Помимо выбора модели надзора, в ходе разработки и последующего внедрения системы банковского надзора государственные органы должны руководствоваться рядом других принципов. Приведенный ниже список не является исчерпывающим, но отражает наиболее успешный опыт многих стран.

Надзорные органы должны:

? быть достаточно независимыми для того, чтобы их работа была эффективной;

? нести ответственность перед вышестоящими инстанциями;

? иметь доступ к информации;

? иметь полномочия по введению регулирующих норм и правил;

? иметь право налагать соответствующие санкции;

? располагать достаточными ресурсами.

Система надзора за банковской деятельностью должна:

? базироваться на стандартном подходе или подходе, основанном на оценке риска;

? предусматривать документарные и выездные проверки.

В то время как организационная структура надзора за банковской деятельностью с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма может отличаться от страны к стране, надзорный орган, в независимости от того, кто выполняет соответствующие функции – орган банковского надзора, или подразделение финансовой разведки, или иная государственная структура, должен обладать независимостью. При отсутствии условий, гарантирующих это, такая независимость надзорного органа по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма должна быть четко прописана в распоряжении об обязанностях, где по возможности должен указываться факт предоставления особых полномочий.

Независимость в общем предполагает, что текущая деятельность надзорного органа не подлежит внешнему управлению или контролю, например, со стороны правительства или банковского сектора. Это значит, что никакие внешние ведомства не могут влиять на такие аспекты, как решения о проведении проверок или принудительные действия в отношении некоторых банков. Однако это совсем не значит, что деятельность и политика надзорного органа не зависят ни от органов законодательной власти, ни от государственных структур. Другими словами, надзорный орган не имеет права вести себя безответственно. Также под независимостью не подразумевается, что надзорный орган не может быть привлечен к ответственности.

Независимость должна касаться всех видов надзорной деятельности, включая разработку бюджетов и принятие постановлений, принудительное правоприменение, проведение проверок, а также установление особых надзорных принципов и процедур. Служащие надзорного органа сами по себе не являются независимыми и должны отчитываться перед своим руководством. Во Франции, например, генеральный секретариат Банковской комиссии является независимой административной службой, а в состав совета директоров Комиссии входят два независимых чиновника из государственных ведомств высшего уровня (Кассационного суда и Государственного совета). В США главы всех пяти регулирующих органов и члены их советов директоров состоят на государственной службе в течение пяти – семи лет, а не по усмотрению президента.

Перед правительственными структурами стоит задача сбалансировать независимость надзорного органа и его обязанность отчитываться перед обществом, правительством и банками, которые данный надзорный орган контролирует. Поскольку независимость надзорного органа имеет большое значение, необходимо, чтобы это ведомство имело грамотное руководство и выполняло свои обязанности надлежащим образом¹¹. Оценка законодательными органами власти, внешний аудит, проводимый компетентными ведомствами, раскрытие и представление внешнего отчета, например такого, как регулярные доклады о деятельности, являются эффективными средствами обеспечения подотчетности надзорного органа. Подотчетность также играет важную роль в установлении доверительных отношений между государственным аппаратом и той частью частного сектора, которая должна соблюдать требования законодательства в области борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма. Частный сектор (так же, как и широкая общественность) скорее проникается доверием к государственным структурам, которые отчитываются о своей деятельности и о способах, которые они используют для выполнения возложенных на них функций. Честность служащих и методы управления играют важную роль в отчетности надзорного органа по вопросам борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма¹².

Во Франции, например, руководство Банка Франции (центрального банка), которое также является руководством независимого надзорного органа по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма, коим является Банковская комиссия, ежегодно отчитывается перед общественностью, докладывая о деятельности центрального банка парламенту. Центральный банк также отчитывается перед независимыми организациями, счетной палатой и генеральной финансовой инспекцией, которые осуществляют контроль за деятельностью государственных учреждений. Кроме того, Банковская комиссия должна представить обзор своей деятельности. Данный обзор представляет собой ежегодный отчет, например о количестве выездных проверок, санкциях, наложенных на финансовые учреждения, не соблюдающие законодательство, а также об отправленных письмах-напоминаниях о банковских ревизиях. Изначально перед органами банковского надзора стоят две цели: первая – оценка организации работы учреждения и вторая – оценка эффективного использования государственного финансирования.

В США все органы, занимающиеся регулированием банковской деятельности, должны ежегодно публиковать отчеты с детальным описанием своей деятельности, результатов управления финансами, дисциплинарных мер, а также взаимодействия с банками, общественными и потребительскими организациями.

