это один из инструментов оздоровления промышленности, ее структурной перестройки. Поэтому если определенное предприятие не вписывается в рыночные условия страны, то оно должно быть подвергнуто цивилизованной процедуре ликвидации, в том числе и по воле уполномоченного на то органа исполнительной власти. Это может быть связано и с тем, что производство по делу о несостоятельности должника может преследовать разные цели, в том числе и возврат долга государству в виде налогов и иных платежей, а это также связано с публичным интересом. Поэтому думается, что необходим поиск оптимального решения вопроса о месте публичного интереса в рамке института банкротства российского законодательства о несостоятельности, который предполагает нахождение определенных целей и подходов при реализации государственной политики. Неотъемлемой частью этого является государственная политика в сфере промышленности с учетом проведения финансового оздоровления и процедур банкротства.

Первоначально разберемся с понятием «публичный интерес» в рассматриваемой нами сфере. Выведение понятия публичного интереса также носит дискуссионный характер. Это видно на примере Постановления Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г.

№ 12-П[43]. В данном документе есть ряд выводов, которые представляют для нас интерес. В частности, в п. 2 Постановления говорится о том, что на основании ч. 1 ст. 8 Конституции РФ и ее взаимосвязи со ст. 34 Конституции РФ государство обязано, по смыслу с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, которая, в свою очередь, имеет подтверждение в рамке ст. 2, 17, 18 Конституции РФ, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики. Это следует осуществлять путем непосредственного регулирования государственного воздействия, а также через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики. В частности, в сфере финансового оздоровления и банкротства. Таким образом, можно говорить о развитии необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций. При этом государство поддерживает и стимулирует гражданскую активность. Посредством судебного нормоконтроля и иных форм контроля, описанных в ч. 1 ст. 46; ч. 2 ст. 120; ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, оно осуществляет свои конституционные полномочия.

Федеральный законодатель в соответствии со ст. 71 («а», «в», «ж») Конституции РФ, устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, который в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он располагает широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств и вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (ст. 7, 8, 55 Конституции РФ).

Данное постановление в юридической литературе и судебном сообществе вызвало широкую полемику. Примером этого может служить особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова. В нем говорится, что аргументы и доводы Конституционного Суда РФ не являются убедительными. Это связано с тем, что суд дал определение термина «публичный» чрезвычайно широко, что привело к абсолютно размытому пониманию термина и к стиранию границ частноправового и публично-правового регулирования. Это, в свою очередь, приводит к угрозе для индивидуальных прав и свобод. Публичное право изначально предполагает защиту общегосударственных интересов и целей, наличие в этих отношениях государственных структур, субординации, властно-подчиненных отношений и правовых общеобязательных требований и ограничений, обоснованных в смысле ст. 55 (ч. 3). Институт несостоятельности (банкротства) относится к отрасли частного (гражданского) права не только в силу доктрины и давней традиции, но прежде всего потому, что, по сути, является феноменом рыночной экономики и лежит в сфере хозяйственно-предпринимательской деятельности, связанной с удовлетворением имущественных интересов, требований кредиторов как субъектов гражданского оборота. Этим судья утверждает, что основы регулирования банкротства связаны с регулированием института исходя из ст. 25 и 65 Гражданского кодекса РФ. Эти основы не предусматривают административное или иное властное подчинение одной стороны другой, т. е. не основаны на публичном праве. В связи с этим считаем, что следует отметить наличие оговорки в п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ. Она, действительно, предусматривает, что гражданское законодательство в этом случае не применяется, поскольку «иное не предусмотрено законодательством», но все же этот довод считаем спорным. В подтверждение этого приведем еще одно постановление Конституционного Суда РФ, в котором наблюдаем единодушие с официальной трактовкой понятия. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 7 Федерального закона “Об аудиторской деятельности” в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной» говорится, что государство в отдельных случаях может ограничить право пользования, владения, распоряжения, а также свободу предпринимательства, свободу договоров участников гражданского оборота на основе принятия этих ограничений федеральным законом, с учетом защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Поэтому отметим, что понятие «банкротство (несостоятельность)» следует все же рассматривать в совокупности с понятием «публичный интерес», поскольку оба понятия раскрывают сущность социальных и экономических процессов в современном российском обществе.

Все это приводит к выводу о том, что в составе совокупности норм права, регулирующих несостоятельность (институт банкротства), необходимо учитывать административно-правовой метод регулирования экономических отношений. Это связано с тем, что несостоятельность (банкротство) является атрибутом рыночной экономики, что обусловливает рассмотрение банкротства через призму имущественно-стоимостных (товарно-денежных), а также иных предпринимательских отношений. А роль государства состоит в предотвращении экономических правонарушений и участии его как субъекта хозяйствования, регулятора рынка. Поэтому требуется учет и выделение такой нормативной совокупности, как «субинститут антикризисных мер», под которой понимается наличие совокупности отдельных нормативных предписаний, регулирующих экономические отношения в рамках преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов, с учетом удовлетворения не только интересов от осуществления предпринимательской деятельности, но и публичного интереса всего общества.

