Глава 2

Что такое государственная стратегия?

Начнем с определений. Государственная стратегия – это систематическое использование государственными ведомствами находящихся в их распоряжении ресурсов и властных полномочий с целью достижения общественно значимых целей. В данном контексте слово «государственная» в равной мере относится к людям как к обществу и к формальным властным полномочиям государства. Само понятие «стратегия» происходит от древнегреческого слова strategos, объединившего в себе stratos (идея чего-либо повсеместно распространенного – в армии или среди множества людей) и agos (идея лидерства). Таким образом, мы попытаемся ответить на вопрос: способны ли образующие современное государство учреждения (число которых непрерывно возрастает), законы, службы, посольства, армии и лаборатории двигаться в едином направлении и служить интересам всего общества.

Далеко не всегда стратегия является возможной или адекватной. Конечно, если внешняя среда остается относительно стабильной и предсказуемой, то решение задачи по разработке стратегии существенно облегчается. С другой стороны, правительства, остающиеся у власти благодаря незначительному большинству правящей партии в парламенте или краткосрочным коалициям, министры, другие официальные лица, срок пребывания которых в должностях ограничен, и организационные культуры, ориентированные на то, «что скажут в новостях завтра», не слишком заинтересованы в стратегии. Они, скорее, повторяют про себя вопрос Граучо Маркса «А что мои потомки сделали для меня?»[25], или комментарий некоего, переписывавшегося с Макиавелли политика, уверенного в том, что правительством следует управлять «день за днем, отдавая распоряжения час за часом, потому что время – гораздо более могущественная сила, чем наши мозги». Но даже если госслужащие и хотели бы следовать стратегии, они далеко не всегда имеют в своем распоряжении механизм преобразования идей в действия: министры нажимают на акселератор, но все, что они слышат – звук работающего мотора при полной неподвижности. В то же время некоторые органы власти настолько глубоко погружены в протекающие в их недрах процессы, что им уже нет никакого дела, чему они собственно служат. Постепенно они утрачивают и чувство цели, и душу.

Тем не менее компетентные и ответственные организации готовы и в будущем отстаивать свои ценности и принципы, одновременно сосредоточивая внимание на трех различных горизонтах принятия решений (рис. 2.1):

• Краткосрочный горизонт повседневных кризисов и текущих проблем, от давления СМИ и политических противников до забастовок и сбоях в коммуникационных сетях. В некоторых случаях, будучи превратно истолкованными, подобные инциденты могут стать фатальными для политических лидеров или отдельных исполнителей.

• Среднесрочный горизонт проводимой политики и программ, где на первый план выходят качество и успех их исполнения. При этом большинство расходов уже произведены, а значительная часть программ реализована.

• Долгосрочный горизонт, в котором новые направления политики и стратегические инновации приобретают особенно большое значение с точки зрения выживания и достижения успеха. К этому же относится «поколенческий горизонт» таких вопросов, как пенсионное обеспечение и климатические изменения, когда правительству необходимо заглянуть в будущее по меньшей мере лет на 50.

Рис. 2.1. Горизонты принятия решений

В 1990-х гг. я часто выступал с лекциями в Университете государственной службы. Во время занятий я просил должностных лиц охарактеризовать типичные временные рамки, в которых разрабатываются планы и принимаются решения. Довольно часто удаленные от центров власти ведомства выстраивали свою деятельность, ориентируясь на долгосрочный горизонт, к примеру, разрабатывали оборонительные системы, которые могли быть приняты на вооружение не раньше чем через 20 лет, или готовили учебные планы для детей, которым еще примерно столько же предстояло проучиться в школе. Но чем ближе к центру власти они находились, тем короче становились временные горизонты. Казначейство заглядывало вперед немногим более чем на год (возможно, потому, что это был один из самых изменчивых за всю экономическую историю Великобритании период). Члены команды премьер-министра Джона Мейджора трудились от одной недели до другой, что было платой за незначительное парламентское большинство и наличие группы бунтарей в рядах его собственной консервативной партии.

Для того чтобы институты могли уделять должное внимание третьему горизонту, они нуждаются в стабильности и последовательности. В противном случае будущее становится слишком неопределенным. Но компетентные стратегические организации обучаются и продумывают свои действия сразу в трех временных горизонтах. Руководители государственных структур обязаны уделять большую часть времени первому и второму горизонтам. Однако никто не снимал с них ответственности и за решение долгосрочных проблем, а также за разгрузку определенной части своих сотрудников от давления повседневных забот (наиболее разумная пропорция распределения времени и людей 50:30:20). Ключевые сотрудники организации должны уметь работать в каждом из трех горизонтов, проецируя долгосрочные перспективы в настоящее. Вокруг них должны находиться специалисты, ответственные за работу со СМИ, за контроль процессов исполнения программ или долгосрочное планирование. В число последних обычно входят советники и члены круглых столов, отделений и команд различных учреждений, а также участники таких более формальных структур, как Генеральный комиссариат по планированию и наследующий ему Центр стратегического анализа во Франции, Бюро советников по европейской политике (BEPA) при Европейской комиссии, Научный совет (WRR)и Бюро по социальному и культурному планированию в Нидерландах, Отделение стратегий в Великобритании, Китайская академия общественных наук и Национальная комиссия по развитию и реформе в КНР, Финский инновационный фонд SITRA в Финляндии, и это лишь некоторые из действующих стратегических институтов. Исполняемые ими роли варьируются от разработки геополитических стратегий высшего порядка (создание союзов или поддержание обороноспособности) и уровня политэкономии (например, создание институтов, способных вести переговоры по поводу уровня дохода и социальных выплат) до стратегий на уровне систем оказания государственных услуг (создание нормативной и регуляторной базы, обеспечение свободного перемещения квалифицированной рабочей силы или осуществление реформ в должной последовательности с целью поддержания социальной уверенности и доверия).

Изучение наилучших стратегий позволяет составить четкое представление о целях разработчиков и способах их достижения, в которых и заключается источник вдохновляющей энергии. В сущности, стратегии могут быть очень простыми, основанными на элементарном понимании природы вещей (идея права на всеобщее медицинское обслуживание, открытие ключевых инфраструктурных отраслей для входа в них конкурирующих компаний или платных автомобильных дорог). В них могут быть творческие находки. Они могут представлять собой неожиданные комбинации: некоторые взятые сами по себе проблемы не поддаются решению, но в том или ином сочетании они внезапно становятся легко преодолимыми. Как сказал американский юрист Оливер Уэнделл Холмс: «Мне наплевать на простоту этой стороны сложности, но я готов положить жизнь на упрощение другой ее стороны». Отчасти разработка стратегий представляет собой линейный процесс, предусматривающий, однако, проработку некоторых вопросов до их упрощения, часто посредством не только логической дедукции, но и при помощи интуиции или подсознательных представлений. Общий урок стратегической практики состоит в том, что следствием чрезмерного усложнения становятся наихудшие решения. Наилучшие стратегии в большей степени основываются на опыте взращивания «стратегической интуиции», позволяющей схватывать суть вещей и подбирать работоспособные решения способами, которые могут быть поддержаны, но никак не заменены логическим анализом.

Вопросам стратегии посвящена обширная литература, в которой вы найдете и описания прозрений властителей в далеком прошлом и одержанных ими побед, и способы противостояния обрушивающимся на человека неприятностям. Основная масса этой литературы (от Сунь-цзы до Клаузевица и от Альфреда Чандлера до Майкла Портера) посвящена двум главным областям: войне (победе над врагом) и бизнесу (приобретению и удержанию конкурентных преимуществ)[26]. Руководители правительств и государственных организаций найдут в ней множество интересных стратегических решений. Мы можем выделить несколько общих для обеих групп принципов и факторов: поведение и менталитет конкурентов, критически важные ресурсы, моральный дух и мотивация реальной и метафорической пехоты, восприятие и действительность. Огромное количество источников, посвященных организационным изменениям, содержат претендующие на универсальность рекомендации, а также полезные рецепты, используя которые в динамичной политической среде сторонники перемен получают возможность привлечь на свою сторону колеблющихся или сопротивляющихся. В литературе делается акцент на важности решительных действий (и быстрых побед) с точки зрения завоевания доверия и формирования заинтересованных в изменениях групп (весьма близкая общественным движениям и гражданскому обществу тема). К какой бы области ни принадлежала организация, где бы она ни осуществляла деятельность, ее способности к познанию мира всегда ограничены. Факты могут быть искажены, в анализе могут быть допущены ошибки, события могут быть вызваны внешним вмешательством, а стратегии могут эволюционировать под влиянием жизненных реалий, но для всех областей остается справедливым сделанное две тысячи лет назад высказывание Сенеки: «Для тех, кто не знает, к какой гавани они направляются, ни один ветер не будет попутным»[27].

Несмотря на перечисленные выше общие черты стратегической деятельности, государственные ведомства довольно часто сталкиваются с принципиально иными трудностями. Стратегия государственной организации отнюдь не направлена на завоевание конкурентных преимуществ (несмотря на то, что соперничество с другими государственными учреждениями за территориальную юрисдикцию и ресурсы может иметь критически важное значение). Государственная организация имеет дело с весьма специфическими ограничениями (включая общественное мнение, политические фракции или возможности повышения налогов). Она может использовать уникальные стратегические инструменты (включая законодательство, налоги и регулирование). В процессе управления государственные организации, как правило, руководствуются большим количеством целей, действуя в более сложной и изменчивой среде, поскольку им приходится удовлетворять потребности представителей самых разных заинтересованных групп, хотя бы потому, что избиратели очень редко демонстрируют единодушие. Весьма вероятно, что государственные организации попытаются не просто приспособиться к внешней среде, но изменить ее. В общем случае они сталкиваются с более широким комплексом мотивов, включающим как внутренние движущие силы (забота о людях, обучение и защита), так и собственную выгоду.

Частично все названные различия находят отражение в только формирующемся корпусе литературы, посвященной стратегиям в государственных организациях[28], и в более обширном количестве источников по менеджменту и администрированию в государственном секторе[29]. Нельзя не упомянуть и о работах, в которых рассматриваются различные стратегические инструменты, включая качественные методы исследования и методы, предполагающие численное выражение всех возможных переменных[30].

Периодически возникающий во многих из названных источников вопрос звучит так: являются ли стратегические методы универсально применимыми во всех областях? С моей точки зрения, несмотря на то, что некоторые вопросы носят всеобщий характер, ответы на них индивидуальны: все хорошо продуманные стратегии во многом зависят от контекста, в котором они будут осуществляться. Или, как подчеркивал в своей классической работе «Бюрократия» Джеймс Уилсон, основные качества, необходимые для того, чтобы хорошо управлять тюрьмой, значительно отличаются от тех, что применяются для руководства школой или больницей. Детали стратегии по созданию новых рабочих мест будут значительно отличаться от положений долгосрочного плана по сокращению преступности[31]. Некоторые государственные службы, такие как почтовая или социальная, представляют собой крупные, разветвленные розничные и дистрибьюторские сети. Принципы организации такого рода деятельности во многом сходны с теми, которыми руководствуется частный сектор. Другие, такие как охрана общественного порядка или здравоохранение, существуют на пересечении мер государственного воздействия, традиционных профессий (богословия, права, медицины. – Прим. перев.) и существенной асимметрии власти и знания. В некоторых сферах общество придает основное значение надежности, которая обеспечивается высокой степенью интеграции и координации (например, в случаях кризисного менеджмента или на транспорте), а усовершенствования в других областях более вероятны в условиях децентрализации и расширения прав и возможностей.

Названные различия легко не заметить. Ведущие консалтинговые компании настаивают на том, что государственные и частные организации должны использовать одни и те же стратегические методы[32]. Некоторые из подобных методов могут продемонстрировать свою бесспорную эффективность в решении второстепенных задач, таких как организационный дизайн, внедрение технологий или тщательное планирование осуществления стратегии, последовательности действий и взаимозависимостей. Консультанты и советники могут сыграть неоценимую роль в случае, когда действительно необходимо использовать типовые подходы к разделению проблем на составляющие или в процессе систематического сведения воедино частей реализуемых планов. На протяжении многих лет эти методы были хлебом насущным для компетентных администраций, но государственные организации слишком часто утрачивают некогда приобретенные навыки. К тому же в тех областях, где главенствующую роль играют знания (например, в медицине), не говоря уже о столь важных для правительств вопросах, как легитимация, общественная стоимость и победа на предстоящих выборах, действенность типовых методов снижается. Более того, некритическое заимствование принятых в частном секторе методов способно нанести огромный вред, выражающийся в бумажной волоките, воспринимаемой обществом как ухудшение качества услуг или ограничение участия граждан в затрагивающих их интересы вопросах и демократии в целом под предлогом урезания расходов[33]. Типовые методы в равной степени бесполезны и в решении основных задач военных организаций. Да, они могут способствовать улучшению логистики или показателей призыва на воинскую службу, но не победе в войне.

Одним из важнейших пунктов различения государственных и бизнес-стратегий является время. В бизнесе будущее рассчитывается посредством дисконтирования последовательных и точных рыночных показателей. Ставка дисконтирования устанавливается в зависимости от альтернативной стоимости капитала, определяющей, на сколько подешевеют 100 долл. через пять лет, исходя из чего и принимаются инвестиционные решения. «Экспоненциальная ставка дисконтирования» открывает возможность использования очень строгого метода принятия решений относительно будущего. К тому же общеизвестно, что в долгосрочном плане стоимость стремится к нулю: с точки зрения актуального состояния рынка актив, который не будет реализован в течение 50 лет, полностью утратит ценность (при ставке дисконтирования 5 % нынешние 100 долл. через 50 лет будут стоить всего 7,69 долл.). С не меньшими трудностями сталкиваются и те, кто пытается предсказать последствия изменения земного климата. И наоборот, в государственном секторе имеют место самые разные оценки будущей стоимости, несмотря на то, что министерство финансов, изучая проекты строительства дорог или аэропортов, может пользоваться стандартными ставками дисконтирования. Некоторые теоретики описывают принятие решений государственными органами как «гиперболическое» дисконтирование, когда вначале ставка дисконтирования устойчиво снижается, а затем ее уровень стабилизируется. С другой стороны, многие государственные решения принимаются, скорее, исходя из соображений ответственного руководства или попечительства, когда приоритет отдается возможности оставить после себя более значительный набор активов, нежели тот, что был получен от предшественников (что как раз и входит в строгое понимание устойчивого развития), а не автоматического выбора в пользу сегодняшнего потребления над потреблением будущим. Как правило, принятие высоких социальных обязательств ведет к снижению и даже полному отказу от использования ставок дисконтирования (вот почему родители счастливы, оставляя детям большое наследство, а сплоченные сообщества автоматически ограничивают текущее потребление ради будущего). В дальнейшем мы увидим, что в действительности правительства используют набор различных подходов к времени и дисконтированию. Часть из них очень похожа на те, что широко применяются в бизнесе, а другие обладают рядом принципиальных отличий[34].