В Канаде такие организации, как OSFI и FINTRAC, обязаны по закону представлять парламенту ежегодный отчет о своей деятельности, а также о планах и приоритетах на предстоящий финансовый год.

Международные стандарты борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма требуют, чтобы надзорный орган обладал соответствующими полномочиями для контроля и обеспечения соблюдения банками установленных правил и норм, включая полномочие обязать банки представлять информацию, необходимую для такого контроля¹³. Таким образом, для выполнения возложенных на него функций надзорный орган должен иметь неограниченный доступ к полной банковской информации. Надзорный орган не должен испытывать трудности, связанные с законами о тайне банковских операций, ограничивающими доступ к сведениям, которые должны предоставляться своевременно¹⁴. Наряду с этим органу банковского надзора должно быть дано право неограниченного доступа к информации о клиентах, а также предоставлены сведения о направлении и географии деятельности банка, категории его клиентов или видах операций.

В качестве составляющей процесса контроля надзорный орган должен оценить, соответствует ли действующая в банке система информирования о подозрительных операциях существующим требованиям. Таким образом, надзорные органы требуют предоставления сведений о сомнительных операциях во время выездных проверок¹⁵.

Надзорному органу также может понадобиться доступ к некоторым видам информации, находящейся в ведении подразделения финансовой разведки, такой как отчеты о трендах, типологиях и подозрительных операциях. Это важно не только для органов, регулирующих банковскую деятельность, но и для коммерческих банков, что также не идет вразрез с принципами конфиденциальности, которая охраняется законодательством по борьбе с отмыванием денег.

Надзорный орган по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма, который выступает в качестве ведомства, оценивающего соблюдение банками законодательства, находится в выгодной позиции для определения, соответствует ли деятельность банка требованиям, и, таким образом, может устанавливать правила, издавать постановления и другие нормативно-правовые акты. Надзорному органу, однако, для этого могут понадобиться специальные полномочия, и в связи с этим правительство должно принять соответствующие меры, включая законодательные, для предоставления таких полномочий.

Нормы и положения должны быть изложены в ясной, доступной для понимания форме. Нечеткая формулировка может стать препятствием для выполнения требований и помешать созданию равных условий для конкуренции, что в свою очередь приведет к недоразумениям и неоднозначному применению правил, препятствуя, таким образом, достижению конечной цели, поставленной перед надзорным органом. Государственный и частный сектор заинтересованы в сотрудничестве надзорных органов и банков в процессе разработки и введения четких регулирующих норм и постановлений.

Международные стандарты требуют введения эффективных, пропорциональных, сдерживающих санкций уголовного, гражданско-правового и/или административного характера, которые могут быть использованы при работе с финансовыми учреждениями, а также с определенными нефинансовыми организациями и специалистами, не соблюдающими требования законодательства¹⁶. Эти же стандарты предполагают, что надзорный орган будет в законодательном порядке наделен необходимыми полномочиями для контроля и обеспечения выполнения законодательства, а также для наложения административных санкций на учреждения-правонарушители¹⁷.

Для банков административные санкции включают в себя коррективные меры, денежные штрафы и другие дисциплинарные взыскания, которые могут быть применены к руководству, административному персоналу и служащим банка. Такие санкции могут также предполагать наложение пожизненного запрета на работу в банковском секторе. Эта административная мера, как правило, более эффективна, чем гражданское судопроизводство, несмотря на то что впоследствии ее можно оспорить в гражданско-правовом порядке. Цель – исправить недостатки, а не наказать банк, и только надзорный орган может точно определить, есть ли необходимость применения корректирующих мер.

Наложенные санкции должны быть пропорциональны серьезности нарушения и создавать эффект устрашения не только в отношении провинившегося банка, но и банковского сектора в целом. Более того, такие санкции могут отличаться друг от друга, а также дополнять санкции, наложенные уголовным судом.

Наконец, механизм наложения санкций не должен идти вразрез с действующим законодательством и должен соблюдать права лиц и субъектов, обвиняемых в нарушении гражданских или уголовных законов и постановлений о борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма.

Международные стандарты требуют выделения надзорным органам по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма необходимые финансовые, кадровые и технические ресурсы. Эти ресурсы должны соответствовать размеру, уровню риска и качеству контроля борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма в банковском секторе.