Учет публичного интереса в рамке частноправовых отношений института банкротства предполагает рассмотрение его как комплексного института права. Однако вопрос о юридической природе таких институтов мало изучен. В настоящее время понятие «комплексный институт» рассматривается как институт, содержащий нормы двух и более отраслей права[44]. Он является не механической совокупностью, а гармоничным сплавом однородных отношений. Институт имеет неразрывный предмет регулирования. Он может действовать в рамках нескольких отраслей права, функционирующих в сфере действия родственных отраслей. Для исследования института банкротства интересным представляется не связь между нормами комплексного института, а применение предмета одной отрасли с использованием метода правового регулирования из другой отрасли.

Если нормы одной отрасли права публикуются в источниках другой отрасли права, имеются достаточные основания полагать, что эти нормы могут составлять (образовывать) комплексный институт. Комплексность института создается не по субъективному желанию законодателя, а в силу объективных причин, когда те или иные нормы отрасли не могут применяться в своем первозданном виде для регулирования соответствующих отношений в сфере предмета другой отрасли права.

На нынешнем этапе развития экономики в России вполне приемлемо наличие именно комплексного института банкротства в рамках законодательства о несостоятельности, который способен в полном объеме регулировать экономические отношения по поводу финансового оздоровления (банкротства). Вместе с тем отсутствие учета специфики института и единого мнения по поводу отраслевой принадлежности института банкротства приводит к появлению новых нормативных и подзаконных актов, которые по своему правовому толкованию противоречат друг другу, что порождает правоотношения, которые в споре сторон разрешить крайне сложно.

Все это означает, что требуется выработка новых государственных установлений и их адаптация к новым экономическим отношениям. Конечная цель современных административных реформ в России состоит в совершенствовании способности государства реализовать политику, предписанную законом[45]. Нет ясной структуры управленческого аппарата, не определены его функции при реорганизации и слиянии различных министерств и ведомств. При этом институт банкротства по своему содержанию непосредственно зависит от содержания экономической функции государства. Поэтому предлагаем в рамках «субинститута антикризисных мер» учитывать нормы права, которые направлены на административно-правовое регулирование экономических отношений[46] с выделением регионального административно-правового регулирования[47].

Рассмотрение в нашем исследовании общепринятых видов административно-правового регулирования, используемых в экономике, считаем нецелесообразным, так как они подробно исследованы в литературе, посвященной административному праву.

Поэтому сосредоточимся на анализе регионального административно-правового регулирования экономических отношений. Проведение такого исследования обусловлено учетом принципа единого экономического пространства Федерации. При этом выделяют федеральный сегмент, региональный сегмент экономических отношений, а также сегмент экономических отношений на уровне местного самоуправления. Все эти сегменты взаимосвязаны между собой, и одной из их связующих служит государственная политика в области развития экономики страны. Немалую роль в этом играет правовое регулирование промышленной политики независимо от права собственности хозяйствующего субъекта. Исследование правового регулирования в сфере промышленной политики невозможно без применения административно-правовых методов воздействия на субъекты хозяйствования. В литературе институт банкротства («конкурсное право») позиционируют как атрибут рыночной экономики. Нормы права данного института направлены на разрешение кризиса неплатежей в казну государства и возникновение кредиторской задолженности в предпринимательской среде. В то же время забывается, что рыночные отношения являются частью государственной политики в области экономических отношений, т. е. рыночные отношения – это часть экономической политики государства, направленной на улучшение своих экономических показателей. Проведение такой политики в нашей Федерации невозможно без учета регионального административно-правового регулирования промышленной политики. Развитие этих отношений между федеральными и региональными управленческими аппаратами требует выделения управленческих полномочий органов исполнительной власти на региональном уровне. Раскрывать общие положения регионального регулирования и пути его совершенствования также считаем вопросом отдельного исследования. Вместе с тем изучить специфические особенности регионального регулирования на уровне административно-территориального деления Федерации (на примере Хабаровского края) считаем необходимым. В ходе этого исследования укажем на специфику промышленной политики государства в Дальневосточном регионе как на проявление мероприятий антикризисного характера, от которых будут зависеть параметры коэффициента финансово-хозяйственной деятельности при расчете коэффициентов фиктивного или преднамеренного банкротства. Они, в свою очередь, зависят не только от общегосударственных социально-экономических параметров, но и от расчета этих параметров по месту нахождения хозяйствующего субъекта.

