Из анализа произошедших изменений, в связи с изданием Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, следует выделить п. 18 Указа, в котором речь идет об упразднении Федеральной регистрационной службы с разделением ее полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.

Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»[58] закреплены за этой федеральной службой, которая входит в настоящее время в состав Министерства экономического развития Российской Федерации.

Ранее существовавший механизм имел дуализм регулирования. Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих осуществляла Федеральная регистрационная служба на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 451[59]. А Министерству юстиции РФ была передана функция по регистрации некоммерческих организаций на основании п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[60] (в ред. от 23 октября 2008 г.). Эта редакция указа появилась в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 октября 2008 г. № 1517 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» в положение, утвержденное этим указом, по признанию утратившим силу некоторым актам Президента РФ»[61].

Исходя из упомянутого выше, укажем на формирование механизма государственно-частного партнерства, который состоит как из регулирующих органов, осуществляющих контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, так и из самих саморегулируемых организаций, осуществляющих контроль за деятельностью своих членов. В этом случае речь идет о выделении круга дел, подлежащих ведению административными учреждениями исходя из их полномочий, в отличие от дел, входящих в компетенцию органов государственной власти, судов и прокуратуры.

Основным субъектом административной юрисдикции считаем арбитражного управляющего, а уже затем их коллективное образование в виде саморегулируемой организации арбитражных управляющих.

Арбитражный управляющий согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» определен как член одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Он осуществляет профессиональную деятельность, при условии, что эта деятельность не влияет на надлежащее исполнение возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве и не приводит к конфликту интересов всех заинтересованных сторон процесса о банкротстве.

Пунктом 2 этой же статьи саморегулируемая организация устанавливает членство в этой организации как обязательное условие в виде отсутствия у этого лица наказания по административному правонарушению – дисквалификации (лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью). Этот абзац пункта имеет свое разъяснение в п. 6 ст. 20 Закона. Под занимаемой должностью понимается работа в качестве руководителя хозяйствующего субъекта, замещение должностей государственной гражданской службы Российской Федерации или же работа в качестве руководителя органа местного самоуправления, а также деятельность в качестве арбитражного управляющего при условии исполнения обязанностей руководителя должника. Важным условием является отсутствие судимости за совершение умышленного преступления. Помимо этого, наряду с перечисленными условиями саморегулируемая организация вправе устанавливать иные требования к компетенции, добросовестности и независимости арбитражных управляющих (п. 4 ст. 20 Закона). В случае нарушения ими требований законодательства о несостоятельности, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности, утвержденных в самой саморегулируемой организации, членство прекращается на основании п. 11 ст. 20 Закона.

Арбитражный управляющий вправе привлекать для осуществления своих полномочий на договорной основе иных лиц с оплатой за счет средств должника, если иное не установлено законодательством о несостоятельности или же собранием кредиторов, соглашением кредиторов (п. 1 ст. 20.3 Закона). Арбитражный управляющий также вправе запрашивать необходимую информацию и сведения о должнике, его имуществе, об имущественных правах и обязанностях перед кредиторами. Арбитражный управляющий обязан анализировать финансовое состояние должника, его финансовую, хозяйственную и инвестиционную деятельность, выявлять признаки преднамеренного или фиктивного банкротства, а также обстоятельства, которые способствовали бы появлению таких признаков, и сообщать о них в органы, к компетенции которых относится возбуждение дел об административных правонарушениях и рассмотрение сообщений о преступлениях (п. 2 ст. 20.3 Закона).

Таким образом, арбитражный управляющий несет ответственность, определенную ст. 20.4 Закона, которая предусматривает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей отстранение его по решению арбитражного суда или же по требованию лиц, участвующих в деле о банкротстве. В случае отмены определения арбитражного суда об отстранении его от обязанностей арбитражный управляющий не подлежит восстановлению для исполнения своих обязанностей (п. 1 ст. 20.4 Закона). Он также не может быть восстановлен в должности, если саморегулируемая организация, членом которой он является, примет решение об исключении его из членства организации (п. 2 ст. 20.4 Закона).

Отстранение арбитражного управляющего от исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве может повлечь наказание в виде дисквалификации. В течение трех дней уполномоченный орган исполнительной власти Российской Федерации по осуществлению формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц уведомляет саморегулируемую организацию о дисквалификации арбитражного управляющего. Таким образом, можно говорить о появлении нового механизма правового регулирования реализации санкции административной ответственности в рамке государственно-частного партнерства, что является, по сути, новеллой существующего закона о несостоятельности. В связи с этим отдельно отметим правоприменительную практику по проверке признаков фиктивного или преднамеренного банкротства и применению в отношении арбитражного управляющего п. 3 ст. 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (неисполнение своих обязанностей), связанной со ст. 14.12 вышеобозначенного Кодекса[62]. В данном постановлении Конституционного Суда следует отметить мнение, что Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, составляющие нормы гражданского права, помимо норм, указывающих на формирование административного усмотрения. Таким образом, в настоящее время формируется система законодательства о банкротстве, включающая нормы Гражданского кодекса РФ, Закон о банкротстве и подзаконные нормативные акты, подлежащие обязательному исполнению арбитражными управляющими.