Еще одно, более тонкое различие состоит в том, что у государства нет иного выбора, кроме как более активно участвовать в стратегических разработках, чем это принято в бизнесе или неправительственных организациях. Государство просто не может рассматривать каждое событие и ситуацию как уникальные. Вместо этого обобщения воплощаются в законах, программах, принципах и протоколах: конечно, право на применение общих правил проистекает едва ли не из определения государства (или, как говорил Альфред Норт Уайтхед, преимущество цивилизации состоит в том, что она позволяет «увеличить количество операций, которые мы производим, даже не задумываясь о них»). Эти правила все же оставляют пределы усмотрения и оценки, причем расширяющиеся во времена кризисов или быстрой смены событий. Стратегическая деятельность, однако, немыслима без некоторого элемента стандартизации, генерализации и рутинизации, а также без определенного понимания принципов разработки долгосрочных планов, например, преобразования промышленности с целью сокращения выбросов углекислого газа или индивидуализации государственных услуг путем обогащения их информацией и налаживания обратной связи или искоренения причин, а не борьбы с симптомами. Герберт Саймон однажды написал, что «интеллектуальная деятельность, необходимая для изготовления артефактов, в сущности, ничем не отличается от той, где врач прописывает лекарство больному, или в процессе разработки плана продаж компании, или при планировании политики социального обеспечения государства… исследования человечества в значительной степени относятся к науке о проектировании, не только как профессиональном компоненте технического образования, но и как ключевой для каждого образованного человека дисциплине»[35]. В демократическом обществе навыками проектирования должны владеть не только бюрократы и политики, но и комментаторы и граждане, которые выносят суждения, вознаграждают и наказывают[36].

Нельзя не отметить, что в одном не слишком очевидном отношении деловое мышление способно оказаться полезным при разработке государственной стратегии. В бизнесе стратегический процесс довольно часто начинается с анализа организационных возможностей, после чего переходят к рассмотрению перспектив их применения для создания как можно большей ценности. Это в полной мере относится к ситуации, когда компания, выпускавшая некогда, скажем, провода и кабели, превращается в производителя мобильных телефонов (как это сделала Nokia). Разработка государственной стратегии традиционно осуществляется в прямо противоположной последовательности. Она начинается с установления целей, в зависимости от которых проектируются соответствующие организации и программы, и рассматривает все дополнительные возможности как угрозу для генеральной линии. Поиск чиновниками новых направлений деятельности часто рассматривается как нарушение принятых правил. Но и политики, и официальные лица зачастую действуют как предприниматели, находящиеся в поиске спроса, и вступающие в диалог с обществом, цели которого могут относительно легко изменяться.

На рис. 2.2. приведен недавний рейтинг эффективности правительств различных стран, подготовленный Всемирным банком. Показательно, что большинство представленных в верхней его части государств отличаются не только высокими текущими результатами деятельности правительств, но и серьезным подходом к стратегиям. Один из самых интересных примеров – возглавляющая рейтинг Дания. Датское общество многого требует от своего правительства, но и отдает ему немало (этот вклад измеряется долей государственного сектора в ВВП). Впрочем, инвестируемые обществом деньги приносят высокую отдачу: Дания постоянно находится в верхней части международных рейтингов по уровню ВВП и занятости, а также социальным и экологическим показателям. Последовательная эффективная стратегия правительства страны позволила Дании преодолеть последствия экономических потрясений 1980-х гг., сохранив очень высокий уровень социального обеспечения граждан.

Рис. 2.2. Эффективность правительств различных стран мира. ИСТОЧНИК: Всемирный банк

Говоря словами недавнего датского «Руководства для премьер-министров»: «Основная цель состояла в том, чтобы превратить Данию в одну из самых конкурентоспособных в мире экономик. Она была достигнута посредством жесткого контроля над экономикой и координации политики вплоть до мельчайших деталей в сфере занятости, на рынке труда и в образовании». Важнейшую роль сыграло согласие политических партий, означавшее возможность осуществления последовательной стратегии на протяжении более чем 20 лет, а также широкий консенсус в других областях, от заботы о детях до улучшения экологической ситуации.

Не меньшие усилия в стратегической сфере прикладывали и другие представленные в рейтинге страны (рис. 2.2.). Я уже упоминал о Финляндии. В Швейцарии государственные служащие высокого ранга прошли обязательное обучение использованию формальных стратегических методов. Норвегия продемонстрировала один из наиболее разумных подходов к использованию доходов, которые приносил ей экспорт невозобновляемых природных ресурсов, а также немалое мужество в преобразовании таких областей, как гендерное равенство и охрана окружающей среды. В сравнении с другими странами Нидерланды гораздо дальше продвинулись в придании процессам принятия решений ориентации на будущее. До начала мирового финансово-экономического кризиса конца 2000-х гг. Исландия позиционировала себя как мировую лабораторию, как страну, в которую будущее приходит раньше других. Другие впечатляющие примеры стратегий, направленных на достижение целей высокого порядка, включают в себя:

• сингапурскую стратегию превращения страны в ведущую экономическую силу. Она осуществляется с 1960-х гг. и до настоящего времени с учетом ограничений, присущих квазидемократическому городу-государству;

• египетскую стратегию сокращения детской смертности;

• кубинскую стратегию развития государственной системы здравоохранения, что позволило значительно снизить показатели смертности населения (сегодня они ниже, чем в гораздо более богатых, нежели Куба, странах);

• немецкую стратегию восстановления Восточной Германии, которая, несмотря на ряд проблем, рассматривается сегодня в качестве одного из наиболее успешных примеров национального воссоединения в истории;

• стратегию Франции по оказанию влияния на ЕС, демонстрировавшую удивительно высокую эффективность на протяжении длительного времени (построение европейской системы управления по французскому образцу);

• американскую стратегию сдерживания СССР, которая привела к полному, неожиданному для всех успеху, когда холодная война закончилась распадом Советского Союза;

• американскую стратегию превращения доллара в основную валюту глобальной экономики;

• ливанскую стратегию восстановления разрушенной в ходе гражданской войны экономики, успешную, несмотря на постоянное вмешательство в жизнь страны двух гораздо более сильных соседей – Израиля и Сирии;

• китайскую стратегию долгосрочного экономического роста, небывалого в мировой истории по свой продолжительности, или политику рождаемости (семья имеет право на одного ребенка), позволившую добиться сокращения роста численности населения на 400 млн человек;

• новозеландскую стратегию более справедливого обращения с коренным населением страны – племенами маори;

• угандийскую стратегию ограничения распространения ВИЧ/СПИДа;

• реализуемую в разных странах политику повышения рождаемости, включая французскую практику предоставления детских пособий семьям, в которых родился второй ребенок (с 2005 г. семьи с тремя детьми получают дополнительную материальную поддержку), и еще более амбициозные планы Сингапура по стимулированию рождаемости в семьях выпускников вузов (включая поддерживаемые государством службы знакомств);

• исландские стратегии реформирования рынка труда, включая предоставление работы школьникам и членам больших семей.

Можно было бы привести множество других примеров, но и этот краткий перечень позволяет сделать вывод о широчайшем диапазоне государственных стратегий высокого уровня. Однако решение такого высокого уровня задач становится настолько всепоглощающим, что лишь немногие страны в состоянии реализовать больше двух или трех из них за раз. В других случаях цели могут быть более скромными, например:

• создание в Австралии научной базы в рамках экономической стратегии, направленной на переориентацию страны с природных ископаемых, как основного сравнительного преимущества, на человеческий капитал;

• повышение уровня занятости в Дании;

• регулирование городской миграции в Китае (приморские районы) или борьба с коррупцией;

• развитие меритократического принципа формирования государственной службы в Мексике;

• стратегия строительства системы скоростных железных дорог во Франции;

• широкое распространение программ заботы о детях, направленных на сокращение подростковой преступности (по американским данным, они оказались в три раза эффективнее по затратам, чем программа «трех ударов»)[37].

Все перечисленные выше стратегии, в целом, оказались успешными. Но некоторые из них, ставшие в последние годы наиболее известными, закончились едва ли не катастрофически. Определенно, большинство людей лучше учатся на собственных ошибках, а не на достижениях. Когда император Японии в обращении к народу в связи с окончанием Второй мировой войны произнес знаменитые слова, что «ситуация на фронтах сложилась не совсем в пользу Японии», это был пример типичной реакции на катастрофу стоявшего у кормила власти ее непосредственного виновника. По иронии судьбы поражение в войне стало для Японии началом периода беспрецедентного процветания и свободы. Возглавлявшееся императором правительство быстро училось, а его деятельность была полностью перестроена. Еще один недавний пример громкого провала – осуществлявшаяся в 1990-х гг. в России программа реформ. Стратегия была разработана группой экономистов из Гарвардского университета (прежде всего, Джеффри Саксом и Андреем Шлейфером), сотрудниками Всемирного банка и ВМФ. На ее реализацию правительство США выделяло крупные денежные суммы. Центральной идеей стратегии была шоковая терапия, согласно которой правильная последовательность сильных воздействий должна была обеспечить переход от плановой коммунистической экономики к капиталистическому рынку. Предусматривалось введение рыночных цен, резкое сокращение государственных расходов и приватизация государственных активов. Программа проектировалась с тем расчетом, чтобы запустить механизм быстрого экономического роста. Но вместо этого ВВП России сократился едва ли не на 50 % (беспрецедентный для мирного времени спад в столь крупной экономике). Одновременно уровень бедности вырос с 10 % до 25 %. Ухудшились практически все социальные показатели. Страна осталась один на один с сильной оргпреступностью и влиятельными олигархами. В 1998 г. курс рубля снизился на 70 %. Причинами провала стратегии были неправильный подход к человеческому труду (грубый индивидуализм неоклассической экономики – это лишь умозрительная модель), ошибочные в своей основе установки и стратегии, а также крайне неудачное осуществление преобразований.

Необычность рассматриваемого нами примера России заключается в том, что результаты исполнения стратегии были прямо противоположны первоначальным намерениям. К этой же категории относится и японский экспансионизм, а также, по мнению некоторых, американо-британское вторжение в Ирак в 2003 г., преследовавшее цель обуздания и ликвидации терроризма и установления демократической власти в регионе (в противовес Ирану и Сирии). К моменту написания книги Ирак стал едва ли не самой крупной ареной террористической активности, а вмешательство Ирана и Сирии в его внутренние дела достигло невиданного прежде масштаба.

Провалы оказываются весьма поучительными потому, что они снова и снова напоминают нам об отличительных чертах правильной стратегии. Причинами катастроф – от поражения Японии во Второй мировой войне до экономического сжатия в России – были грубые просчеты, которые к тому же были некритически восприняты теми, кто находился у власти. Эти стратегии были изначально обречены на провал в силу ошибочных предположений, базировавшихся на недостоверных данных. К тому же планирование действий на случай возможного альтернативного развития событий было абсолютно неадекватным. И наконец, возникавшие проблемы усугублялись неспособностью быстро учиться на допущенных ошибках.

Действительно плохие и посредственные стратегии представляют собой прекрасный объект критики для тех, кто считает, что любые долгосрочные планы в лучшем случае бесполезны, а в худшем – опасны. Одним из вариантов такой аргументации являются цитируемые Макиавелли слова Пандольфо Петруччи, бывшего властителем Сиены на рубеже XV–XVI вв., о том, что мудрое правительство должно ежесекундно контролировать ситуацию, поскольку времена наши непредсказуемы. Или, в современной интерпретации, внешняя среда является настолько изменчивой, в ней столько непознанного нами, что о планировании могут рассуждать только дураки (или, как говорили в старые добрые времена, жизнь – это то, что происходит вокруг, пока ты строишь свои планы). Если же ни один план не выдерживает и первой проверки реальностью, остается лишь импровизировать и приспосабливаться. Приверженцы подобных воззрений полагают, что стратегия и планирование предлагают комфортное вйдение рациональности, не обладающее никакими функциональными возможностями[38]. Они представляют собой симптомы свойственного человеку страха утраты контроля над событиями и «падения в пропасть», а не лекарство от него.

Другие критики утверждают, что стратегия представляет собой пример ошибочного убеждения в возможности отделить мысли от действий. Это убеждение в его современной интерпретации наиболее тесно ассоциируется с Фредериком Тейлором, который разделил фабричный производственный процесс на отдельные составляющие. Он свято верил в необходимость жесткого разделения труда, когда идея, монополизированная менеджерами и профессионалами, частично передается группам специалистов – что-то для финансов, что-то для маркетинга и что-то для стратегии. В последние десятилетия этот подход ассоциировался с фигурой Майкла Портера, приверженца в высшей степени обособленной и формализованной стратегической модели, согласно которой при составлении долгосрочных планов кодифицируются, обобщаются и используются лишь полезные знания. Его противник, Генри Минцберг, подчеркивает, что подобные модели редко хорошо работают на практике. В них чрезмерно усложняются надежные и релевантные данные и недооценивается опыт рядовых сотрудников. К тому же в случаях, когда начинаются сбои, такие стратегии очень трудно изменить. И наконец, общеизвестно, что формализованные стратегии благоприятствуют усилению иерархии, поскольку при малейших затруднениях стратеги начинают сыпать обвинениями в адрес тех, кто преобразует их планы в жизнь, или предлагать еще более изощренные методы ограничения автономии исполнителей[39]. Утверждается, что 90 % стратегических планов в сфере бизнеса никогда не воплощаются в жизнь, а 70 % проектов тех или иных изменений изначально обречены на неудачу. Возможно, так и есть, поскольку 91 % из числа участников проведенного в 2005 г. опроса высших руководителей компаний сообщили, что постоянно возрастающая степень сложности их деятельности обуславливает необходимость использования новых навыков и инструментов. И лишь 5 % респондентов посчитали, что обладают этими навыками.

Одну крайность составляют плохие стратегии, отражающие высокомерие руководителей, убежденных в своей способности разрабатывать системы, в действительности являющиеся слишком сложными для полного понимания одним специалистом по планированию. Другой крайностью являются пустые прожекты, создающие видимость логичности даже там, где ее нет. Критики стратегий во многом правы. XX в. изобиловал грандиозными и неэффективными планами и стратегиями, которыми грешили и советская экономика, и американская армия, и бизнес в лице корпораций Ford и IBM, и Никита Хрущев с его грандиозными планами превращения целинных земель в цветущий колхозный край. Надуманные цели, приправленные возвышенной риторикой, и первые мнимые успехи в конечном итоге оказались разбросанными по бескрайним степям пыльными бурями. Ну что ж, помимо прочего, мечты– это то, что «у вас было до тех пор, пока вы не оказались под замком», как сказал мне один министр. Ни один из приведенных выше доводов не направлен против стратегии как таковой. Скорее, это аргументы в пользу более качественных стратегий, простых, разумных, предназначенных для воплощения в реальность и в большей степени связанных с породившими их системами и внешней средой.

Старая традиция науки о государственном управлении тоже относится к самой идее долгосрочных планов с большим подозрением. По мнению ее представителей, правительство ежедневно, в рамках противостояния и компромиссов с организованными интересами, идет на небольшие последовательные изменения, приблизительно оценивая альтернативные варианты и четко не разграничивая цели и средства. В классическом виде такого рода воззрения были представлены политологом Чарльзом Линдбломом в 1959 г. Он описывал правительство как решающее вопросы «с грехом пополам», а четкие цели и стратегии являются редким исключением[40].

«С грехом пополам» – определенно, общий стиль работы большинства правительств (и некоторых компаний частного сектора). Очевидно, что это поведение является наиболее рациональным в ситуациях, когда вы не знаете куда направляетесь, почему или зачем. Возможно, «с горем пополам» просто встроено в ДНК правительства в силу очевидных исторических причин. Конституция Германии, к примеру, способствует повторяющейся адаптации скорее, чем сильному лидерству, а основной закон американского государства до сих пор отражает страхи «отцов-основателей» по поводу сосредоточения властных полномочий в руках президента. В других странах «с горем пополам» является следствием раздробленности власти, внутренней конкуренции или отсутствия желания с чьей-либо стороны взять на себя ответственность за будущее. В спокойные времена «с горем пополам», возможно, и не приносит особого вреда: большую часть послевоенного периода Италия, несмотря на очень слабые, постоянно сменявшие друг друга правительства, управляется достаточно эффективно. Но в турбулентные периоды «растяпы», скорее всего, будут проигрывать государствам, действующим быстро и решительно.