В развитии экономики страны ключевую роль играет экономический потенциал регионов. В нашем случае развитие Дальневосточного региона напрямую зависит от роста промышленности, который позволит обеспечить регион, и в частности Хабаровский край, промышленной продукцией и снизить импорт продукции как из-за рубежа, так и из других субъектов Федерации.

Регулирование промышленной политики осуществляется правовыми актами всех уровней: федерального, федерально-регионального и субъекта Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов России формируют способы преодоления кризисных явлений в экономике региона и способствуют, в частности, развитию промышленного потенциала.

Региональное законодательство Дальневосточного региона в этой сфере выдвигает приоритетные направления. В качестве примеров можно назвать проведение высокоэффективного инновационного проектирования, оформление проектов по созданию новых рабочих мест, установление приоритета жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности. Кроме того, разрабатывается стратегия развития промышленности региона с учетом ее дифференциации на отдельные группы отраслей, которые в определенное время станут «стратегическими» для вывода региональной промышленности из кризиса.

Учитывая вышеизложенное, приведем мнение В. В. Толстошеева, высказанное им в работе «Региональное экономическое право России», который под промышленной политикой Федерации предложил считать систему правовых, экономических, организационных мер, направленных на повышение эффективности работы промышленности всей страны. В данном случае промышленность рассматривается как одна из составляющих народного хозяйства с учетом ее значения и влияния на социально-экономическое развитие страны на определенный период времени. При следует выделять три уровня управления промышленной политикой: а) стратегический (уровень выработки концепции развития промышленности); б) тактический (уровень выработки конкретных решений исходя из концепции развития); в) оперативного управления (уровень воплощения стратегии и тактики решения поставленных задач).

Субъектами промышленной политики следует назвать: а) органы исполнительной власти и местного самоуправления; б) учреждения, саморегулируемые организации и иные организационные формы, подпадающие под статус некоммерческих организаций; в) предпринимателей и организации, целью которых является получение коммерческой выгоды.

Основной целью промышленной политики Хабаровского края и всего региона является развитие научно-технического и промышленного потенциала, а также оптимизация структуры промышленности, стимулирование производства конкурентоспособной продукции, внедрение наукоемких и ресурсосберегающих технологий.

Важнейшей целью и задачей промышленной политики Федерации, Дальневосточного региона, и в частности, Хабаровского края, являются формирование и оптимизация социально-экономического потенциала всех трех уровней. А это обеспечение занятости и роста благосостояния населения, устойчивое наполнение бюджета всех уровней и развитие социальной инфраструктуры субъекта страны. При этом необходимо помнить о закреплении равенства и самостоятельности субъектов хозяйствования, сочетании общегосударственных, региональных, местных интересов и интересов промышленных предприятий, ресурсном обеспечении промышленности на основе бюджетной эффективности.

Данные выводы сделаны на основании нормативных правовых актов, принятых в Хабаровском крае, на которые мы еще сошлемся в дальнейшем.

Учитывая конституционные нормы в сочетании с разработанными на их основе нормативно-правовыми актами различного уровня, отметим наличие поддержки региональной промышленности со стороны федерального центра. Это происходит через прямое и косвенное административно-правовое регулирование промышленной политики, которое предполагает определенные государственные меры.

К прямым мерам относятся:

предоставление в аренду государственного имущества на льготных условиях;

предоставление инвестиций из внебюджетных фондов, целевых программ, национальных проектов;

финансирование программ на долевых началах с иными участниками.

К косвенным мерам относятся:

проведение протекционистской политики в федеральных органах с целью получения для предприятий субъекта контрактов на поставку продукции для государственных нужд;

получение инвестиционного налогового кредита;

отсрочка или рассрочка налоговых платежей в федеральный бюджет;

получение гарантий Правительства РФ для инвесторов;

содействие предприятиям в расширении рынка сбыта продукции через развитие внутрирегиональной корпорации и внешнеэкономических связей с другими регионами, субъектами и государствами.

Из анализа последних изменений, касающихся вопросов административной реформы и рассматриваемого нами административно-правового регулирования в сфере промышленной политики, видно, что вопрос о правовом регулировании несостоятельности постепенно уходит из области ведения и компетенции органов исполнительной власти. Полномочия в промышленной политике были закреплены за Министерством промышленности и торговли Российской Федерации. Особое место при этом отводилось оборонно-промышленному комплексу. Все остальные вопросы этой сферы предложено решать на уровне государственно-частного партнерства. Вывод сделан на основании сравнения вопроса государственного регулирования в сфере промышленной политики в период действия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и последующих изменений, закрепленных в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[48] произошло формирование системы и структуры органов исполнительной власти. В систему федеральных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В связи с этим считаем необходимым указать на утрату ранее существовавшего мониторинга кризисного состояния экономики России, действующего в период правомочий Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (с 1992 по 2004 г.), а также на период действия полномочий Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.