К сожалению, недостаток ресурсов является широко распространенной проблемой практически во всех государствах. Данный недостаток может иметь много аспектов и привести к сокращению количества технически квалифицированного персонала и объема финансирования его обучения. В результате может быть ограничено количество таких ресурсов, как компьютеры и программные продукты. Даже в развитых сбалансированных экономиках по причине сложности и важности банковских систем ресурсы часто являются недостаточными для удовлетворения потребности в высококвалифицированном персонале и аналитических системах. Необходимо, чтобы программы борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма были эффективными, но для этого они должны быть достаточно профинансированы. Как показано в примере 1.3, решением проблемы может стать привлечение внешних аудиторов.

Наконец, что касается кадровых и технических вопросов, обязательным является выделение средств для надлежащего обучения сотрудников надзорного органа. Работники всех уровней нуждаются в непрерывном тренинге по применению новых законов и превентивных мер, а также интерпретации давно действующих положений. Кроме этого, программы обучения должны идти в ногу с постоянно меняющимися методами и тактиками борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма.

Банковский надзор в области борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма аналогичен другим видам надзора в части проведения различного рода проверок, включая пруденциальный надзор и надзор за соблюдением требований регулирующих органов. Существует два вида подхода: стандартный и основанный на оценке существующих рисков.

Стандартный подход представлен в двух вариантах. Первый базируется на принципе «для всех одинаково» и заключатся в том, что при проверке всех банков страны, независимо от их размера, географического расположения или характера деятельности, используются одни и те же процедуры в течение одного и того же отрезка времени (обычно от одного до трех лет). Второй вариант похож на первый, однако предполагает использование отдельных, но схожих процедур для проверки банков, имеющих определенный размер, географическое положение, характер деятельности или иные характеристики. Оба варианта просты и универсальны (и могут комбинироваться, как показано в примере 1.4).

Подход, основанный на оценке существующих рисков, заключается в приоритетном распределении времени и ресурсов, затрачиваемых на проверку, в зависимости от существующих в определенном банке рисков отмывания денег и финансирования терроризма. Эта оценка основывается на нескольких факторах, таких как географическое положение, предлагаемые банковские продукты и услуги, категория клиентов или изначальное несоблюдение требований в области борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма. Основным преимуществом такого подхода является тот факт, что ограниченные ресурсы могут быть эффективно использованы, поскольку они сконцентрированы на тех банках, которые надзорный орган счел наиболее неустойчивыми. Кроме того, оценка риска помогает надзорному органу расширять масштаб проверок, кадровое обеспечение и компетенцию, а также определять, какую проверку необходимо провести, полную или сфокусированную на каком-либо аспекте¹⁸.

Согласно международным стандартам, каждая страна должна наделить надзорный орган по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма полномочиями по контролю и обеспечению соблюдения банками и иными финансовыми учреждениями соответствующих требований¹⁹.

Многие страны выполняют свои обязательства по контролю за соблюдением требований в области борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма путем проведения разнообразных проверок. Кроме того, Базельский комитет считает, что эффективная система банковского надзора должна предусматривать выездные и документарные проверки, а также регулярные контакты с руководством банков²⁰. Система надзора с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма также должна включать оба вида проверок²¹. Объем времени, посвященного выездным и документарным проверкам, зависит от ряда факторов, включая количество и качество информации, доступной из внешних источников; сведения, предоставляемые банками; отчеты о предыдущих проверках и усовершенствование существующих аналитических моделей.

Во многих странах точные аналитические модели находятся в процессе разработки и не являются доступными для широкого применения. Кроме того, в некоторых странах, где система проверок все еще разрабатывается, документарные проверки в целях борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма являются по большей части вспомогательным инструментом по сравнению с выездными проверками.

1. Основные положения

Существует два подхода к управлению рисками с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма: подход, используемый отдельными банками, и подход, используемый органом банковского надзора. В идеальной ситуации эти два подхода должны совпадать, но в реальности так происходит нечасто. Однако и банки, и орган банковского надзора могут существенно выиграть, воспользовавшись опытом друг друга.

Отмывание денег и финансирование терроризма влечет за собой целый ряд характерных рисков. Эти риски не исключают друг друга и часто являются взаимосвязанными. Подобные риски касаются:

? соблюдения законодательства и юридических вопросов;

? репутации;

? деятельности банка и проведения банковских операций;

? стратегического планирования;

? ликвидности.