Различие между инкрементализмом и стратегией может быть обманчивым. Все истинные стратегии должны адаптироваться и изменяться, что происходит посредством небольших приращений. Жесткое самоограничение рамками стратегии вряд ли разумно. «Управление вслепую» и привычка действовать и учиться, не теряя лишнего времени, могут быть рациональной реакцией на неопределенность и в некоторых случаях становятся стратегией[41]. Даже если правительство разрабатывает полностью продуманную повестку реформ, как это было в Новой Зеландии и, в меньшей степени, в Испании и Великобритании в 1980-е гг., политика должна постоянно изменяться в зависимости от господствующих стилей управления, текущих успехов и неудач и происходящих событий. Консервативная партия во главе с Маргарет Тэтчер в конце 1970-х гг. не имела ни малейшего представления о том, какую важную роль сыграет приватизация в отношении ее дальнейших намерений и имиджа. Когда примерно в те же годы во Франции впервые на памяти целого поколения пришли к власти социалисты, их первоначальная стратегия в некоторых пунктах (как передача власти регионам) была выполнена практически полностью, а в других (промышленная политика) была провалена по всем направлениям. И наоборот, в некоторых случаях отъявленные инкременталисты, отвечая на трудные вызовы, действуют в высшей степени стратегически (поглощение Западной Германией бывшей ГДР было одним из самых смелых шагов в новейшей истории).

Инкрементализм может быть радикальным и в других областях. Разработанные Уильямом Эдвардсом Демингом для японской промышленности методы «статистического управления технологическим процессом» (наиболее эффективно они использовались в компании Toyota) объединяли в себе постоянные измерения, непрерывные оценки и мобилизацию умственных способностей сотрудников всех уровней для усовершенствования производства. Эти методы оказались весьма действенными и в процессе пересмотра расходов в государственном секторе – в больницах и на предприятиях транспорта, в налогообложении, социальном обеспечении и в местах заключения. Кумулятивное воздействие «статистического управления» может оказаться на удивление глубоким.

История знает множество примеров неправильной оценки государствами самого ближайшего будущего. В 1822 г. комитет по торговле британского парламента сообщил королю Георгу IV, что идея парового двигателя бесполезна, так как является порождением «больного воображения». Прошло чуть более ста лет, и в 1930 г. королевская комиссия выступила с заявлением, что Великобритании никогда не придется заимствовать континентальный опыт строительства автомагистралей. Разглядеть будущее всегда было трудно. Радикальные преобразования представляются невероятными и вызывают тревогу, ввиду того что они означают разрушение привычек и традиций, а также ущемление тех или иных интересов. Обязательно найдутся прославленные эксперты, на ошибочное мнение которых вы всегда можете положиться[42].

В английском телевизионном сериале «Да, господин министр» один из его героев, высокопоставленный государственный служащий, говорит о том, что у многих мировых лидеров есть общая черта – все они отбывали заключение в британских тюрьмах. Ни полицейские, задерживавшие этих людей, ни судьи, выносившие им приговоры, вне всяких сомнений не могли и представить себе, что через некоторое время будут выражать нарушителям законов свое уважение как главам государств и правительств других стран. Все крупные организации допускают одни и те же ошибки. Такое впечатление, что обязательным спутником власти является близорукость. Правительства, как люди, не в силах избавиться от врожденной предвзятости: мы везде находим подтверждения тому, во что верим, и полностью игнорируем обратные свидетельства; это нарративное заблуждение, побуждающее нас соединять в одном повествовании несопоставимые вещи, отдавая предпочтение не истине, но истории.

Ошибки государства полностью предсказуемы, они совершаются по одним и тем же лекалам. В конце своей долгой успешной карьеры (из корпорации Ford в Пентагон, а потом во Всемирный банк) Роберт Макнамара признавал, что крупнейшие ошибки правительств были вызваны недостатком своего рода эмпатии – способности поставить себя на место другого, особенно врага. Наиболее часто такие промахи допускает дипломатическая служба. Лидеры государств и представляющие их дипломаты забывают, что граждане других стран мыслят иначе и руководствуются иными культурными ценностями. Отсутствие эмпатии обуславливает и огромное количество ошибок, допускаемых властями отдельных стран. Имеется в виду, например, нежелание осознавать неприятие простыми людьми рациональных планов правительства, идет ли речь о расчистке трущоб, вазектомии в Индии или введении подушного налога в Англии.

Корни второго общего паттерна ошибок уходят в психологию инвестирования: власти очень неохотно идут на прекращение программ и политик, осуществление которых потребовало бы крупных вложений. Если министерство или ведомство в течение нескольких лет продумывало планы, пользовалось услугами консультантов и выступало с публичными заявлениями, ему очень трудно критически оценить актуальную ценность программы для общества. Многие государственные учреждения продолжают исполнение программ, несмотря на множество свидетельств того, что их планам не суждено сбыться или что затраты, связанные с реализацией программы, значительно превышают расчетные. Наглядный пример тому – британский Купол тысячелетия, дорогущий «белый слон», неуклонно шедший вперед под воздействием первоначального импульса, несмотря на отсутствие спроса со стороны общества или кого бы то ни было лично. Поэтому разумные институты обращаются к услугам независимых советников, способных окинуть свежим взглядом крупные программы и проекты, как будто они начинаются с чистого листа. Их мудрые руководители понимают, что лучше получить небольшую взбучку за остановку не имеющего смысла проекта, чем остаться под огнем критики на все время его дальнейшей реализации.

Третий общий шаблон, ведущий к неизбежным ошибкам – самообман. Многие стратегии основываются на допущениях, согласно которым их операционная среда будет оставаться неизменной или существующие тенденции сохранят свою силу. Вполне возможно. Но гораздо чаще ход истории напоминает горный серпантин. Особенно часто встречается такая форма самообмана, как расточительство, свойственное правительствам, связывающим все свои надежды с высокими темпами экономического роста, и финансовому сектору, который в каждом поколении повторяет одни и те же ошибки перенапряжения, мягкого кредитования и слабого контроля. Избежать громких провалов помогает разработка альтернативных стратегических сценариев (наилучшее и наихудшее развитие событий, например, при прогнозировании делового цикла). В периоды роста даже тяжелые на подъем инвесторы забывают о циклическом характере развития экономики. Ничуть не лучше проявили себя в подготовке к спадам и рецессиям и правительства разных стран мира.

Четвертая, не столь грубая, но не менее опасная, чем три предыдущие, ошибка заключается в непонимании хода и динамики процессов. Большинство из них, особенно те, с которыми власти по преимуществу имеют дело, изменяются медленно и предсказуемо. Взять хотя бы демографию. Показатели рождаемости и смертности относительно предсказуемы: большинство людей, которым предстоит прожить ближайшие 10 лет, уже родились на свет. Но нашему миру свойственна одна странная черта – в некоторых случаях динамика процессов выходит из-под контроля, и они протекают гораздо быстрее, чем это было вероятно или представлялось с точки зрения здравого смысла. Довольно часто темпы роста фондовых рынков не поддаются никакому логическому объяснению. И столь же невероятным выглядит их последующее падение. Экспоненционально могут распространяться и различные эпидемические заболевания (и вновь гораздо быстрее, чем этого мог ожидать человеческий разум). В середине 1980-х гг. власти многих стран не поверили казавшимся невероятными прогнозам о темпах распространения СПИДа. Новые феномены, такие как Интернет или новые формы поведения (обмен текстовыми сообщениями), завоевывали мир со скоростью, которая никак не соответствовала нормальному человеческому опыту. Вот почему было бы полезно, чтобы ответственные за принятие решений лица с головой погрузились в моделирование, которое помогло бы им лучше понять динамичные, кумулятивные процессы.

Сущность пятой, весьма часто допускаемой большинством из нас в жизни ошибки состоит в непонимании того обстоятельства, что паттерны нормальной вероятности содержат в себе экстремумы, то есть предполагают наличие пиковых значений. На всякой кривой нормального распределения имеются как максимум, так и минимум. Поэтому время от времени и происходят в высшей степени маловероятные события. В государстве с численностью населения 60 млн человек событие, вероятность наступления которого оценивается как 1:1 000 000, может произойти никак не менее 60 раз. В то же время властям очень трудно признать существование паттернов экстремального зла, несущего с собой неимоверные бедствия. Однако история свидетельствует о том, что в определенных условиях с ними сталкивалось практически каждое государство. Правда, народы в равной степени способны и на проявления крайней доброты – великодушия и самопожертвования. Но большинство правительств исходят из того, что действия людей будут находиться в гораздо более предсказуемой средней зоне.

Шестая шаблонная ошибка заключается в опоре на сделанные некогда допущения, которые могут оказаться не совсем верными. Она прекрасно описана в книге Дэвида Хальберстама, посвященной «самым лучшим и самым блестящим» людям, занявшим после победы Джона Кеннеди на президентских выборах высшие административные посты[43]. Оказалось, что и они были подвержены «групповому мышлению», когда общие для членов группы воззрения на перспективы мира выталкивают скептиков на обочину. Вероятно, рациональные цепочки анализа могут заставить игнорировать факторы, очевидные для всех внешних наблюдателей. Во время кубинского ракетного кризиса администрация Кеннеди практически поставила мир на грань Третьей мировой войны, поскольку узкая группа ближайших сподвижников президента, состоявшая преимущественно из сорокалетних выпускников Гарварда, имела свой собственный единый взгляд на окружающую действительность. И в ней не оставалось пространства для внутренних дискуссий и разнообразия мнений, которые могли бы поставить под сомнение исходные допущения. Аналогичные слабости в различных формах присущи практически всем государственным организациям. Поэтому им так трудно отказаться от привычного взгляда на мир, даже если всем вокруг понятно, что избранный путь ведет к пропасти. Руководителям жизненно важно, чтобы вокруг них было достаточно людей, способных выступить наперекор общему мнению, пойти против течения.

И, наконец, последняя, седьмая группа ошибок связана с желанием избежать трудностей или вызывающих когнитивное напряжение компромиссов. Человеческий мозг упорно сопротивляется принятию серьезного взгляда на мир, пусть даже необходимость этого не вызывает сомнений. Наглядным примером служит вопрос о возможности одновременного учета интересов «людей, планеты и прибыли». Есть множество доводов в поддержку тех, кому хотелось бы верить в возможность построения гармоничной системы учета интересов всех этих факторов. Но нельзя отрицать и вероятности того, что данная задача может не иметь удовлетворительного решения. В историческом прошлом с лица Земли исчезло немало цивилизаций, которым так и не удалость разрешить глубокое противоречие между принятым в них образом жизни и требованиями будущего.

Итак, мы рассмотрели общие для всех шаблонные ошибки[44]. Зачастую неудачи, к которым они приводят, воспринимаются как странные, непостижимые. В действительности, все эти промахи и провалы были предсказуемы, поскольку явились следствием общих паттернов человеческой психологии, например, таких как стремление быть принятым группой, отрицательные стороны которого лишь усиливаются в контексте государственной организации. В этих условиях могут приобретать новый импульс и другие общие причины провалов и фиаско (опасное влияние старой идеологии или устаревшей интеллектуальной парадигмы)[45]. Зная о существовании этих паттернов, мы, по крайней мере, частично защищены от их повторения.

К приведенному выше перечню причин провалов и неудач мы могли бы добавить еще одну, характерную для политизированной среды. Имеется в виду нежелание считаться с истинами, которые трудно принять. Наглядный пример из 2000-х гг. – сопротивление Джорджа Буша «неудобной правде» об изменениях климата. В 1980-х гг. британское Центральное бюро политического анализа подготовило доклад о демографических изменениях, в котором отмечались недостатки текущей пенсионной политики и делался вывод о ее нежизнеспособности. Утечка в прессу заставила госпожу Тэтчер дезавуировать этот доклад, а некоторое время спустя бюро было ликвидировано.

Публичные обсуждения завтрашних возможностей ведут к головной боли сегодня. Они могут обнажать изъяны и недостатки текущей политики. Возможно, избиратели придут к выводу, что им надоели стоящие сегодня у власти деятели. В равной степени опасно оправдывать свои действия и интересами будущего. Реалистичные политические аналитики уверены, что государственные органы должны очень осторожно относиться к программам по развитию здравоохранения. Так ли необходимо направлять ограниченные ресурсы на мероприятия, которые будут выгодны в первую очередь тем, кто придет за вами, вероятно, представителям другой партии? Насколько целесообразно ущемлять интересы тех, кто обеспечивает здоровье граждан сегодня? Различные вариации этих аргументов я слышал от самых разных государственных деятелей. Но больше всего мне запомнился высший чиновник британского казначейства, который в середине 1990-х гг. сказал, что ни одно правительство не будет выделять значительные средства в пользу детей до тех пор, пока не получит доказательство их высокой долгосрочной отдачи. Впрочем, во многих случаях власти ведут себя более ответственно. Классический пример – американская образовательная и медицинская программа помощи детям из семей с низкими доходами, умственно отсталым и инвалидам «Head start». Одна администрация сменялась другой, а реализация программы продолжалась и продолжалась. В Великобритании аналогичная программа «Sure start» начала продвигаться казначейством через пару лет после памятного для меня разговора. На ее финансирование были выделены весьма значительные средства, которые использовались в интересах детей, несмотря на то, что выгоды от этого были бы получены не раньше чем через 15–20 лет.

Почему? Частично потому, что люди стремятся поступать правильно. Частично по причине того влияния, которое положительное решение оказало на общественное мнение. И, наконец, потому, что с течением времени власти уже не могут игнорировать бесспорные доводы.

Глава 3

Действия государства: динамика спроса и предложения

Конечная цель государственной стратегии в условиях демократии состоит в согласовании желаний и потребностей общества, преломленных насущной задачей политиков победить на выборах. Все правительства вынуждены соотносить запросы граждан со своими ограниченными возможностями по их удовлетворению или действовать в соответствии с ними. Возможно, наилучшая политика состоит в том, чтобы ограничить роль государства и сократить налоги (как это сделал бывший премьерминистр Эстонии Март Лаар, установивший единую ставку налога на доходы и граждан, и бизнеса в размере 26 %[46]). Или начать исполнение новых программ. Или предложить новые услуги. Государственные программы могут быть как крупномасштабными (как программа по уходу за детьми старше 3 лет в 2000-х гг. в Великобритании), так и относительно ограниченными, подобно шведской программе предоставления бесплатных государственных услуг «Мастер Свен», помогающей лицам в возрасте старше 75 лет выполнять те или иные опасные работы. Одновременно программа позволила сэкономить бюджетные средства, направлявшиеся на лечение травм, полученных гражданами преклонного возраста.