На федеральном уровне после издания упомянутого нормативного правового акта промышленной политикой стало заниматься Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации. Данную политику в его составе формировали Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии[49], Федеральное агентство по промышленности (это агентство было упразднено, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли Российской Федерации)[50]. Такую структуру министерство приобрело после уточнения его полномочий, оговоренного Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[51].

В постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 179 «Вопросы Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации» говорилось о том, что данное министерство осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере промышленного, оборонно-промышленного комплекса, а также функции федерального органа по техническому регулированию и национального органа по стандартизации и иные функции, закрепленные за министерством в п. 1 постановления. Кроме того, оно осуществляло правовое регулирование, разработку проектов нормативных правовых актов по вопросам промышленной политики. В частности, в п. 3 постановления говорилось об основных вопросах компетенции министерства, давались комплексные оценки развития областей, входящих в сферу деятельности министерства. Это государственное регулирование и структурные преобразования в области государственной политики в сфере промышленности и оборонно-промышленного комплекса, структурная политика в сфере промышленного производства, приоритетные направления научно-технического развития в промышленности, разработка и осуществление мер по их реализации, формирование механизмов государственной поддержки промышленности, развитие объектов промышленной собственности[52].

Помимо строго выстроенной вертикальной системы органов исполнительной власти, наделенных полномочиями и компетенцией, существовала и горизонтальная связь. В данном случае речь идет о периоде действия Положения о Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта (постановление Правительства РФ от 22 февраля 2007 г. № 122 «О некоторых вопросах, связанных с деятельностью правительственных координирующих органов (вместе с Положением Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта)[53]. Данная комиссия являлась постоянно действующим органом, осуществляющим координацию деятельности органов исполнительной власти и их взаимодействие с представителями предпринимательского сообщества в разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере развития промышленного и высокотехнологичного секторов экономики. Основная задача комиссии заключалась в обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти в разработке и реализации основных направлений государственной политики по вопросам, касающимся увеличения темпов экономического роста, диверсификации структуры промышленного производства, совершенствования механизмов государственно-частного партнерства. Комиссия обеспечивала проведение комплексного анализа развития отраслей промышленности, определяла основные ограничения и направления их дальнейшего роста, создавала условия для разработки концепций, стратегий развития и планов действий по развитию отраслей промышленности совместно с предпринимательским сообществом, осуществляла меры, направленные на ускоренную модернизацию промышленности и технологий в целях повышения конкурентоспособности отечественной продукции.

При рассмотрении Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[54] наблюдаем незначительные изменения, на которых считаем необходимым остановиться.

По Указу Президента от 12 мая 2008 г. (п. 8) произошло преобразование Министерства промышленности и энергетики в Министерство промышленности и торговли с включением в его состав Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Кроме того, было упразднено Федеральное агентство по промышленности, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации»[55] (п. 1 «Общего положения») за ним закреплена функция по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплекса. Данная функция п. 5.4 «Полномочий» закрепила действия министерства в части его полномочий как собственника в отношении федерального имущества, в том числе имущества, переданного федеральным унитарным предприятиям, федеральным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным министерству. Таким образом, можно сделать вывод о том, что полномочия министерства направлены в первую очередь на осуществление промышленной политики в сфере выполнения работ, оказания услуг, связанных с государственной нуждой, на основании п. 5.3 «Полномочий».

В дополнение к этому проанализируем постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2008 г. № 511 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по транспорту и связи»[56]. Данное постановление признало утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2007 г. № 122 «О некоторых вопросах, связанных с деятельностью правительственных координационных органов», на основании которого в свое время была сформирована Правительственная комиссия по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта.

При анализе полномочий новой комиссии наблюдается их сужение в сфере воздействия государственной политики. В данном случае речь идет о сфере развития транспорта и связи, научной и научно-технической и инновационной деятельности (п. 1 и 4 Положения). Отдельно обращаем внимание на подп. «п» п. 5 Положения, в котором отмечается, что комиссия осуществляет функцию по подготовке предложений по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства.

Охарактеризовав правовое регулирование в области промышленной политики, перейдем к анализу этого регулирования на региональном уровне. При этом выделим его отдельные составляющие.

18 декабря 2006 г. было принято постановление правительства Хабаровского края № 196-пр «О состоянии и перспективах развития промышленного производства в Хабаровском крае»[57], в котором говорится о том, что по накопленному производственному, научно-техническому, кадровому потенциалу ведущими в крае являются предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК). С 2003 по 2005 г. возросла доля продукции, выпускаемой ОПК. Предпринимаются попытки формирования на этих предприятиях программ по выпуску гражданской продукции. Продукция, выпускаемая гражданскими предприятиями, имеет незначительный удельный вес в общем объеме продукции края. При этом предприятия данного сектора стараются использовать свои возможности для модернизации производства, внедрения прогрессивных технологий. Ситуация в промышленном производстве остается сложной, а на отдельных предприятиях критической. Число прибыльных предприятий и сумма получаемой балансовой прибыли сокращаются. Около 50 % предприятий, имеющих право на списание долга по задолженностям, лишились этого права. Поэтому в целях сохранения положительной тенденции развития, мобилизации усилий на развитие промышленности в крае правительство края разработало Концепцию развития промышленного производства в Хабаровском крае на 2007–2010 годы, закрепленную указанным постановлением правительства Хабаровского края, по которой министерству промышленности, транспорта и связи края совместно с другими министерствами края, промышленными предприятиями предписано руководствоваться данной концепцией при разработке прогнозов развития промышленности и обеспечить выполнение основных экономических параметров, заложенных в ней.