Следующим субъектом юрисдикционного усмотрения является коллективное образование арбитражных управляющих как саморегулируемая организация.

Статус этого коллективного образования подтвержден ст. 21 Закона о банкротстве. Структура, порядок формирования, компетенция, порядок принятия решения организации устанавливаются уставом некоммерческой организации, внутренними документами этой саморегулируемой организации в соответствии с законодательством о несостоятельности (п. 1 ст. 21.1 Закона). В частности, в п. 4 ст. 21.1 Закона к компетенции общего собрания членов саморегулируемой организации относится утверждение мер дисциплинарного воздействия, порядок рассмотрения дел о нарушении членами данной организации законодательства о несостоятельности, рассмотрение жалоб лиц, исключенных из саморегулируемой организации. А в пунктах 6 и 7 исследуемой статьи прописано формирование коллегиального органа управления с указанием компетенций этого органа. К ним следует отнести принятие или исключение лица из саморегулируемой организации, а также утверждение правил осуществления контроля над соблюдением членами организации требований законодательства о несостоятельности с учетом как федеральных стандартов, так и стандартов и правил профессиональной деятельности.

Эти пункты имеют свое продолжение в п. 9 ст. 21.1 Закона, где речь идет о формировании органа, осуществляющего контроль над соблюдением членами организации требований законодательства о несостоятельности, федеральных стандартов и правил профессиональной деятельности, а также органа по рассмотрению дел о применении в отношении ее членов мер дисциплинарного воздействия. Разъяснение по действию последнего дано в п. 11 ст. 21.1 Закона. На заседание этого органа должны быть приглашены как член организации, действия которого обжалуются, так и лицо, подавшее жалобу на действия члена организации (п. 12 ст. 21.1 Закона). В случае своего несогласия член организации вправе обжаловать решение этого органа в коллегиальном органе управления организации, решение которого также можно обжаловать на общем собрании членов организации (п. 14 ст. 21.1 Закона).

Права и обязанности саморегулируемой организации арбитражных управляющих описаны в ст. 22 Закона. Саморегулируемая организация на основании п. 1 ст. 22 Закона вправе защищать права и законные интересы своих членов, участвовать в обсуждении и проведении законопроектов, связанных с арбитражным управлением, запрашивать необходимую информацию в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, а также заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении или освобождении от участия в деле о банкротстве членов организации.

За саморегулируемой организацией п. 2 ст. 22 Закона закреплены следующие обязанности: разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения членами организации стандарты и правила профессиональной деятельности; контролировать профессиональную деятельность членов; рассматривать жалобы на действия членов организации, исполняющих обязанности арбитражного управляющего; применять меры дисциплинарного воздействия; осуществлять анализ деятельности своих членов на основании информации, предоставляемой ими в организацию в форме отчета в порядке, установленном уставом или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов организации; представлять сведения по запросам судьи, органа по контролю (надзору) в случае возбуждения дела об административной ответственности, в том числе при проведении административного расследования в отношении члена организации.

Таким образом, можно говорить о саморегуляции в сфере финансового оздоровления и банкротства за счет формирования корпоративных норм саморегулируемой организации.

В связи с этим важно обратить внимание на компетенцию органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, надзор за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, т. е. на управление с учетом саморегуляции. В статье 23.1 Закона по этому поводу говорится, что контроль и надзор осуществляет регулирующий орган, который входит в настоящее время в состав Министерства экономического развития РФ. Предметом контроля (надзора) является соблюдение саморегулируемой организацией арбитражных управляющих требований законодательства о несостоятельности и иных нормативных правовых актов страны, регулирующих деятельность организации. Проводятся как плановые, так и внеплановые проверки. Основанием для проведения внеплановых проверок является представленная в орган контроля (надзора) мотивированная жалоба на действия или бездействие саморегулируемой организации или же имеющиеся в документах данной организации, поданных в этот орган, несоответствия таким требованиям. Из этого можно сделать вывод, что в настоящее время ответственность за деятельность арбитражного управляющего несет сама саморегулируемая организация, а не арбитражный управляющий персонально, как это было до внесения последних поправок в Закон о несостоятельности.

Появление нормы в виде ст. 23.1 Закона связано, с одной стороны, с тем, что именно юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти должна дать возможность права выбора ведения профессиональной деятельности. С другой стороны, эта деятельность делает возможным четкое построение механизма по предотвращению экономических правонарушений в сфере финансового оздоровления и несостоятельности за счет формирования государственно-частного партнерства.