Соотношение спроса и предложения может быть представлено в виде графика (см.: граф. 3.1.). Кривая предложения отображает возможности предоставления государством материальных благ при различных уровнях ресурсов и власти. Располагая 100 % ВВП, оно могло бы обеспечить общество прекрасно развитой инфраструктурой, высококачественным медицинским обслуживанием и высшим образованием для всех желающих (конечно, здесь следует учесть, что через некоторое время экономика просто-напросто развалилась бы). Если государство распоряжается 20 % ВВП, то его предложение, наверняка, будет существенно меньшим, незначительно превышающим «страховочную сетку» государственных услуг, а также обеспечивающим национальную оборону и поддержание общественного порядка. Изображенная на граф. 3.1. кривая предложения представляет собой очень грубое приближение, поскольку различные оказываемые государством услуги отнюдь не являются легко взаимозаменяемыми. По этой причине для удобства нам приходится смешивать те из них, что покрываются деньгами, с теми, платой за которые выступают свободы.

ГРАФИК 3.1. Соотношение спроса и предложения на предоставляемые государством блага

Кривая спроса приблизительно отображает цену в терминах налогообложения, которую общество готово заплатить за различные объемы общественных благ (Оливер Уэндел Холмс описывал налоги как «цену, которую я плачу за цивилизацию»; однако, вообще говоря, речь идет о договорной цене). И вновь мы имеем дело с очень грубым приближением, поскольку общественный спрос может быть противоречивым и совершенно определенно нетранзитивным. В действительности у общества не так много возможностей прийти к общему мнению относительно того, что оно хотело бы получить при различных уровнях налогообложения (хотя проницательный путешественник, изучающий Европу или переезжающий из одного американского штата в другой, смог бы дать общую оценку различий между странами или регионами).

В некоторых случаях примерный баланс спроса и предложения, когда общество получает желаемый набор благ и услуг по приемлемой для него цене, сохраняется на протяжении многих десятилетий. Но это равновесие может и нарушаться. Проведший много лет в долговой тюрьме отец Чарльза Диккенса говорил сыну, что по-настоящему счастлив только тот, кто, получая годовой доход в 20 фунтов стерлингов, расходует 19 фунтов 19 шиллингов и шесть пенсов. Еще один потраченный сверх этой суммы шиллинг грозит человеку бедой[47]. Когда ожидания и спрос общества превышают производственные возможности, у граждан возникает недоверие к государству и ощущение провала. И наоборот, если возможности производства превосходят ожидания общества, оно остается в общих чертах удовлетворенным, а правительство – легитимным (см. граф. 3.2.).

ГРАФИК 3.2. Соотношение общественной стоимости и издержек

Такой взгляд на спрос и предложение представляет собой весьма полезное упрощение, которое не слишком отличается от аргументов, используемых политическими партиями во время выборов (обещания увеличить или сократить государственные расходы или изменить их пропорции). В долгосрочном плане условия торга могут меняться. Правительство, используя новые знания и технику, имеет возможность смещать кривую предложения вправо, предлагая обществу большую стоимость при неизменных или меньших издержках (например, мы точно знаем о высокой отдаче от инвестиций в инициативы, связанные с уходом за детьми, хорошо продуманным наставничеством или когнитивной поведенческой терапией). Противоположный случай – так называемая болезнь издержек (термин предложенный Уильямом Баумолем). Имеется в виду тенденция к опережающему относительно остальной экономики росту затрат на такие трудоемкие отрасли, как образование, здравоохранение или искусство, когда кривая предложения сдвигается влево[48].

Помимо этого государство стремится найти способы воздействия на кривую общественного спроса посредством ограничения ожиданий, так чтобы они в большей степени соответствовали реальности, или побуждая людей к принятию большей ответственности за собственные риски. При этом политики могут произносить речи о проблемах пенсий или здравоохранения или о выгодах введения платы за прежде бесплатные услуги. Воздействовать на спрос может и своего рода взятие налогов в залог, поскольку граждане, возможно, согласятся с их повышением, если будут точно знать, на какие цели планируется направить дополнительно собранные средства.

В переговорах, на которых определяется соотношение спроса и предложения, участвует и предпринимательство. Впрочем, его роль существенно ограничивают различные барьеры (от глобальных рынков до технологий и общественного мнения). Поэтому излишне жесткие определения того, что должно и чего не должно делать правительство, в теории работают несравнимо лучше, чем на практике. Известно множество попыток теоретически показать, в каких случаях государство обеспечивает прирост стоимости и в каких оно с наибольшей вероятностью ее уничтожает. Такой подход в целом описывает роль государства с точки зрения провалов рынка. Согласно экономическому мейнстриму, конкурентные рынки прекрасно справляются с задачей обеспечения потребителей товарами и услугами. Правительства вмешиваются и, скорее всего, приращивают стоимость в тех случаях, когда рынки терпят фиаско. Причины тому могут быть самыми разными: неадекватная или асимметричная информация; экстерналии, когда чьи-либо частные действия ведут к увеличению издержек для остальных членов общества, как в случае с издержками загрязнения природной среды или инфекционными заболеваниями; общественные блага, когда чье-либо индивидуальное потребление не ведет к ограничению их доступности для других (как в случае с обороной или новыми знаниями) или когда благо является неотчуждаемым (охрана правопорядка); и когда на первый план выходят вопросы справедливости.

Согласно одной из научных школ, правительство должно вмешиваться только в том случае, когда провал рынка является очевидным, а риск для государства[49] не слишком высок. Провал государства наиболее вероятен в тех случаях, когда у правительства искажены или отсутствуют необходимые знания или когда его ведомства сосредоточены на решении каких-то других проблем (Джозеф Стиглиц в качестве примера госучреждения, находящегося под сильным влиянием групп с особыми интересами, приводит слабое регулирование со стороны американского Агентства по охране окружающей среды)[50]. Любые попытки обеспечения предложения, которые выходят за пределы указанных выше областей, ведут к фиаско и бесполезной растрате ресурсов. Однако практический опыт свидетельствует о том, что демократическая политика зачастую берет верх над теорией – если политические предприниматели успешно предлагают новые услуги, электорат не обращает внимания на то, что это противоречит теоретическим установкам.

При режиме Энвера Ходжи албанские школьники должны были ежедневно приносить клятву верности руководителю государства, коммунистической партии, стране и своим матерям (в указанном порядке). Множество тайных агентов и добровольцев были готовы донести о любом намеке на непочтительность. Идеологические призывы, страх и принуждение – вот основные инструменты албанского государства, которыми оно пользовалось до 1989 г. В некоторых частях света они применяются и в наши дни. Однако в большинстве стран предпочтение отдается более тонким методам. К тому же правительства этих государств честно признают ограниченность своей власти и знаний (если не принимать во внимание способность к выживанию, то в новейшее время государство Ходжи было во всех отношениях одним из наименее успешных). На противоположном Албании конце спектра находится правительство Новой Зеландии, продвинувшееся настолько, что в 2007 г. разместило в Интернете текст закона о полиции в режиме совместного редактирования, позволявшего общественности вносить предложения о его пересмотре. Тем самым оно сделало осторожный шаг в направлении правительства с «открытым кодом», отстоящего от тоталитарного полицейского государства так далеко, насколько это можно себе представить.

В течение последних нескольких десятилетий во многих странах под постоянно сменяющими друг друга лозунгами реформы государственного управления, трансформации, реинжиниринга и модернизации, поддерживаемыми как политиками, так и динамичными представителями бюрократии, произошли существенные перемены в структуре правительств и методах управления. Государственные организации захлестнули волны аббревиатур – от TQM (всеобщее управление качеством) и NPM (новый государственный менеджмент) до JUG (совместные пользовательские группы) и REGO (обновление государства). Большинство этих инициатив были направлены на то, чтобы сделать правительство более эффективным и лучше информированным, чтобы оно направляло усилия на достижение четко определенных и измеримых задач, а также на улучшение обратной связи. Качество предложения благ со стороны государства возросло, но одновременно изменился предъявляемый гражданами спрос. Инструментальные инновации оказали воздействие на все сферы деятельности государства.

Некоторые новые инструменты обусловили изменение того, как государство описывает, наблюдает и оценивает окружающий нас мир. Большинство ошибок, допускаемых правительствами в своей повседневной деятельности, проистекают из проблем, связанных с наблюдением, когда из виду упускаются важные черты реальной действительности, игнорируются неудобные факты или просто неправильно интерпретируются происходящие вокруг события. Как известно, во врачебной деятельности доля ошибочных диагнозов достигает 15 %. Конечно, у нас нет оснований распространять эти данные на деятельность государства, но, скорее всего, его диагностические способности еще хуже, что полностью оправдывает повсеместное – от оценки степени удовлетворения общества до хирургических операций – внедрение новых методов измерения.

Некоторые из этих новых инструментов призваны помочь государству сохранять рассудительность и трезво оценивать ситуацию. Наиболее грубые ошибки допускаются в случаях, когда правительство забывает о моральных ориентирах или допускает смешение целей и средств. Неудивительно, что и в этой сфере непрерывно внедряются различные новшества – от кодексов поведения, комиссий по установлению истины и денежных премий за эффективное руководство[51] до разного рода независимых институтов (таких как комитеты центральных банков или регуляторы коммунальных услуг). Основная их черта – публичное принятие решений, что, как предполагается, будет способствовать разумному выбору.

Наконец, не следует забывать о новых инструментах осуществления той или иной государственной политики, варьирующихся от пероральных противозачаточных средств для кошек (в Дании) до обязательных занятий по воспитанию детей для родителей или малолетних правонарушителей (в Великобритании), от смарт-карт для общественного транспорта (в Гонконге) до регулирования деятельности энергетических компаний (в Германии). Последних немецкое государство обязало приобретать излишки электроэнергии, вырабатываемой местными ветрогенераторами или домашними солнечными батареями. В последующих главах мы более подробно рассмотрим эти новые инструменты и присущие им достоинства и недостатки.

Государства и олицетворяющие их правительства основываются на преемственности. Если бы простой учитель из позапрошлого века оказался в нашем времени, он без труда опознал бы школы, которые и сегодня пытаются передавать знания подрастающему поколению. Точно так же гражданский служащий или министр из прошлого или позапрошлого века легко узнал бы многие правительственные здания и процедуры, которыми руководствуются находящиеся в них сотрудники. Парламентские дебаты, кабинеты, «белые книги», законы, программы, инициативы, папки и бумаги, протоколы и меморандумы, бюджеты и соглашения остаются хлебом насущным административной жизни.

Продолжают использоваться и некоторые дошедшие до нас из глубокой древности методы управления. Ведь 2500 лет назад уже существовало большинство форм современного государственного управления: диктатуры и демократии, милитаристские государства, теократии и параноидальные империи. Они использовали такие инструменты, как устойчивые бюрократии с их законами, распоряжениями и документами. Подобно современным государствам, их предшественники по прямой линии были озабочены поддержанием равновесия между налогообложением и благосостоянием, свободой и безопасностью. Удивительно, но за прошедшие с тех пор многие тысячи лет некоторые из фундаментальных обязанностей государств почти не изменились. Со времен Шумерского царства и Древнего Рима до современных азиатских или латиноамериканских стран в качестве основы легитимности государственной власти рассматривалось исполнение определенных обязанностей, которые могут быть разделены на четыре группы. Уровень исполнения обязанностей в каждой из них и по сей день является основным критерием оценки деятельности правительства.

Первейшая из обязанностей государства – защита населения от угроз, особенно таких, как иностранное вторжение, гражданская война и стихийные бедствия (наводнение, голод и т. п.). Это краеугольный камень любого общественного договора. В случае если ему не удается защитить граждан, государство вскоре утрачивает легитимность. Вторая государственная обязанность состоит в обеспечении благосостояния общества посредством создания условий для роста экономики и заботы о больных и бедных согражданах. Мы привыкли думать, что государство всеобщего благосостояния – современное изобретение. Но у него было множество предшественников. Вспомним хотя бы о рационировании зерна в Древнем Шумере и программах общественной занятости в Древнем Риме. Третья обязанность государства заключается в обеспечении правосудия, наказании за преступления и содействии в разрешении споров, а четвертая – в распространении истины, которая помогает обществу понимать окружающий нас мир с помощью религии или – с не столь давних пор – науки.

Однако правители зачастую выбирают совсем другие цели – от славы завоевателей до самообогащения, мести или эксплуатации. Неудивительно, что эти четыре цели становятся центром, вокруг которого и вращаются призывы власти к повиновению и преданности, требования, предъявляемые государством людям, которым оно якобы служит. Эти же цели в значительной степени определяют стратегические задачи государств и в современном мире. На первом месте остается защита: в эпоху терроризма, климатических изменений и природных катастроф (некоторые из которых, такие как птичий грипп, являются в известной мере рукотворными) способность государства справляться с опасностями остается одной из важнейших. В случаях, когда властям не удается противостоять угрозам, их легитимности наносится невосполнимый ущерб (с чем столкнулась администрация Буша после урагана Катрина). Некоторые из параноидальных привычек военных стратегов времен холодной войны сегодня распространяются и на внутреннюю политику. Во многом это связано с тем, что государству приходится сталкиваться с неизвестными величинами, как уже знакомыми из предыдущего опыта, так и пока неизведанными, определенному количеству угроз, способных в своей совокупности стать причиной кризиса. Благодаря развитию демократии, существенное значение по сравнению с прошлым приобрел вопрос о благосостоянии общества и граждан. Поэтому провал в поддержании уровня жизни может угрожать легитимности властей ничуть не меньше, чем неудачи в обеспечении безопасности. Значительно возросла роль правосудия и законодательства (требования юридического признания законности однополых браков и соблюдения прав детей в слаборазвитых странах).

Поиск наилучших способов исполнения государством этих разнообразных обязанностей никогда не прекращался. В Древнем Китае было известно множество книг, предназначенных специально для правителей (от Конфуция и Мэн-цзы до легистов). Хорошо известны предлагавшиеся мыслителями Древней Индии (Каутилья) и Древней Греции (Платон и Аристотель) модели правления государством. Обсуждавшиеся ими проблемы являются едва ли не вечными. В прошлом большинство государственных деятелей уделяли первоочередное внимание безопасности: как следует вести войны (или избегать их), заключать союзы и не допускать узурпации власти. Однако традиции теоретической мысли о государстве значительно шире. Во многих концепциях делается особый акцент на риски правителей, обслуживающих лишь самих себя, забывающих о необходимости выполнения обязанностей перед обществом и чрезмерно притесняющих граждан. Внимание других теоретиков сосредоточено на изучении тесных взаимосвязей между характерами правителей (их собственного «самоуправления») и их способностью эффективно руководить государством. Как правило, исследователи приходят к выводу о том, что стремящиеся к удержанию власти правители, исходя из чисто прагматических соображений, обязаны служить и общественным интересам (один из лучших обзоров идей об управлении государством и эволюции соответствующих структур от Шумерского царства до наших дней содержится в трех томах исследования Сэмюэля Файнера «История государственного управления» (History of Government)).

Каждое амбициозное правительство пыталось добиться чего-то большего, чем сохранение мира и процветание. По крайней мере, оно стремилось повлиять на мышление и поведение народа. Государства, не обремененные строгой моралью, использовали для достижения дурных целей весьма опасные средства (побуждали, например, подрастающее поколение к ненависти). Лучшие из государств применяли более добродетельные средства во имя достижения более благородных целей (например, попытки формирования привычек к обучению, личной гигиене или уважению законов)[52]. На протяжении XIX–XX вв. либерализм рассматривал попытки государства повлиять на поведение граждан как неправомерные. С этой точки зрения настоящая свобода означает, в частности, и свободу совершать ошибки, а также приобретать свои собственные убеждения. Но в начале XXI в. вопрос о необходимости влияния на убеждения и поведение оказался в центре внимания многих теоретиков государственного строительства. Самый наглядный пример – изменение климата: учитывая незначительную вероятность того, что в ближайшие два десятилетия новые технологии позволят добиться уменьшения выбросов CO₂, связанных с авиаперелетами и выработкой электроэнергии (в меньшей степени), единственная альтернатива состоит в изменении поведения жителей Земли.