Представительствам Федерального агентства по промышленности и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом совместно с руководителями предприятий предписано в течение 2007–2008 гг. рассмотреть перспективу приватизации предприятий ОПК, которые являются федеральными государственными предприятиями. Следует также подготовить предложения по их вхождению в вертикально интегрированные или корпоративные структуры. Руководителям предприятий края при разработке программ повышения эффективности работы и реформирования предприятий необходимо руководствоваться приоритетными направлениями, которые закреплены в концепции.

Следует отметить, что концепция рассматривает виды промышленного производства, подведомственного министерству промышленности, транспорта и связи Хабаровского края. Она определяет приоритеты реализации промышленной политики в крае на ближайшую перспективу и является базовым документом для разработки программ и прогнозов развития рассматриваемых видов деятельности промышленного производства. В § 2.1 «Состояние промышленного производства» говорится о том, что содержание мобилизационных мощностей, их финансирование по остаточному принципу, несвоевременная оплата госзаказа в 90-е гг. привели к финансовому кризису практически всех предприятий ОПК.

Исходя из этого, считаем, что экономическое положение предприятий остается нестабильным. Для поступательного развития требуется проведение целенаправленной промышленной политики на краевом и федеральном уровнях. Продолжается процесс банкротства промышленных предприятий, однако в основном он носит управляемый и скоординированный характер, что, по нашему мнению, является результатом сбалансированной работы в прошлом представительства Федеральной службы по банкротству (несостоятельности) по Хабаровскому краю и исполнительных органов правительства Хабаровского края.

Анализ состояния промышленности выявил внешние проблемы: прежде всего, отсутствие единой промышленной политики государства и связанной с этим стратегической ориентации видов деятельности и предприятий, в том числе предприятий ОПК. Данная политика предполагает решение одной из основных задач на современном этапе – обеспечение финансовой и экономической устойчивости промышленных предприятий, повышение эффективности их работы.

На основании этого считаем, что указанные внешние и внутренние проблемы мешают более плодотворно применять уже существующие методы и способы предотвращения кризиса экономики, где признаки фиктивного или преднамеренного банкротства служат индикаторами хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов. Выявление именно этих признаков как сплава юридической обоснованности и экономической целесообразности должно привести к улучшению экономики населенного пункта, региона, страны. Поэтому предлагаем в совокупность норм, составляющих законодательство о несостоятельности, таких как «конкурсное право» и «конкурсный процесс», включить нормы, регулирующие взаимоотношения между предпринимательским сообществом и органами исполнительной власти, для формирования государственно-частного партнерства.

Включение этих норм должно способствовать выработке антикризисных мер, касающихся преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов. Эту совокупность норм права предлагаем назвать «субинститут антикризисных мер», под которой понимается наличие совокупности отдельных нормативных предписаний, регулирующих экономические отношения в рамке преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов, с учетом удовлетворения не только интересов от осуществления предпринимательской деятельности, но и публичного интереса всего общества.

Выделение такой совокупности вызвано также и наличием влияния органов исполнительной власти на формирование промышленной политики на уровне региона и Федерации в целом. Это должно способствовать формированию единого экономического пространства, провозглашенного ст. 8 Конституции Российской Федерации.

1.2. Организационно-правовые основы деятельности в сфере банкротства и финансового оздоровления

Проанализировав понятие «публичный интерес», а также проведя ретроспективный анализ компетенции органов исполнительной власти в осуществлении управленческих действий, считаем необходимым указать на организационно-правовые основы деятельности в сфере банкротства и финансового оздоровления.

Из анализа произошедших изменений, в связи с изданием Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, следует выделить п. 18 Указа, в котором речь идет об упразднении Федеральной регистрационной службы с разделением ее полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.

Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»[58] закреплены за этой федеральной службой, которая входит в настоящее время в состав Министерства экономического развития Российской Федерации.

Ранее существовавший механизм имел дуализм регулирования. Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих осуществляла Федеральная регистрационная служба на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 451[59]. А Министерству юстиции РФ была передана функция по регистрации некоммерческих организаций на основании п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[60] (в ред. от 23 октября 2008 г.). Эта редакция указа появилась в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 октября 2008 г. № 1517 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» в положение, утвержденное этим указом, по признанию утратившим силу некоторым актам Президента РФ»[61].