С точки зрения отдельного банка оценка риска – это ключевой момент процесса управления рисками. Первым этапом оценки является определение основных видов криминальной деятельности, посредством которых можно получить, а затем легализовать через банк преступные доходы. В разных обстоятельствах эти виды деятельности могут отличаться, однако банки должны ориентироваться на опыт аналогичных учреждений и соседних стран, предлагающих те же самые продукты и услуги, работающих со схожей категорией клиентов и имеющих подобное место расположения.

К примерам упомянутой криминальной деятельности относятся торговля наркотиками, контрабанда оружия, а также коррупция. Риск-менеджмент включает в себя определение уязвимых сторон определенного банка, а именно:

? уязвимые продукты;

? услуги;

? клиенты (физические и юридические лица), обслуживание которых сопряжено с высоким риском, и географические зоны, при работе с которыми существует риск отмывания денег и финансирования терроризма.

Вторым этапом является анализ данных, касающихся определенных категорий риска, и подведение итогов в отношении уязвимых сторон банка. На данном этапе следует учитывать ряд факторов и проводить статистическую оценку. К этим факторам относятся цель открытия клиентом счета, сфера деятельности клиента и виды производимых операций. Банки, осознающие данные риски, находятся в более выгодном положении, поскольку могут ввести надлежащие формы контроля и подходящие процедуры для их снижения.

С точки зрения надзорного органа первым шагом является изучение процедуры оценки риска, принятой в банке, с целью определить ее эффективность в выявлении рисков отмывания денег и финансирования терроризма. Таким образом, надзорный орган должен оценить все необходимые факторы, включая рассмотренные банком, к которым относятся: общая сумма активов, клиентская база, предлагаемые продукты и услуги, а также место расположения филиалов. Надзорный орган должен использовать собственный опыт работы с рисками, связанными с этими факторами и определенным банком, а также опыт ведомств, компетентных в отношении отмывания денег и финансирования терроризма, к которым относятся подразделение финансовой разведки (FIU) и правоохранительные структуры. Знание наиболее современных типологий и направлений может быть очень полезным.

Надзорный орган должен решить, отвечает ли процедура оценки риска, принятая в определенном банке, установленным требованиям, и определить, есть ли необходимость в ее изменении. Если банк не провел оценку собственных рисков самостоятельно, то определить предварительные характеристики риска на основе анализа вышеупомянутых факторов должен надзорный орган.

На основе профиля риска, составленного самим банком или надзорным органом, последний должен установить масштаб проверок конкретного банка. Выездные проверки должны быть отчасти использованы для того, чтобы определить точность характеристик риска индивидуального банка и адекватности мер по его снижению.

Данная глава разделена на четыре основные части. Раздел 2.2 служит введением в риск-менеджмент с позиции борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма. В разделе 2.3 обсуждаются особые риски, связанные с отмыванием денег и финансированием терроризма, а также вопросами соблюдения требований законодательства. Раздел 2.4 рассматривает процесс оценки риска с точки зрения отдельного банка. И наконец, в разделе 2.5 описаны результаты, ожидаемые от оценки риска отмывания денег/финансирования терроризма.

2. Введение в управление рисками, связанными с отмыванием денег/финансированием терроризма

Банки должны иметь эффективные программы борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма. Подобные программы должны быть нацелены на устранение рисков, связанных с лицами, отмывающими деньги, и террористами, которые пытаются получить доступ к финансовой системе, чтобы впоследствии ее использовать. Эти программы также помогают улучшить работу банка по выявлению, контролю и препятствованию криминальной деятельности. Кроме того, данные программы способствуют завоеванию банком положительной репутации, обеспечивающей его конкурентоспособность как в рамках страны, так и на международной арене.

Успешная программа такого рода включает в себя механизм определения потенциально уязвимых сторон, которые должны учитываться банком. Определение уязвимых сторон и принятие мер по их усилению являются ключевыми элементами системы риск-менеджмента и способствуют контролю над рисками, связанными с отмыванием денег и финансированием терроризма. Банковские надзорные службы затем изучают банковскую деятельность, оценивают степень риска, с которым сталкивается банк, и эффективность предпринимаемых контрмер. В процессе оценки риска отмывания денег и финансирования терроризма надзорные органы также оценивают способность руководящих сотрудников и директоров банка измерять, отслеживать и контролировать риски, с которыми сталкивается банк.

3. Риски, связанные с отмыванием денег и финансированием терроризма. Соблюдение соответствующего законодательства