Со схожими трудностями мы сталкиваемся и во многих других областях. Одна из них – проблема ожирения: согласно данным ВОЗ ожирению подвержено около 300 млн человек в самых разных странах мира. Аналитики предсказывают, что в США к середине следующего десятилетия 20 % медицинских расходов будет выделяться на борьбу с ожирением и вызываемыми излишним весом болезнями. Одной из немногих стран, которым удается успешно противостоять этой тенденции, является Сингапур, исповедующий далекие от либеральных методы воздействия на поведение граждан. Принятая в стране в 1992 г. Национальная программа здорового образа жизни предусматривает ежегодные проверки состояния здоровья и веса школьников. Те из них, у кого были выявлены отклонения от нормы, обязаны посещать дополнительные занятия по бегу и аэробике[53]. Сегодня многие страны пытаются изменить способствующую ожирению среду (законодательное собрание штата Миссисипи рассматривало даже проект закона, запрещающий ресторанам обслуживать посетителей с избыточным весом). Еще более очевидный пример – курение, когда основания свободы выбора подрываются прямыми запретами и непомерно высокими налогами.

По современным меркам в прошлом государства лишь изредка вторгались в повседневную жизнь людей. Если не брать во внимание редкие визиты сборщика налогов, то ритм жизни задавался не находящимся где-то далеко капиталом, а временами года и природными циклами. Процесс эволюционного развития форм правления был резко ускорен тремя подпитывающими друг друга тенденциями. Каждая из них способствовала увеличению общественного блага, что, в свою очередь, способствовало частному процветанию[54]. Первая из этих тенденций состояла в распространении демократии – общественного блага, зарекомендовавшего себя как наилучшее средство противостояния голоду и угнетению. Второй тренд заключался в увеличении объема знаний, большая часть из которых была всеобщим достоянием. Третий – в увеличении количества взаимосвязей, выразившемся в создании комплекса положительных экстерналий, обусловленных тем, что ценность любой сети возрастает пропорционально квадрату количества узлов, из которых она состоит. Распространение этих трех групп общественных благ и их взаимодействия объясняют многие закономерности современного государственного управления.

Демократия – это «темная лошадка», вышедшая победителем скачек. До конца XVIII в. она описывалась преимущественно как оставшийся в далеком прошлом исторический курьез. Демократия была в высшей степени уязвимой формой правления и в 1930-1940-е гг. Но вскоре (по историческим меркам) оказалось, что эта идея довольно «заразна», и распространяясь из Англии, Швейцарии и США, она захватила многие страны Европы и остального мира. Дело зашло настолько далеко, что сегодня более 100 государств называют себя демократиями. Правительства, не входящие в круг демократических, тоже экспериментировали с выборами и некоторыми атрибутами конституционного правления. Демократия отнюдь не является улицей с односторонним движением. Довольно большое количество стран пережили и процессы дедемократизации, что позволило некоторым специалистам говорить о глобальной «демократической рецессии», последовавшей за мощной волной демократизации 1990-х гг. Но в тех случаях, когда демократии удается пустить корни, она ориентирует государственные ресурсы на удовлетворение нужд и запросов общества, а не правителей.

В табл. 3.1. (заимствована из работы Чарльза Тилли) приведена классификация некоторых стран мира в зависимости от уровней дееспособности правительств и развития демократии. Большинство когда-либо существовавших в истории человечества государств заслужили место в левом нижнем квадранте. И только в последние 150 лет демократия эволюционировала в тандеме с растущей дееспособностью и все более широким участием общества в разработке и осуществлении государственных стратегий. Впрочем, нам хорошо известны и страны с высоким уровнем развития демократии и низкой дееспособностью государства (в частности Ямайка), так же как и небольшое количество дееспособных государств с демократией низкого уровня (в частности Казахстан).

ИСТОЧНИК: Тилли Ч. Демократия. М.: Институт общественного проектирования, 2007.

По мере того как демократия все глубже пускает корни, люди все более уверенно предъявляют требования к государству, что заставляет правительство все чаще осуществлять направленные на удовлетворение потребностей граждан практические шаги. Если исключить различия в величине доходов, то расходы демократий на предоставление общественных благ и услуг на 20–25 % выше, чем соответствующие затраты автократических режимов, а расходы на контроль над загрязнением природной среды – в два раза выше[55]. Как оказалось, сильная политика в области охраны окружающей среды не вызвана и никак не связана с более высокими государственными доходами. Скорее чистый воздух и чистая вода являются следствием формы правления, при которой правительство удовлетворяет требования относительно небогатых слоев населения[56]. Аналогичная ситуация складывается и в Африке. По мере распространения народовластия, расходы демократических правительств на начальное образование увеличиваются примерно в той же степени, в какой в недемократических государствах возрастают затраты на выгодное прежде всего элите университетское образование[57]. Судя по имеющимся свидетельствам, в аналогичном направлении движется и Китай, в котором недавно прошли эксперименты по проведению выборов в местные органы власти. Согласно данным Яо Янга, ученого из Пекинского университета, в регионах, в которых проводились такие выборы, государственные расходы возросли на 20 %, в то время как административные издержки (часто включавшие в себя затраты, связанные с предоставлением льгот и привилегий местным чиновникам) снизились на 18 %[58].

Одной из общих для демократических государств тенденций является прогрессивное налогообложение. При автократических режимах наиболее богатые граждане либо вообще избавлены от необходимости уплаты налогов, либо эти платежи не столь велики, так как основная тяжесть налогового бремени ложится на бесправные массы. В демократических странах предельные ставки налогов на доходы и личные состояния могут достигать 80–90 %, что позволяет перераспределять значительные суммы в пользу среднеобеспеченных и бедных слоев населения (согласно экономической теории это должно способствовать повышению уровня «чистого счастья», поскольку для малоимущего один доллар представляется гораздо более ценным, чем для миллионера).

Нередко власть в демократическом государстве оказывается монополизированной, коррумпированной или скомпрометированной. Но именно такого рода случаи позволяют нам объяснить, почему в процессе поиска факторов человеческого счастья, исследователи обнаруживают очень тесную корреляцию между демократической формой правления и степенью удовлетворенности людей своей жизнью: опыт народовластия способствует преуспеянию граждан. Не следует забывать и о выгодах, которые несет народу политика, учитывающая его интересы. Вопреки широко распространенному мнению, исследователи отмечают наличие устойчивой зависимости между государством и гражданской активностью: согласно одному из недавних опросов, «чем шире сфера влияния государства, тем в большей степени оно ассоциируется (причинная связь в данном случае, скорее всего, отсутствует) с высокой гражданской активностью»[59]. И все же, несмотря на все перечисленные выше достижения, во многих наиболее зрелых демократиях выражается тревога по поводу кризиса народовластия. В 1997 г. по инициативе норвежского парламента началось рассчитанное на 5 лет исследование «Власть и демократия в Норвегии». Ученые пришли к выводу, что «парламентская цепочка правления ослаблена в каждом ее звене». В том же году в Швеции была учреждена Комиссия по шведской демократии, а несколько позже в Финляндии началось осуществление Программы гражданского участия, предусматривавшей регулярные «общие обследования» состояния здоровья демократии в стране.

Избранники народа обосновывают свое право на власть и наличие различных мандатов оказанным им согражданами доверием. Но при ближайшем рассмотрении эти доводы могут оказаться блефом. Президентом страны может стать человек, получивший меньше голосов избирателей, чем его противник (как Джордж Буш-младший), или заручившийся поддержкой незначительного, по сравнению с общей численностью электората, большинства участвовавших в голосовании граждан (как Тони Блэр). Возможно, победа политика или партии была одержана не благодаря энтузиазму тех, кому понравилась избирательная программа, а скорее благодаря отрицательным чувствам по отношению к соперникам. Под давлением гражданских и общественных движений реформаторы из самых разных стран настойчиво ищут способы не только углубления, но и демократизации демократии: расширение прав граждан и потребителей; поиск новых способов их участия в принятии решений; большая степень открытости правительства и прозрачности его действий. Для того чтобы придать смысл задаче «расширения прав» используется огромный арсенал средств и методов, включая омбудсменов, гарантии и хартии; права на возмещение ущерба; права выбора; права на получение информации; онлайновые петиции и суды присяжных; облегченный доступ к услугам посредством контактных центров и центров обработки телефонных вызовов; а также попытки облегчить «путешествия в поисках обслуживания» (обращение с заболевшими гражданами, например). У избранных политических деятелей более нет основания для заявлений о том, что они являются единственным легитимным каналом подотчетности: в зрелых демократиях создано множество других формальных и неформальных каналов.

Демократия и давление со стороны гражданского общества привели к радикальному изменению среды, в которой осуществляется деятельность государства, посредством институционализации более высоких этических стандартов. В то же время количество случаев финансовой коррупции остается значительным, особенно тогда, когда речь идет о крупных контрактах или планируемых разрешениях на осуществление той или иной деятельности. Коррупция сохраняется и в такой области, как финансирование партийной деятельности, принимая формы специальных соглашений, предусматривающих создание благоприятных условий для промышленных и финансовых воротил и компаний или сокрытие ошибок (как правило, когда скандал становится достоянием гласности, попытка сохранить его в тайне рассматривается как более серьезное нарушение, чем первоначальный провал). Самым очевидным свидетельством того, что подобные действия воспринимаются как этически сомнительные, являются усилия, направленные на сохранение секретности (в большинстве случаев заинтересованные лица переоценивают свои способности втайне вершить темные дела). Но в большинстве демократий институционализированы более высокие этические стандарты. Для того чтобы предотвратить неэтичное поведение, поощрить добродетельных и предостеречь безнравственных, используются самые разные методы. В университетах, в которых обучаются государственные служащие, проводятся и формальные занятия по этике (основания морально безупречных действий) и практикумы, на которых разбираются конкретные случаи. Формальные правила, прописанные в различных кодексах поведения и законах, регулярно пересматриваются и обновляются, что позволяет управлять границами дозволенного, нередко путем использования возможностей различных регулирующих органов и комиссий по вынесению квазизаконных решений и наказанию нарушителей. В особых случаях расследование правонарушений поручается парламентским комитетам, выводы которых получают широкое освещение в прессе.

В прошлом этика и эффективность рассматривались как взаимоисключающие альтернативы. Или правительство являет собой образец добродетели, или ему надо шевелиться, чтобы успеть на отходящий поезд. Приверженцы свертывания демократии часто настаивают на том, что это будет способствовать повышению эффективности государства. Рейтинги эффективности правительств разных стран мира тесно коррелируют с рейтингами коррупции, рассчитываемыми такими организациями, как Transparency International. Как бы то ни было, поистине хищнические государства управляются из рук вон плохо. Один из показательных примеров являет собой Камбоджа, практически игнорирующая обязанности по предоставлению услуг обществу. В этой стране насчитывается 343 министра, 849 генералов, 30 тыс. офицеров и 50 тыс. сержантов (на 15 тыс. рядовых). О всепроникающей камбоджийской коррупции можно и не упоминать.

По сравнению с недавним прошлым в современных сильных демократиях практикуется существенное ограничение действий правительства. Эти рамки и границы проистекают из конституционно закрепленного баланса ветвей власти, влиятельных судебных органов и верхних палат парламентов; аудиторов и инспекторов, надзирающих за деятельностью ведомств; международных организаций, в некоторых случаях остро критикующих деятельность правительств; и более открытых глобальных денежных и товарных рынков. На страже границ стоят также активные независимые СМИ, усилия которых в случае необходимости подкрепляются законными правами общества на получение информации и принципиальными политическими дискуссиями. Все перечисленные выше факторы и обусловили изменение внешней среды как для политиков, так и для других официальных лиц. Места для фигур, наделенных никем не оспариваемой властью, таких как губернаторы в императорском Китае или префекты во Франции, практически не осталось. С другой стороны, как мы вскоре увидим, несмотря на различного рода ограничения, дееспособность государств, скорее возросла, чем уменьшилась.

Способность государства осуществлять те или иные действия непосредственно зависит от имеющихся у него знаний (см.: врезка 3.1.). Во многих развитых обществах доля обладающих той или иной формальной квалификацией в пределах поколения заметно выросла. Сегодня половина каждой возрастной когорты имеет высшее образование. Идея повышения сравнительных результатов в образовании, идет ли речь об измерении уровня школьного образования (например, в рамках Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA) ОЭСР), привлечении иностранных студентов или повышении профессиональной квалификации, безраздельно владеет правительствами многих стран.

Государства поистине ненасытны, когда речь идет о необходимых им знаниях. Правительства всегда зависели от шпионов, торговцев и послов, поскольку границы их власти над другими в огромной степени зависели от относительной скорости поступления и точности информации. Но современность ознаменовалась революцией и с точки зрения абсолютного объема доступных правительству знаний, и с точки зрения технических приемов их использования – от методов обработки статистических данных (выработанных в немецком Staat), как «топлива» современных правительств, до чистой рациональности немецких камералистов и английских утилитаристов[60]. Расширение общедоступных знаний открыло возможности улучшения системы государственного здравоохранения, обеспечения всеобщего образования и создания универсальной системы пенсионного обеспечения. Все эти достижения во многом связаны с расширением присутствия государства в экономике. Если в 1870 г. в большинстве развитых стран на долю государства приходилось около 11 % ВВП, то к середине 1930-х гг. этот уровень увеличился более чем в два раза. Впоследствии, в 1950-1980-е гг., темпы роста доли государственного участия еще более возросли. Если в 1960 г. государство сосредоточивало в своих руках в среднем 23 % ВВП, то в 1990 г. – уже 43 %. Основной движущей силой этого процесса стал общественный спрос на государственные услуги и повышение уровня жизни. Наиболее высокие темпы роста государственных расходов имели место в периоды мировых войн (после их окончания расходы никогда не возвращались к довоенным уровням). В Великобритании, например, в 1859 г. количество государственных служащих достигало 30 тыс. человек, в 1890 г. – 50 тыс., в середине 1970-х гг. – 730 тыс., а сегодня оно снизилось примерно до полумиллиона человек. Уверенность в том, что государство обладает достаточными для решения возникающих проблем знаниями достигла пика после Второй мировой войны. Это была эра национализации целых отраслей промышленности, расширения государственного регулирования и планирования, введения новых систем социального обеспечения и страхования. Перфокарты и компьютеры обеспечили условия для повсеместного распространения таких профессий, как плановик и социальный работник, а также разработки новых методов измерения национальных доходов и расходов.

Вера в способность государства знать то росла, то уменьшалась, но разработки новых инструментов и технических приемов никогда не прекращались. Современные суперкомпьютеры позволяют государству довольно точно предсказывать погоду, создавать базы данных ДНК преступников, используемые правоохранительными органами, и широко применять сканеры радужной оболочки глаз для идентификации личности обычных граждан. Знания превратились в один из самых важных из числа распределяемых государством ресурсов. Когда-то они ограничивались финансовыми или материальными благами (продукты питания, жилье), сегодня все большее значение приобретает человеческий капитал. Его важнейшую роль осознавали уже авторы принятого в США в 1944 г. Солдатского билля о правах, предусматривавшего возможность обучения участников Второй мировой войны в колледжах или профессиональных учебных заведениях, а также дополнительные возможности для обучения в университетах и продолжения образования. Возможности обучения постоянно расширяются (например, увеличивается возраст людей, имеющих право на учебный отпуск). Параллельно привлекаются дополнительные ресурсы, такие как образовательные кредиты или поддержка семей с учащимися детьми (бразильская программа гарантированной заработной платы родителям Bolsa Escolaили мексиканская программа Oportunidades, не так давно заимствованная мэром Нью-Йорка Блумбергом), финансовые активы (детские доверительные фонды), которые можно использовать для оплаты обучения детей, а также право на оплачиваемый учебный отпуск для взрослых, желающих обновить имеющиеся навыки.