Исходя из упомянутого выше, укажем на формирование механизма государственно-частного партнерства, который состоит как из регулирующих органов, осуществляющих контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, так и из самих саморегулируемых организаций, осуществляющих контроль за деятельностью своих членов. В этом случае речь идет о выделении круга дел, подлежащих ведению административными учреждениями исходя из их полномочий, в отличие от дел, входящих в компетенцию органов государственной власти, судов и прокуратуры.

Основным субъектом административной юрисдикции считаем арбитражного управляющего, а уже затем их коллективное образование в виде саморегулируемой организации арбитражных управляющих.

Арбитражный управляющий согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» определен как член одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Он осуществляет профессиональную деятельность, при условии, что эта деятельность не влияет на надлежащее исполнение возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве и не приводит к конфликту интересов всех заинтересованных сторон процесса о банкротстве.

Пунктом 2 этой же статьи саморегулируемая организация устанавливает членство в этой организации как обязательное условие в виде отсутствия у этого лица наказания по административному правонарушению – дисквалификации (лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью). Этот абзац пункта имеет свое разъяснение в п. 6 ст. 20 Закона. Под занимаемой должностью понимается работа в качестве руководителя хозяйствующего субъекта, замещение должностей государственной гражданской службы Российской Федерации или же работа в качестве руководителя органа местного самоуправления, а также деятельность в качестве арбитражного управляющего при условии исполнения обязанностей руководителя должника. Важным условием является отсутствие судимости за совершение умышленного преступления. Помимо этого, наряду с перечисленными условиями саморегулируемая организация вправе устанавливать иные требования к компетенции, добросовестности и независимости арбитражных управляющих (п. 4 ст. 20 Закона). В случае нарушения ими требований законодательства о несостоятельности, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности, утвержденных в самой саморегулируемой организации, членство прекращается на основании п. 11 ст. 20 Закона.

Арбитражный управляющий вправе привлекать для осуществления своих полномочий на договорной основе иных лиц с оплатой за счет средств должника, если иное не установлено законодательством о несостоятельности или же собранием кредиторов, соглашением кредиторов (п. 1 ст. 20.3 Закона). Арбитражный управляющий также вправе запрашивать необходимую информацию и сведения о должнике, его имуществе, об имущественных правах и обязанностях перед кредиторами. Арбитражный управляющий обязан анализировать финансовое состояние должника, его финансовую, хозяйственную и инвестиционную деятельность, выявлять признаки преднамеренного или фиктивного банкротства, а также обстоятельства, которые способствовали бы появлению таких признаков, и сообщать о них в органы, к компетенции которых относится возбуждение дел об административных правонарушениях и рассмотрение сообщений о преступлениях (п. 2 ст. 20.3 Закона).

Таким образом, арбитражный управляющий несет ответственность, определенную ст. 20.4 Закона, которая предусматривает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей отстранение его по решению арбитражного суда или же по требованию лиц, участвующих в деле о банкротстве. В случае отмены определения арбитражного суда об отстранении его от обязанностей арбитражный управляющий не подлежит восстановлению для исполнения своих обязанностей (п. 1 ст. 20.4 Закона). Он также не может быть восстановлен в должности, если саморегулируемая организация, членом которой он является, примет решение об исключении его из членства организации (п. 2 ст. 20.4 Закона).

Отстранение арбитражного управляющего от исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве может повлечь наказание в виде дисквалификации. В течение трех дней уполномоченный орган исполнительной власти Российской Федерации по осуществлению формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц уведомляет саморегулируемую организацию о дисквалификации арбитражного управляющего. Таким образом, можно говорить о появлении нового механизма правового регулирования реализации санкции административной ответственности в рамке государственно-частного партнерства, что является, по сути, новеллой существующего закона о несостоятельности. В связи с этим отдельно отметим правоприменительную практику по проверке признаков фиктивного или преднамеренного банкротства и применению в отношении арбитражного управляющего п. 3 ст. 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (неисполнение своих обязанностей), связанной со ст. 14.12 вышеобозначенного Кодекса[62]. В данном постановлении Конституционного Суда следует отметить мнение, что Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, составляющие нормы гражданского права, помимо норм, указывающих на формирование административного усмотрения. Таким образом, в настоящее время формируется система законодательства о банкротстве, включающая нормы Гражданского кодекса РФ, Закон о банкротстве и подзаконные нормативные акты, подлежащие обязательному исполнению арбитражными управляющими.

Следующим субъектом юрисдикционного усмотрения является коллективное образование арбитражных управляющих как саморегулируемая организация.