Поэтому считаем необходимым рассмотреть вопрос о формировании государственно-частного партнерства с учетом компетенции органов исполнительной власти, которые регулируют вопросы по решениям о финансовом оздоровлении и банкротстве. В пункте 1 ст. 29 «Компетенция органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов финансового оздоровления и банкротства» Закона говорится об установлении порядка подачи уполномоченным органом требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, а также заявлений о признании должника банкротом. Пункт 3 статьи описывает компетенцию органа по контролю (надзору), в том числе по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемой организацией законодательства о несостоятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность этой организации. Здесь же определяется возможность проведения проверки деятельности саморегулируемой организации арбитражных управляющих, а также утверждается право этого органа на возбуждение дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего саморегулируемой организацией арбитражных управляющих и (или) ее должностного лица, а также возможность рассмотрения такого дела или направления его для рассмотрения в арбитражный суд. Регулирующий орган на основании п. 4 ст. 29 Закона утверждает федеральные стандарты, которые при этом не подлежат государственной регистрации, а опубликовываются в порядке, установленном для опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Тем самым можно говорить о формировании и закреплении аппарата государственного воздействия, в который входят как уполномоченный, так и регулирующие органы исполнительной власти в рамках вышеобозначенного партнерства.

Формирование партнерства предполагает выделение органа исполнительной власти, наделенного юрисдикционными полномочиями. Таковым до недавнего времени являлась Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация). В настоящее время этим органом является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)[63]. Следует отметить, что существенных изменений в юрисдикционных полномочиях не произошло. Поэтому представляется, что целесообразно лишь указать на переход полномочий в связи с рассмотрением и формированием государственно-частного партнерства по рассматриваемым признакам банкротства, а субъектом исследования оставить Федеральную регистрационную службу. Федеральная регистрационная служба была органом исполнительной власти, опосредованно регулирующим исследуемую сферу, но при этом именно она несла основную нагрузку по осуществлению юрисдикционных полномочий в сфере банкротства и финансового оздоровления.

В то же время следует отметить полномочия Росрегистрации до принятия Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724[64]. Одним из них была регистрация общественных объединений и политических партий. В новой редакции полномочия этой службы изменены на основании п. 1 Постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 451[65], где речь идет о ведении реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Таким образом, можно утверждать, что контролирующие функции в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих приобретают более самостоятельный вид регулирования, т. е. наблюдаются признаки саморегуляции на основе государственно-частного партнерства. Задачи Росреестра остались прежними по сравнению с Росрегистрацией. Поэтому считаем интересным указать на произошедшие изменения до появления Росреестра, так как с 2004 по июнь 2009 г. происходило интенсивное формирование механизма контроля над деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, который в настоящее время фактически утратил силу.

За Федеральной регистрационной службой (Росрегистрация) в свое время подп. 5.8–5.11 постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 451 были закреплены полномочия по осуществлению контроля над соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемой организации, а также по проведению проверок деятельности таких организаций. Обращает на себя внимание подпункт 5.10 Положения, в котором устанавливался порядок обращения Росрегистрации в арбитражный суд с заявлением об исключении этих организаций из единого государственного реестра в случаях, предусмотренных федеральным законом, а также подп. 5.11 Положения, в котором был установлен порядок обращения в суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего или саморегулируемой организации арбитражных управляющих к административной ответственности, что является новацией Положения в сторону саморегуляции. Следует отметить изъятие из полномочий Росрегистрации информационной функции, которой ранее располагала федеральная служба на основании подп. 23 п. 6 Положения, в части предоставления информации в Министерство юстиции РФ о применении законодательства страны в установленной сфере деятельности. Вместе с тем Росрегистрация ранее располагала возможностью информировать Министерство экономического развития и торговли РФ и Федеральную налоговую службу о результатах проверки деятельности саморегулируемой организации и ее членов. Таким образом, в свое время был сформирован механизм контроля и надзора на межведомственном уровне за деятельностью арбитражных управляющих. Поэтому можно считать, что это был промежуточный подход к регулированию на основе государственно-частного партнерства в исследуемой сфере.

В части реализации своих полномочий за Росрегистрацией были оставлены те же права на основании подп. 6.1 и 6.4 Положения. В данном случае речь идет о запрашивании и получении документов, доказательств от органов исполнительной власти и муниципального самоуправления. Эту же информацию Росрегистрация могла запросить от организаций независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности. Кроме того, в Положении говорится о возможности привлечения для выработки решений иных организаций, ученых и специалистов.

Отдельно считаем необходимым отметить приказ Министерства юстиции РФ от 10 июня 2004 г. № 111[66] (утратил фактическую силу), на базе которого можно рассмотреть нормативно-правовую основу осуществления юрисдикционных действий ранее действовавшего уполномоченного органа (Росрегистрация). Проблемность приказа в том, что Росрегистрация вышла из подчинения Министерства юстиции Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации № 724. Но значение приказа и его роль в осуществлении и реализации прав и полномочий субъектов хозяйствования остаются значительными. В нем закреплены на правовых началах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: порядок составления определения о возбуждении дела по административным правонарушениям; порядок сбора объяснений и пояснений лиц, в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях; составление протоколов об изъятии документов; представление заявлений в арбитражные суды о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, отнесенную к компетенции ч. 1 ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Примечания