Правительства разных стран ощущают необходимость в соревновании за наиболее оперативный и умный бизнес (разработка и внедрение новых технологий). Инструментами соперничества выступают льготы по налогам, которыми облагаются научные исследования и опытноконструкторские разработки (НИОКР), программы совместного изучения или субсидирование консалтинговых услуг. В некоторых странах предпринимаются попытки передачи общественных знаний в частное ведение в надежде, что в конечном счете это приведет к всеобщему процветанию (удивительно, но лишь несколько государств оказались в состоянии продемонстрировать, что выгоды действительно превысят издержки). Возникает ощущение, что чуть ли не каждая страна собирается развивать все более сближающиеся друг с другом области «нано, био, инфо и когни»[61]. Едва ли не каждая страна и бизнес намереваются перевести экономику количества на рельсы качества, когда производятся не столько материальные блага, сколько знания. Финляндия, Дания и Израиль резко увеличили расходы на НИОКР. Но их примеру последовали далеко не все: несмотря на официальные призывы к переходу от количества к качеству, в Китае расходы на НИОКР остаются на относительно низком уровне. Аналогично, начиная с середины 1990-х гг. и до середины 2000-х гг., соотношение цен вывозимых из КНР товаров и экспорта ЕС (позволяет приблизительно оценить стоимость знаний, вложенных в продукцию) оставалось практически неизменным и варьировалось в диапазоне 2,5–2,6. Следовательно, пока у нас нет оснований причислять Китай к производителям продукции с высокой добавленной стоимостью.

По мере того как в фокус всеобщего внимания перемещаются вопросы, рассматривавшиеся прежде как второстепенные, от регулирования исследований в области биотехнологий и стволовых клеток до политики в сфере высшего образования (см.: врезка 3.1.), знания становятся все более важным аспектом процесса принятия политических решений. Широкое распространение получают новые инструменты политики. К ним относятся, например, механизмы регулирования продвижения инноваций (жесткие строительные нормы или расширение целевых показателей производства возобновляемой энергии) или такое преобразование системы государственных закупок, которое стимулировало бы как инновации, так и разумное расходование средств. Многие страны пытаются заимствовать динамичные контуры продуцирования знаний, которые стали движущими силами роста в Калифорнии. Связывая между собой государственное финансирование, университеты, венчурный капитал и высокотехнологичные предприятия, эти контуры обеспечивают резкое повышение эффективности использования новых знаний в практической деятельности. Несмотря на то, что лишь некоторые преуспели на этом пути, современная промышленная политика все больше ориентируется на знания (организация доступа малых производителей к информации о технологиях или внешних рынках).

Пересматриваются и собственные знания правительств. В таких никак не связанных между собою областях, как борьба с преступностью и пенсионное обеспечение, государства мира создали постоянно пополняющийся пул знаний и идей, подкрепляемый инвестициями в исследования, пилотные проекты, оценку и инновации. Методы «открытой координации» (принятые в ЕС) используют большую прозрачность для выработки политического курса, например, для того чтобы побудить правительства к контролю над дефицитом государственного сектора[62]. Между тем крупные базы данных, создаваемые различными правительственными органами, могут быть все с большей легкостью объединены, что позволяет значительно повысить эффективность обработки запросов потребителей. Например, появляется возможность выявления закономерностей, связывающих те или иные преступления и стереотипы потребления, школы и дорожные пробки, качество воздуха и заболевания. В медицинской сфере, а также в производстве систематическое отслеживание данных позволило выявлять различные закономерности и предсказывать события, которые упускали из виду самые блестящие человеческие умы. Еще одним следствием стало установление новых взаимоотношений между государством и гражданами, так как создание первым обширных баз анонимных данных открыло доступ к ним вторым (например, больным, желающим узнать последствия использования новых методов лечения в отношении людей, страдающих аналогичными заболеваниями).

В то же время общественный характер знаний становится следствием далеко не всех современных тенденций. Законодатели США значительно расширили масштабы патентной защиты, распространив ее на объекты, рассматриваемые многими как естественно-научные открытия (частично, в области генетики). Европейские законы обеспечивают надежную защиту коммерческих баз данных, а Всемирная торговая организация прилагает энергичные усилия, направленные на принуждение к соблюдению прав интеллектуальной собственности (часто в отчаянных сражениях с набирающими силу технологиями копирования). Во многих странах усиливается защита личных данных граждан. В Германии, в частности, неприкосновенность этих сведений гарантирована первой статьей Конституции. В других странах набирают силу гражданские движения, цель которых состоит в том, чтобы личные данные принадлежали и контролировались самими людьми, а не большим бизнесом или большим государством (значительная часть работ в этой области была проделана под прозаическим лозунгом «управления взаимоотношениями с разработчиками программного обеспечения»).

Правительства никогда не обладали монополией на общественные блага. Сетевые технологии еще более упростили создание их самими гражданами в области знаний. Одним из знаков будущего стал ураган Катрина. В то время как Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США (FEMA) не понимало, что происходит, граждане уже действовали. За несколько дней набранные в Интернете добровольцы обработали 50 тыс. запросов о местонахождении эвакуированных или пропавших людей. Они оказали существенную помощь в поиске временного жилья для нуждающихся. Используя созданную добровольцами базу данных по поиску людей, в новые дома практически бесплатно переселились 5000 пострадавших от стихийного бедствия. Для того чтобы добиться сравнимых результатов государству пришлось бы израсходовать миллионы долларов и воспользоваться помощью бизнеса (необходимы специалисты по продажам) и благотворительных организаций (Красный Крест). Но что еще более важно, тысячи энтузиастов, добровольных спасателей использовали относительно простые технологии[63].

Третья движущая сила изменений – постоянно повышающаяся степень связности и увеличение потоков денег, информации, материальных благ и людей, сделавших мир гораздо теснее. Взаимосвязанность расширяет возможности людей и способствует росту уровня жизни (объем мирового рынка товаров удваивается каждые 8–9 лет). Одновременно возникает новая напряженность в отношениях. К тому же те, кто остается в стороне от описываемых процессов, испытывают чувства обиды и разочарования (см.: врезка 3.2.).

Многие национальные государства родились в пламени войн. Неудивительно, что они никогда не забывают о возможности новых сражений и необходимости в первую очередь удовлетворять потребности в обороне страны. Каждое государство обязано найти баланс между внешними (обороноспособность и выживание в изобилующем опасностями мире) и внутренними (процветание экономики и высокий уровень жизни граждан, а также верховенство закона) приоритетами. Некоторые из вызовов коренятся в веках, хотя зачастую они принимают новые формы[64]. Все сильнее разгораются сражения за глобальное экономическое доминирование: на долю США приходится 25 % мирового ВВП, 52 % рынка капиталов (в долларах США), 58 % рынка иностранных валют и 68 % рынка иностранных резервов. Непосредственными соперниками США в борьбе за мировое лидерство являются ЕС и Китай. Возможно, не менее острое соперничество ведется за контроль над природными ресурсами. Известно, что в районе Персидского залива дислоцированы крупные военные базы США, а в различных африканских странах работают около 750 тыс. граждан Китая. С наступлением эпохи кибернетических войн приверженцы старомодных шпионских игр получили новое оружие. Первой об этом узнала Эстония, подвергшаяся в 2007 г. массированным кибератакам, предположительно, с территории России.

Глобализация актуализирует многие ранее невозможные вещи. Взять хотя бы поиск партнеров по совместным покупкам в супермаркетах (нечто подобное практикуют и крупнейшие города мира, поощряющие поездки за покупками в одном автомобиле членов двух или трех семей (чтобы ограничить выбросы углекислого газа) или устанавливающие светофоры на светодиодах). Упомянем и о передаваемом на аутсорсинг в другие страны управлении данными. Впрочем, это весьма рискованное предприятие (в 2007 субподрядчик из Айовы потерял миллионы файлов со сведениями о британских водителях). Некоторые норвежские города являются владельцами санаториев в Испании, а британские медицинские учреждения предоставляют возможность провести реабилитационный период в Бангалоре.

Вместе с тем все более взаимосвязанный мир оказывает огромное давление на государства, побуждая их к конкуренции. Многие из них соперничают за привлечение иностранных инвестиций, рассматриваемых и как источник капитала, и как возможность овладения новыми технологиями. Эта конкуренция привела к некоторому снижению предельных уровней налогообложения корпораций, хотя, вопреки многочисленным предсказаниям, за последние 15 лет общие платежи по налогу на прибыль только увеличились. Необходимость гармонизации правил обусловила ограничение государственного регулирования в некоторых областях (стандарты бухгалтерского учета, интеллектуальная собственность или электронная коммерция). Новые конфликты разгораются по вопросам регулирования монополий, особенно в странах, основанных на экономике знаний. Не прекращаются баталии по поводу антимонопольной политики между ЕС и США (вторые защищают интересы Microsoft). Они становятся особенно яростными, когда речь заходит о монополиях в сфере биотехнологий или беспрецедентном могуществе Google. Еще одним полем сражений является налогообложение, благодаря транснациональным компаниям, использующим трансфертное ценообразование и другие методы минимизации финансовых обязательств. В 1960-1970-е гг. этот вопрос бурно обсуждался в ООН, но до сих пор некоторые глобальные корпорации либо вообще не платят чистые налоги, либо ограничиваются минимальными отчислениями. Одной из наиболее распространенных форм уклонения являются налоговые гавани. Возможно, в скором времени их популярность несколько снизится, благодаря предпринимаемым правительствами разных стран контрмерам. Немалую озабоченность государств как сборщиков налогов вызывает и рост электронной коммерции, так как Интернет одновременно предлагает анонимные и потенциально не поддающиеся отслеживанию покупки. Однако вполне возможно, что в долгосрочном плане цифровое программное обеспечение облегчит получение данных о трансакциях. По мнению некоторых специалистов, со временем (отчасти из-за коммерческого давления в сторону платы за использование, отчасти благодаря желанию государства контролировать сеть) на смену «диким джунглям» современного Интернета придет относительно легко просматриваемая «равнина». Тем не менее никаких достоверных прогнозов не существует.

Еще одним следствием более прозрачных международных границ стала проблема нелегальной миграции и беженцев. В лагерях переселенцев в разных странах мира томится около 12 млн человек. Между тем практически каждое государство стремится привлечь высококвалифицированных и мотивированных иностранцев (в Австралии, к примеру, для оценки кандидатов на въезд в страну используется специальная система баллов) и воспрепятствовать приезду тех, кто может обойтись бюджету слишком дорого (правительство Новой Зеландии постановило предоставлять вид на жительство только прошедшим специальный медицинский осмотр иммигрантам; в 2006 г. причиной отказа одному из экономических мигрантов стало наличие у него избыточного веса). У государств, столкнувшихся с проблемой быстрого старения населения, практически не остается другого выбора, кроме увеличения численности рабочей силы за счет миграции. В отсутствие непрерывного потока переселенцев Европа практически лишается шансов на устойчивый экономический рост и поддержание высокого уровня жизни. Однако неуклонно растущее в 1990-2000-х гг. количество беженцев и лиц, добивающихся политического убежища, а также законных мигрантов оказало сильное воздействие на политический климат многих европейских стран (в некоторых из них эта проблема вызывает наибольшую озабоченность общества). Поэтому один из наиболее важных стратегических приоритетов Европы состоит в поиске адекватного ответа на растущее многообразие населения. Даже США, нация мигрантов, не сумела противостоять растущему давлению, и в 1990-х гг. численность пограничной охраны в этой стране была увеличена в четыре раза. Более того, развернулись бурные дискуссии о целесообразности предоставления незаконным мигрантам права на легализацию и о том, как следует организовать этот процесс в случае принятия положительного решения. На глобальном уровне важнейшей причиной миграции остается воссоединение семей. Но в последние годы был отмечен рост трудовой миграции (особенно в тех странах, где имеется потребность во временной рабочей силе). Ежегодно около 700 тыс. китайцев приезжают в Сибирь на сельскохозяйственные работы. После расширения ЕС за 2005–2006 гг. в Великобританию прибыло около полумиллиона новых мигрантов (в 2008 г. доля родившихся за рубежом, но работающих в Лондоне лиц достигла 42 %).

Еще одной областью над которой утратили контроль государства, в то время как соответствующие международные институты остаются слабыми, является трансграничная преступность. Заметим, что некоторые из государств если не замешаны, то активно вовлечены в эту криминальную сферу. В 1998 г. министр финансов Швейцарии подтвердил, что его страна была вовлечена в отмывание денег на сумму около 500 млрд долл. в год. По оценкам специалистов ежегодный отток капитала из России достигает 15–20 млрд долл. (личное состояние премьер-министра Путина, по некоторым данным, равняется десяткам миллиардов). МВФ оценивает оборот глобально организованной преступности как превышающий 2 трлн долл. (по британским расчетам – от 19 млрд до 48 млрд ф. ст.), стоимость (легальных) оффшорных счетов, ежегодно возрастающая на 500 млрд долл. составляет свыше 2 трлн долл. Основные доходы организованной преступности по-прежнему приносят наркотики, но наиболее быстро растущей формой стала торговля людьми. В сети торговцев живым товаром ежегодно попадают по меньшей мере 4 млн человек, а доходы преступников оцениваются в 5–7 млрд долл.

В некоторых странах основное внимание уделяется не перечисленным выше вопросам, а проблеме терроризма, даже если она непосредственно затрагивает лишь небольшое количество граждан. В конце XIX в. террористы-анархисты продемонстрировали, что маленькая группа преданных своим идеалам людей способна оказать огромное воздействие на общество. Впоследствии ни одной из террористических групп не удалось сравняться с ними по количеству успешных покушений на жизни глав государств. В 1970-х гг. новая волна международного терроризма поднялась в Палестине. Одновременно активизировалась деятельность террористов в Северной Ирландии, Италии, Германии и Испании. Через 30 лет разрушение башен Всемирного торгового центра в Нью-Йорке стало поводом для небывалого ужесточения мер в сфере внутренней безопасности и резкого увеличения соответствующих государственных расходов. Заметим, что внутренний терроризм по-прежнему представляет большую угрозу, нежели международный. По расчетам Альберто Абади из Гарвардского университета, в 2003 г. было официально подтверждено 1536 случаев внутреннего терроризма и 240 международных инцидентов. Реакция правительств заключалась в реализации стратегий, направленных на устранение причин терроризма (попытки изоляции мусульманского населения западных стран от конфликтов на Ближнем Востоке) и его внешних проявлений (традиционная и техническая разведка). Правительства всех стран должны поддерживать равновесие между гражданскими свободами и интересами безопасности: более тесные взаимосвязи означают повышение вероятности того, что начавшиеся в одной части мира волнения проявят себя повсеместно.