Статус этого коллективного образования подтвержден ст. 21 Закона о банкротстве. Структура, порядок формирования, компетенция, порядок принятия решения организации устанавливаются уставом некоммерческой организации, внутренними документами этой саморегулируемой организации в соответствии с законодательством о несостоятельности (п. 1 ст. 21.1 Закона). В частности, в п. 4 ст. 21.1 Закона к компетенции общего собрания членов саморегулируемой организации относится утверждение мер дисциплинарного воздействия, порядок рассмотрения дел о нарушении членами данной организации законодательства о несостоятельности, рассмотрение жалоб лиц, исключенных из саморегулируемой организации. А в пунктах 6 и 7 исследуемой статьи прописано формирование коллегиального органа управления с указанием компетенций этого органа. К ним следует отнести принятие или исключение лица из саморегулируемой организации, а также утверждение правил осуществления контроля над соблюдением членами организации требований законодательства о несостоятельности с учетом как федеральных стандартов, так и стандартов и правил профессиональной деятельности.

Эти пункты имеют свое продолжение в п. 9 ст. 21.1 Закона, где речь идет о формировании органа, осуществляющего контроль над соблюдением членами организации требований законодательства о несостоятельности, федеральных стандартов и правил профессиональной деятельности, а также органа по рассмотрению дел о применении в отношении ее членов мер дисциплинарного воздействия. Разъяснение по действию последнего дано в п. 11 ст. 21.1 Закона. На заседание этого органа должны быть приглашены как член организации, действия которого обжалуются, так и лицо, подавшее жалобу на действия члена организации (п. 12 ст. 21.1 Закона). В случае своего несогласия член организации вправе обжаловать решение этого органа в коллегиальном органе управления организации, решение которого также можно обжаловать на общем собрании членов организации (п. 14 ст. 21.1 Закона).

Права и обязанности саморегулируемой организации арбитражных управляющих описаны в ст. 22 Закона. Саморегулируемая организация на основании п. 1 ст. 22 Закона вправе защищать права и законные интересы своих членов, участвовать в обсуждении и проведении законопроектов, связанных с арбитражным управлением, запрашивать необходимую информацию в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, а также заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении или освобождении от участия в деле о банкротстве членов организации.

За саморегулируемой организацией п. 2 ст. 22 Закона закреплены следующие обязанности: разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения членами организации стандарты и правила профессиональной деятельности; контролировать профессиональную деятельность членов; рассматривать жалобы на действия членов организации, исполняющих обязанности арбитражного управляющего; применять меры дисциплинарного воздействия; осуществлять анализ деятельности своих членов на основании информации, предоставляемой ими в организацию в форме отчета в порядке, установленном уставом или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов организации; представлять сведения по запросам судьи, органа по контролю (надзору) в случае возбуждения дела об административной ответственности, в том числе при проведении административного расследования в отношении члена организации.

Таким образом, можно говорить о саморегуляции в сфере финансового оздоровления и банкротства за счет формирования корпоративных норм саморегулируемой организации.

В связи с этим важно обратить внимание на компетенцию органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, надзор за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, т. е. на управление с учетом саморегуляции. В статье 23.1 Закона по этому поводу говорится, что контроль и надзор осуществляет регулирующий орган, который входит в настоящее время в состав Министерства экономического развития РФ. Предметом контроля (надзора) является соблюдение саморегулируемой организацией арбитражных управляющих требований законодательства о несостоятельности и иных нормативных правовых актов страны, регулирующих деятельность организации. Проводятся как плановые, так и внеплановые проверки. Основанием для проведения внеплановых проверок является представленная в орган контроля (надзора) мотивированная жалоба на действия или бездействие саморегулируемой организации или же имеющиеся в документах данной организации, поданных в этот орган, несоответствия таким требованиям. Из этого можно сделать вывод, что в настоящее время ответственность за деятельность арбитражного управляющего несет сама саморегулируемая организация, а не арбитражный управляющий персонально, как это было до внесения последних поправок в Закон о несостоятельности.

Появление нормы в виде ст. 23.1 Закона связано, с одной стороны, с тем, что именно юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти должна дать возможность права выбора ведения профессиональной деятельности. С другой стороны, эта деятельность делает возможным четкое построение механизма по предотвращению экономических правонарушений в сфере финансового оздоровления и несостоятельности за счет формирования государственно-частного партнерства.