Почти все эти конфликты разворачиваются в зоне средних широт от Центральной Америки через Ближний Восток до Центральной Азии. Для государств к северу и югу от этой зоны (от Чили до Канады, от Южной Африки до Европы, от Австралии до Японии), народы которых не столь темпераментны, характерно более стабильное и эффективное правление. Эти конфликты во все большей мере связаны не столько с традиционной борьбой за власть и влияние между сверхдержавами, сколько с новыми противоречиями между наиболее влиятельными странами и глобальными институтами. Остается неясным, пойдут ли современные великие державы в передаче автономии по пути, на который после 1945 г. встали США (как выразился президент Гарри Трумэн, «независимо от того, насколько мы сильны, мы должны отказать себе в праве действовать так, как нам заблагорассудится»). Очевидно, что поведение доминирующих сегодня стран, особенно США и Китая, оказывает мощнейшее воздействие на выбор других государств и на масштабы эффективной глобальной кооперации.

Новая география распределения власти и сравнительных преимуществ, которую несет с собой глобализация, изменила природу государственной стратегии. Значение военного превосходства постепенно снижается, и на первый план выходят стратегии привлечения инвестиций, исследовательских функций или высококвалифицированных специалистов. Повышение привлекательности становится явно декларируемой целью, которая конкретизируется в стратегиях маркетинга и брендинга. Одно из редких исключений – правительство Китая, которое и в период бурного роста экономического и политического влияния следует завету Дэн Сяопина «скрывать блеск, оставаться в тени». Но, начиная с 2000-х гг., и КНР проявляет все большее стремление к тому, чтобы ее культурное влияние в большей степени соответствовало военной и экономической мощи. Что касается внутреннего положения современных государств, то в них усиливается влияние крупных городов, в которых сегодня проживает более 50 % населения Земли. Некоторые из них становятся центрами, критически важными для взаимосвязанной глобальной экономики. Ведь в крупных городах прекрасно развиты деловые услуги, в них дислоцируются штаб-квартиры корпораций, научные и исследовательские центры, искусство, СМИ и туризм[65]. Например, государственные стратегии стран Восточной Азии сегодня конкурируют, а в некоторых случаях и конфликтуют со стратегиями Сеула и Шанхая, Гонконга и Токио, стремящихся сохранить статус общемировых центров. Европейские Копенгаген, Мальмё и Стокгольм соперничают за право стать центрами предоставления передовых услуг для бизнеса. В самых разных странах мира города и регионы пытаются продвигать себя как бренды. С помощью маркетинговых инструментов они стремятся донести информацию о своих достоинствах до инвесторов, потенциальных мигрантов и туристов.

Новая роль этих городов стала следствием одного из самых неожиданных следствий глобализации – децентрализации. В отсутствие реальных военных угроз она рассматривается как один из наиболее продуктивных способов организации государственных агентств, служб и управлений. Результаты проводившихся в разных странах опросов однозначно свидетельствуют о том, что уровень благосостояния общества тесно связан с развитием демократии на местах. Важнейшим фактором является и предоставление населению возможности оказывать непосредственное влияние на государственную власть[66]. Одним из наиболее распространенных примеров радикальной децентрализации является Швейцария, регулярно занимающая верхние позиции в рейтингах эффективности государственного управления и являющая собой вечный укор приверженцам централизации и экономии на масштабе. В течение нескольких последних десятилетий многие другие страны, стремившиеся приблизить органы государственной власти к народу, осуществили радикальную децентрализацию[67]. В начале 1980-х гг. правительство Франции передало значительные властные полномочия департаментам и 36 тыс. коммун. Для того чтобы привести в новое равновесие взаимоотношения между местными органами власти и правительством государство использовало такие инновации, как «contrat de ville» («контракт с городом»). В конце 1970-х гг. правительство Швеции предоставило регионам возможность отказаться от участия в государстве всеобщего благосостояния и объявить себя свободными коммунами, предоставляющими свои собственные услуги. Правительство Индии передало часть своих полномочий на три уровня вниз, вплоть до панчаятов (местных деревенских, районных и региональных советов). В середине 2000-х гг. новые полномочия местных сообществ и возможности контроля над государственными расходами на более высоких уровнях управления (проверка правильности распределения средств, выделяемых на строительство мостов, школ и т. п.) были закреплены законодательно. Даже правительство Китая расширило автономию местных органов власти (несмотря на периодические «откаты» к рецентрализации контроля над сбором налогов и расходами)[68]. Настоящей лабораторией, успешно специализирующейся на экспериментах по расширению властных полномочий местных сообществ, стала Латинская Америка. Вспомним хотя бы самые известные примеры, такие как программы совместного бюджетирования в Порту-Алегри и создание органов власти на уровне микрорайонов в Куритибе. Вопрос об оптимальном размере государства пока остается без ответа, несмотря на большое количество исследований на эту тему в экономической (положительный и отрицательный эффекты масштаба) и политической (субсидиарность) теории. Однако примеры самых разных стран, от Исландии до Бутана, свидетельствуют о возможности в высшей степени успешного управления сверхмалыми по размерам государствами.

А как насчет больших масштабов? Предшествующий анализ глобальных проблем пролил некоторый свет на силы и слабости глобального управления. Такие институты, как ООН, МВФ и Всемирный банк, создавались для того, чтобы поддерживать экономическую стабильность и предотвращать военные конфликты между странами и гражданские войны, не допускать распада государств, контролировать миграцию и бороться с наркотиками[69]. Даже по более рутинным вопросам, когда возникает необходимость перехода от благих намерений к решительным действиям, мир чаще всего проявляет прискорбную нерешительность. В одном авторитетном докладе утверждается, что с начала 2000-х гг. государствам мира

Да, были достигнуты и определенные успехи, такие как заключение Монреальского протокола об ограничении использования фреона и его соединений, направленного на защиту озонового слоя земной атмосферы[71]; при этом затраты, связанные с его исполнением, чуть ли не в десять раз превысили первоначальные расчеты. Ввод войск и полицейских сил в Боснию и Косово оценивался как весьма успешный, в то время как репортажи о менее известных интервенциях, позволивших предотвратить военные конфликты (например, в Македонию) не получили широкого медийного освещения. Крупных успехов при некотором количестве неудач добился в последнее десятилетие ЕС, несмотря на скромную численность чиновников, составляющую 25 тыс. человек. Вспомним хотя бы принятие в союз новых государств-членов в 2004 г., что стало одним из наиболее впечатляющих успехов руководства союза.

Возможно, в будущем одной из наиболее интересных площадок глобальной политической активности станет обеспечение глобальных общественных благ. Имеются в виду согласованные действия, которые в перспективе могли бы принести большие коллективные выгоды. Но, как и в случае с общественными благами в пределах того или иного государства, здесь необходимы институты, наделенные правом расходования средств и соответствующие ресурсы. Один из примеров – здравоохранение. Согласно предварительным оценкам, глобальные издержки, связанные с пандемией тяжелых форм птичьего гриппа, могли превысить 500 млрд долл. (расходы, ассоциируемые со вспышкой тяжелой атипичной пневмонии достигли 54 млрд долл.). ВОЗ оценивает затраты на разработку вакцин и медицинских препаратов, необходимых для подавления вспышки, в 500 млн долл. Еще около 1 млрд долл. потребуется на борьбу с пандемией в наиболее бедных, не имеющих развитых государственных систем здравоохранения, странах мира. Для создания таких систем потребовались бы гораздо меньшие по объему инвестиции, чем расходы на лечение заболевших во время пандемии людей. Но в настоящее время государства мира практически не имеют стимулов, которые побуждали бы их к такого рода инвестициям. Если же некоторые из них решатся на капиталовложения, другие государства могут попытаться бесплатно воспользоваться результатами чужого участия[72]. Известно множество примеров такого рода, от совместных действий, направленных на ограничение климатических изменений, до общей заинтересованности в финансовой стабильности и предотвращении распространения ядерных материалов.

Каждая из рассматривавшихся нами выше трех основных тенденций – распространение демократии, рост объема знаний и повышение уровня связности – обуславливает повышение важности комплекса общественных благ, что во многом определяет динамику государственного управления. Все они тесно переплетены между собой. Рука об руку идут, например, знания и взаимосвязанность (китайские разведывательные службы стремятся получить информацию о новых технологиях западных компаний, а государственные инвестиционные компании скупают акции зарубежных инновационных фирм). Не менее тесно переплетаются знания и демократия: сегодня законы о свободе информации действуют в 90 % стран – членов ОЭСР (в 1970 г. – всего в пяти), подпитывая рост глобального гражданского общества[73]. Многое объясняют и возникающие под воздействиями этих тенденций противоречия и внутренние конфликты: от негодования разделенных людей, до тех, кто не смог приспособиться к условиям экономики, основанной на знаниях, и автократов, которым удалось подавить демократическую оппозицию и сохранить власть[74].

Государство способно различным образом отвечать на вызовы, связанные с демократией, знаниями и все более тесными взаимосвязями. Но нельзя не отметить и наличие общих тем. Часть из них вытекает из изменений структуры спроса и предложения, часть является результатом появления новых паттернов власти, часть – следствием моды. Функции государства могут смещаться вверх, в сторону транснациональных органов, вниз, в сторону местных органов власти, и по горизонтали, в направлении частного сектора и некоммерческих организаций. Но и в относительно новых сложных паттернах часто остается место таким же крупным, как и раньше, государственным секторам.

Важную роль в развертывании реформ играет экономика. Начиная с нефтяных ценовых шоков 1970-х гг., повышательный тренд государственных расходов, измеряемых как доля в ВВП, был приостановлен. Однако добиться их сокращения так и не удалось. Поскольку в таких областях, как здравоохранение и уровень жизни, государство испытывает неослабевающее давление растущих затрат, оно находится в непрерывном поиске путей оптимизации – получения большего за меньшие деньги. Разнообразие методов, возникших в пределах жизни последнего поколения, включая управление производительностью, приватизацию, соревновательность и рационализацию, и стало ответом на сложившееся положение дел, а также на представление о том, что государственные ведомства и отдельные чиновники не были в достаточной мере компетентны для эффективного распоряжения ресурсами. Частично эти общие настроения были вызваны процессами развития демократии – усиление позиций гражданина и потребителя по отношению к бюрократу и профессионалу, – отчасти же они отражали растущее влияние бизнеса.

Этот значительный корпус идей, называемых еще новым государственным управлением, оказал глубокое воздействие на деятельность ведомств, которая приобретала все более стратегический характер. В некоторых отношениях новые идеи способствовали расширению горизонта планирования (побуждая к прозрачности действий и определенности целей), в некоторых – затрудняли стратегический переход (фрагментированность органов власти и стремление к получению краткосрочных результатов в ущерб реализации долгосрочных изменений). Рассматриваемые нами идеи получили особенно сильный импульс после нефтяного шока 1970-х гг., одним из следствий которого стала всеобщая озабоченность фискальным кризисом государства. Правительства представлялись как весьма уязвимые с точки зрения их захвата теми или иными заинтересованными группами и предоставляющие власть голодным бюрократам, стремящимся к расширению своих империй. Предполагалось, что решением проблемы могут стать рынки, а значит – экономическая либерализация (отказ от валютного регулирования, прекращение попыток установления контроля над ценами и доходами, дополненное приватизацией коммунальных компаний, реформой профсоюзов и дерегулированием). В некоторых случаях эти меры дополнялись ограничением социальных пособий и сокращением финансирования государственных услуг. Наиболее очевидно эти тенденции проявились в англосаксонских странах (в Новой Зеландии, США и Великобритании). Заметное влияние они оказали и на такие организации, как ОЭСР и МВФ (последний превратился в наиболее неистового певца неолиберальной политики).

Еще более глубокие реформы были осуществлены в структурной области. Государственные ведомства были преобразованы в независимые коммерческие компании (корпоратизированы), а затем приватизированы. Некоторые из них превратились в самостоятельные исполнительные агентства, руководствовавшиеся устанавливаемыми государством количественными показателями, но державшиеся несколько в стороне от других органов власти. Исполнение функций государственных институтов в тех областях, в которых правительство, как предполагалось, не имело никаких сравнительных преимуществ, было передано коммерческим компаниям. Имеются в виду такие сферы, как промышленное и гражданское строительство, уборка улиц и даже экономическое консультирование. Претерпел изменение и порядок финансирования некоторых функций (в рамках государственных финансовых инициатив и государственно-частных партнерств). Во многих случаях государству и обществу удалось добиться значительных успехов. Но нередко издержки, связанные с осуществлением перечисленных выше функций, оказывались слишком высокими в отсутствие сколько-нибудь заметного роста качества[75].

В некотором отношении эти реформы были частью продуманной стратегии по ограничению роли государства и разрушению слепой веры в его могущество, столь сильно распространившейся в Северной Америке после принятия политики «нового курса» и Европе – после Второй мировой войны. Безусловно, это была в высшей степени влиятельная идеология (для тех, кто привык мыслить в такого рода терминах)[76]. С другой стороны, в основе преобразований лежал чистой воды прагматизм: скептицизм относительно знаний и дееспособности правительственных органов и заинтересованность в оценке потенциала других моделей, обещавших высокие результаты при низких затратах. Но независимо от мотивации инициаторов (в зачинателях недостатка не было), эти эксперименты привели к размыванию границ государства. Стив Голдсмит в бытность мэром Индианаполиса (впоследствии был назначен старшим советником Джорджа Буша-младшего) заявлял, что если бы он нашел в местном выпуске «желтых страниц» хотя бы три записи о предоставляемых городом услугах, он немедленно передал бы их на исполнение коммерческим компаниям. В 1980-е гг. в Новом Южном Уэльсе практиковалось приглашение представителей общественности на обсуждение вопросов об увольнении государственных служащих, должности которых были признаны избыточными[77]. Согласно расчетам Пола Лайта, численность теневых служащих федерального правительства США в девять раз превышает численность официальных чиновников (первых – 17 млн человек, вторых, без учета военнослужащих, – 2 млн человек)[78].

Умеренные реформы позволили улучшить качество предоставляемых государством услуг, сделав их более оперативными и адресными. Попытки провести более строгие измерения встретили негодование, но нельзя не согласиться, что они позволили точнее понять, что именно и почему работает в таких различных областях, как оборона, медицина и школьное образование. Широкое распространение получили методы управления производительностью (в частности, в США в 1993 г. был принят специальный Закон о результатах и эффективности правительства), что позволило добиться снижения коррупции, повышения продуктивности и усовершенствования процессов принятия решений. В принципе, основная цель всех этих и многих других форм «управления, ориентированного на результат» состояла в том, чтобы связать бюджетные ассигнования и полученные результаты. В начале 2000-х гг. в 47 штатах США были введены особые требования к бюджетированию, ориентированному на результаты, а в 31 штате они были оформлены законодательно. Лежащая в их основе идея о том, что государственные органы должны иметь больше стимулов к повышению результатов деятельности, представляется полностью оправданной. Ведь базирующиеся на вложениях бюджетные системы побуждают не столько к высокой продуктивности, сколько способствуют формированию ментальности «расходуй или потеряешь», когда неудачи и провалы вознаграждаются увеличением финансирования.

В странах, в которых глубокие корни пустила коррупция, повышение прозрачности способствует повышению качества государственного управления (по тем же самым причинам соответствующие мероприятия будут встречать упорное сопротивление; по словам директора румынского отделения Transparency International, в ее стране взятки дают всем: сиделкам и учителям, врачам и чиновникам, – а институты недостаточно сильны, чтобы справиться с коррупцией)[79].