Поэтому считаем необходимым рассмотреть вопрос о формировании государственно-частного партнерства с учетом компетенции органов исполнительной власти, которые регулируют вопросы по решениям о финансовом оздоровлении и банкротстве. В пункте 1 ст. 29 «Компетенция органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов финансового оздоровления и банкротства» Закона говорится об установлении порядка подачи уполномоченным органом требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, а также заявлений о признании должника банкротом. Пункт 3 статьи описывает компетенцию органа по контролю (надзору), в том числе по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемой организацией законодательства о несостоятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность этой организации. Здесь же определяется возможность проведения проверки деятельности саморегулируемой организации арбитражных управляющих, а также утверждается право этого органа на возбуждение дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего саморегулируемой организацией арбитражных управляющих и (или) ее должностного лица, а также возможность рассмотрения такого дела или направления его для рассмотрения в арбитражный суд. Регулирующий орган на основании п. 4 ст. 29 Закона утверждает федеральные стандарты, которые при этом не подлежат государственной регистрации, а опубликовываются в порядке, установленном для опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Тем самым можно говорить о формировании и закреплении аппарата государственного воздействия, в который входят как уполномоченный, так и регулирующие органы исполнительной власти в рамках вышеобозначенного партнерства.

Формирование партнерства предполагает выделение органа исполнительной власти, наделенного юрисдикционными полномочиями. Таковым до недавнего времени являлась Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация). В настоящее время этим органом является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)[63]. Следует отметить, что существенных изменений в юрисдикционных полномочиях не произошло. Поэтому представляется, что целесообразно лишь указать на переход полномочий в связи с рассмотрением и формированием государственно-частного партнерства по рассматриваемым признакам банкротства, а субъектом исследования оставить Федеральную регистрационную службу. Федеральная регистрационная служба была органом исполнительной власти, опосредованно регулирующим исследуемую сферу, но при этом именно она несла основную нагрузку по осуществлению юрисдикционных полномочий в сфере банкротства и финансового оздоровления.

В то же время следует отметить полномочия Росрегистрации до принятия Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724[64]. Одним из них была регистрация общественных объединений и политических партий. В новой редакции полномочия этой службы изменены на основании п. 1 Постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 451[65], где речь идет о ведении реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Таким образом, можно утверждать, что контролирующие функции в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих приобретают более самостоятельный вид регулирования, т. е. наблюдаются признаки саморегуляции на основе государственно-частного партнерства. Задачи Росреестра остались прежними по сравнению с Росрегистрацией. Поэтому считаем интересным указать на произошедшие изменения до появления Росреестра, так как с 2004 по июнь 2009 г. происходило интенсивное формирование механизма контроля над деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, который в настоящее время фактически утратил силу.

За Федеральной регистрационной службой (Росрегистрация) в свое время подп. 5.8–5.11 постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 451 были закреплены полномочия по осуществлению контроля над соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемой организации, а также по проведению проверок деятельности таких организаций. Обращает на себя внимание подпункт 5.10 Положения, в котором устанавливался порядок обращения Росрегистрации в арбитражный суд с заявлением об исключении этих организаций из единого государственного реестра в случаях, предусмотренных федеральным законом, а также подп. 5.11 Положения, в котором был установлен порядок обращения в суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего или саморегулируемой организации арбитражных управляющих к административной ответственности, что является новацией Положения в сторону саморегуляции. Следует отметить изъятие из полномочий Росрегистрации информационной функции, которой ранее располагала федеральная служба на основании подп. 23 п. 6 Положения, в части предоставления информации в Министерство юстиции РФ о применении законодательства страны в установленной сфере деятельности. Вместе с тем Росрегистрация ранее располагала возможностью информировать Министерство экономического развития и торговли РФ и Федеральную налоговую службу о результатах проверки деятельности саморегулируемой организации и ее членов. Таким образом, в свое время был сформирован механизм контроля и надзора на межведомственном уровне за деятельностью арбитражных управляющих. Поэтому можно считать, что это был промежуточный подход к регулированию на основе государственно-частного партнерства в исследуемой сфере.

В части реализации своих полномочий за Росрегистрацией были оставлены те же права на основании подп. 6.1 и 6.4 Положения. В данном случае речь идет о запрашивании и получении документов, доказательств от органов исполнительной власти и муниципального самоуправления. Эту же информацию Росрегистрация могла запросить от организаций независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности. Кроме того, в Положении говорится о возможности привлечения для выработки решений иных организаций, ученых и специалистов.

Отдельно считаем необходимым отметить приказ Министерства юстиции РФ от 10 июня 2004 г. № 111[66] (утратил фактическую силу), на базе которого можно рассмотреть нормативно-правовую основу осуществления юрисдикционных действий ранее действовавшего уполномоченного органа (Росрегистрация). Проблемность приказа в том, что Росрегистрация вышла из подчинения Министерства юстиции Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации № 724. Но значение приказа и его роль в осуществлении и реализации прав и полномочий субъектов хозяйствования остаются значительными. В нем закреплены на правовых началах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: порядок составления определения о возбуждении дела по административным правонарушениям; порядок сбора объяснений и пояснений лиц, в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях; составление протоколов об изъятии документов; представление заявлений в арбитражные суды о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, отнесенную к компетенции ч. 1 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.