В целом во многих странах результаты реформ в рамках стратегии «нового государственного управления» не оправдали возлагавшихся на них надежд. В соответствии с данными недавнего международного сравнительного исследования производительности, проведенного под руководством Кристофера Худа, страны, вставшие на путь реформ, продемонстрировали плохие результаты. По словам исследователя, Великобритания «заняла позицию в середине нижней трети десяти наиболее развитых стран», а США оказались последними (какая ирония судьбы, с учетом того влияния, которым пользуется эта страна в глобальных дебатах по государственной политике).

Одним из факторов явилась доказавшая свою сложность техническая сторона дела. Например, до сих пор отсутствует система бюджетирования, которая действительно бы побуждала к высокой производительности. Ведь на практике все зависит от того, что считать положительным итогом. Чтобы понять, почему та или иная задача была решена или, наоборот, почему цель не была достигнута, необходимо выявить причины, обусловившие полученные результаты. Причины же эти могут быть самыми разными, от недостатка средств до неправильного выбора временных рамок, от характера политики до дееспособности ответственных за решение задач институтов. Не менее трудным является понимание того, что следует делать в случае, когда правительству не удалось достичь поставленных целей: увеличить финансирование, сократить его или сохранить прежние объемы. (Более подробно практические трудности управления производительностью рассматриваются в главе 7).

Ограничение сферы влияния правительства ведет не только к повышению эффективности, но и к появлению новых проблем, что становится очевидным в периоды кризисов. В процессе ликвидации последствий урагана Катрина в США стало ясно, что логистическая система розничной сети Wal-Martкуда более надежна и производительна, чем транспортная система американского правительства. Произошедшее в Великобритании в 2000 г. крушение поездов под Хатфилдом стало свидетельством ограниченности возможностей государства вследствие либерализации. В течение нескольких месяцев после крушения частные железнодорожные операторы, опасаясь возможных судебных исков, приняли решение о резком снижении скорости всех составов. Отрицательные последствия этого решения (сокращение перевозок, нарушение расписания, увеличение загрузки автомобильных дорог) значительно превысили риски, связанные с использованием железных дорог (жертвами крушения стали четыре человека). Но в этом случае правительство оказалось практически бессильным.

В 1980-1990-х гг. отовсюду слышались смелые призывы к использованию потенциала рынков для трансформации сектора государственных услуг и других сфер ответственности государства. В некоторых случаях рынки и квазирынки функционировали весьма удовлетворительно. Например, с их помощью удалось установить конкурентные отношения в части ранее закрытых от стороннего участия государственных секторов. Однако результаты решений, основанных на рыночных механизмах, оказались существенно ниже ожидаемых. Классический пример – пенсионная реформа. В некоторых странах, включая Великобританию, поощрение к развитию индивидуальных пенсий на высококонкурентных рынках вызвало волну преднамеренно невыгодных для клиентов продаж со стороны частных компаний. В других странах, таких как Чили, переход от государственных («живи по средствам») к финансируемым в частном порядке пенсий, сделал последние недоступными для значительной части населения, а также сопровождался резким повышением трансакционных издержек, что свело на нет все возможные выгоды, которые могла принести более рыночная система. Основное допущение заключалось в том, что пенсии, которые будут выплачиваться фондами, управляющими капиталом, станут более устойчивыми, чем пенсии, формируемые из доходов от налогообложении. Однако если говорить об ограниченном пределами года временном периоде, то в обоих случаях будет иметь место одно и то же экономическое перераспределение от тех, кто работает сегодня, тем, кто трудился вчера.

Сегодня страны, дальше всех продвинувшиеся на пути повсеместного развития рыночных отношений, служат отрицательным примером для всех остальных. Правительство Новой Зеландии давно отреклось от большинства проводившихся в 1980-1990-х гг. рыночно ориентированных реформ. Британия испила еще более горькую, чем того заслуживала, чашу громких провалов, от небрежно проведенной приватизации железных дорог до весьма существенной доли частных финансовых инициатив, которые, по современным оценкам, принесли ценность, никак не оправдывавшую вложенные в них деньги, в силу высоких трансакционных издержек и неспособности переадресовывать риски. К другим показательным примерам относятся частичный коллапс некогда весьма впечатляющей национальной системы здравоохранения в Китае (произошедший тогда, когда государственное оказание услуг было заменено рыночным) и знаменитая своими злоупотреблениями приватизация 1990-х гг. в странах Латинской Америки, ошибки которой вызвали резкий политический «левый поворот» в 2000-х гг.

Для некоторых стран, где граждане и домохозяйства имеют возможность приобрести страховку, компенсирующую риски, возможность обеспечения высокого уровня жизни посредством рынка остается достаточно привлекательной. Для других государств недискриминационная система социального обеспечения остается гарантией гармоничного, единого общества. В странах, где абсолютная бедность была существенно сокращена, изменились и условия политического контракта, гарантирующего всеобщее пенсионное обеспечение или здравоохранение. Более чем когда-либо возросло значение политического выбора среднего класса, согласно требованиям которого социальное обеспечение должно предоставлять четко определенную ценность за деньги. Современный средний класс поддерживает только то, в чем он видит непосредственную пользу для себя самого, а не только для беднейших слоев населения: например, усилия государства, направленные на заботу о детях и стариках, на увеличение свободного времени и повышение денежных доходов. Во многих случаях подобные политические соглашения препятствуют попыткам введения рыночных отношений. Очевидно, что в таких социальных областях, как здравоохранение, рынки могут быть в высшей степени неэффективными (в США, например, расходы на душу населения в сфере здравоохранения в два раза выше, чем в Великобритании, но отдача от них значительно ниже, что частично обусловлено огромными трансакционными издержками, связанными с бухгалтерами, юристами, специалистами по маркетингу и менеджерами). Вероятнее всего, политика перераспределения будет продолжаться. Согласно данным МВФ, несмотря на то, что на протяжении двух последних десятилетий доходы всех групп населения увеличивались, возрастала и степень неравенства между государствами со средним и высоким доходами. Во многом это объясняется выгодами, которые получает самая богатая группа стран за счет средней, в то время как доля наиболее бедной группы остается относительно постоянной.

Рынки обладают множеством достоинств, играя важнейшую роль в информационном насыщении государственного сектора и в функционировании обратной связи. Однако допущение, согласно которому для любой социальной организации рынки как естественный феномен являются «выбором по умолчанию», представляется ошибочным. Когда государство и закон отступают, их место занимают отнюдь не рынки медицинских услуг. Возникает нечто похожее на естественное состояние. Рынку необходимо придать желаемую форму, продумать конструкцию и адаптировать. И хотя решить эту задачу можно несколькими способами в рамках разных модификаций капитализма, но в той же мере, в которой рынок является продуктом органической эволюции, он представляет собой результат политических решений и соглашений. Непосредственные финансовые стимулы эффективны далеко не во всех сферах человеческой деятельности. Если вы хотите, чтобы учителя действительно учили, а врачи действительно заботились о своих пациентах, вы должны осознавать, что получаемое ими денежное вознаграждение имеет важное, но ограниченное значение. Согласно большому количеству эмпирических наблюдений и в противоположность многим теоретическим построениям, поведение людей зависит от социальных сигналов не в меньшей степени, чем от материальных стимулов (Марч и Ольсен называют это «логикой подобающего поведения»)[80].

Интересный пример того, как рыночные стимулы могут в равной мере способствовать повышению результатов лечения и уменьшению разрыва в доступе к медицинским услугам, в том случае если они подкрепляются множеством других инструментов, дает нам Новая Зеландия. Если больные обращаются за помощью не только к закрепленным за ними врачам общей практики, но и другим специалистам, первые теряют в деньгах. Тем не менее правительство страны инвестирует значительные средства в крупномасштабные программы здорового питания и физического воспитания, ориентированные на наиболее подверженные соответствующим рискам группы населения. К тому же граждане выбирают две трети членов советов по здравоохранению.

В настоящее время схожие аргументы относительно предоставления комплекса прав приводятся и в сфере экологической политики. Вот уже много лет правительства разных стран пытаются ввести торгуемые разрешения на различные «антитовары» (загрязняющие природную среду отходы производства или выбросы CO₂). В результате приложенных усилий было создано несколько новых рынков. В отношении наиболее амбициозных проектов, таких как Киотский протокол и связанный с ним европейский рынок квот на выбросы углекислого газа, используется термин «механизм чистого развития» (CDM). Новые инициативы основаны на той основополагающей идее, что промышленные компании гораздо лучше государства знают, где могут быть осуществлены наиболее эффективные по издержкам сокращения выбросов. Поэтому рынки рассматриваются ныне как неотъемлемая часть любых принятых в будущем подходов к изменению климата. Однако рука об руку с рыночным подходом идут проблемы ценообразования и контроля. В ЕС квоты на выброс углекислого газа оказались избыточными, что незамедлительно привело к ценовому коллапсу. Данная проблема могла бы быть решена, но Межправительственная группа экспертов по изменению климата (IPCC) обнаружила, что измерения исходных уровней выбросов осуществлялись со значительными погрешностями (60 % для нефти, газа и угля и 100 % для некоторых сельскохозяйственных процессов), что имеет жизненно важное значение для функционирования любого рынка. К тому же при определении квот не учитывались серьезные «чистые издержки» (финансирование проектов, которые были бы осуществлены и без него), эффект «рикошета» (деньги, полученные за счет механизма чистого развития, вновь направлялись на реализацию проектов, связанных с выбросами углекислого газа) и двойной счет. Неудивительно, что основную роль в улучшении экологической ситуации сыграли государственное регулирование и стандартизация, но никак не рынки. Изменение в будущем распределения ролей между государством и рынками в данной сфере представляется маловероятным.

Какие вопросы, темы придут на смену движущим силам реформ, проводившихся в конце XX в.? Предсказания всегда сопряжены с риском, но уже сейчас, в нашем настоящем, хорошо просматриваются основные направления изменений. Некоторые современные тенденции и, в частности, доступ ко все большим объемам информации и обратная связь (посредством данных, рынков или мнения потребителя) получат новый импульс к развитию. Другие тренды изменят направление. Предвестники будущего набирают силу там, где власти сталкиваются с наиболее интенсивным давлением. Одно из них – растущее количество случаев хронических заболеваний, на долю которых приходится уже 46 % от общего числа всех регистрируемых в мире болезней. Ожидается, что к 2020 г. этот показатель возрастет до 56 %. Частично это связано со старением населения многих стран мира, частично является следствием повышения качества здравоохранения и увеличения общей продолжительности жизни. Сегодня в США более трех четвертей случаев госпитализации, 88 % выписываемых рецептов и около 70 % посещений врачей-терапевтов связано с необходимостью лечения хронических болезней[81]. Постоянно увеличивается не только количество хронических заболеваний, но и психических расстройств (30 % всех консультаций у врачей общей практики и 50 % повторных визитов). Согласно прогнозу ВОЗ в 2020 г. на второе место в числе причин расстройств здоровья выйдет депрессия[82]. В Великобритании количество обращений за пособиями по болезни и нетрудоспособности по причине психических расстройств превысило 900 тыс. (это больше, чем количество официально зарегистрированных безработных). Измеренные в количестве потерянных рабочих часов болезни, связанные с человеческой психикой, образуют крупнейшую в мире группу заболеваний. В некоторых европейских странах, показатели смертности от самоубийств превысили смертность от дорожнотранспортных происшествий.

Посмотрим ли мы на условия лечения хронических болезней сквозь призму традиционных клинических предписаний и больничного ухода или через призму потребителей, проблемы администрирования и лечения очевидны. Значительную часть бремени ухода за больными берут на себя их семьи и друзья. Предоставление аналогичных услуг формальными структурами с участием высокооплачиваемых врачей и медсестер было бы слишком дорогим. Поэтому большая часть важных знаний о том, как создавать наилучшие долгосрочные условия для ухода за больными, принадлежит скорее им самим и членам их семей, но не врачам. Данное обстоятельство стало одной из причин заметного роста в последние два десятилетия количества влиятельных организаций по самостоятельной и взаимной помощи. Врачи и больницы продолжают играть важную роль, но они будут во все большей степени направлять самостоятельный уход, используя технологии осуществления мониторинга и оказания поддержки. Результаты их деятельности будут оцениваться по классическим показателям скорости отклика или смертности. Но к ним добавятся индикаторы степени удовлетворения пациентов и их здоровья.

Мы рассматриваем хронические болезни не в свете обеспечения соответствующих услуг государством (деятельности во благо людей), а как классический пример проблемы, принуждающей сконцентрировать внимание на изменении качества взаимоотношений граждан и государства и на услугах, которые не подвергаются чрезмерной стандартизации, но предоставляются, исходя из индивидуальных потребностей людей. Обязательство по повышению степени индивидуализации сервиса означает нечто большее, чем непосредственное, лицом к лицу, общение с врачом или учителем. Потенциально, однако, это может означать различные учебные курсы и программы для каждого учащегося, значительно отличающиеся друг от друга подходы к уходу за пациентами или, по крайней мере, серии из нескольких сгруппированных в модули вариантов лечения и обучения, выбор которых осуществляется с помощью наставника или советника. Многие недавние реформы основываются на одной простой, но потенциально революционной идее о верховенстве индивидуального опыта человека в определении круга и характера получаемых им услуг. Например, выделение персональных бюджетов позволяет инвалидам контролировать соответствие расходов их личным потребностям. Такая практика переворачивает с ног на голову допущения, на которых основывались многие распространенные в XX в. услуги, связывая между собой непосредственную возможность распоряжаться деньгами, новые платформы (позволяющие продемонстрировать людям, что они могли бы приобрести на доступные им средства) и новые структуры, ответственные за советы и консультации. Некоторым официальным лицам и специалистам эти идеи казались слишком радикальными (угроза практикующим сегодня профессионалам) и даже опасными (угроза утраты контроля над издержками). В действительности они способствовали повышению уровня удовлетворения жизнью и сокращению расходов.

Часть этих реформ может рассматриваться как последний шаг в длинном, растянувшемся на несколько десятилетий, движении государственного сектора к реальной защите прав потребителей. В Великобритании борьба за создание советов потребителей и расширение их прав, инициатором которой выступил Майкл Янг, началась еще в 1950-е гг. Но первые формальные гарантии населению (такие как английская Гражданская хартия), как и первые официально устанавливаемые цели (власти Канады дают государственным ведомствам целевые задания по удовлетворению потребителей; для оценки степени их выполнения используется система «стандартных инструментов измерений» (CMT))[83], датируются 1980-ми гг.

Наделение потребителей реальной властью (включая право на отказ) способно полностью изменить культуру предоставления государственных услуг. Но самой по себе защиты интересов потребителей недостаточно. Довольно часто граждане стремятся к участию в формировании услуг, а не только к выбору между ними. Процесс принятия решений воздействует на их восприятие. Ответ на вопрос «почему люди подчиняются закону?», например, частично состоит в том, что граждане чувствуют свою роль в процессе разработки тех или иных правил[84]. Методы «открытого кода», основывающиеся на вовлечении пользователей в разработку товаров и услуг (подобные «пользовательской группе мозгового штурма» компании Lego,в которую входят «ведущие потребители», помогающие создавать новые игрушки и испытывать прототипы в приближенных к реальным условиях), давно стали общей практикой бизнеса (и всегда были общей практикой гражданского общества) и постепенно завоевывают признание в государственном секторе. Деятельность голландской «Бригады Кафки» – хороший пример того, как граждане могут согласовывать различные точки зрения на возможности повышения качества предоставляемых государством услуг. Еще один шаг вперед (возможность изменять набор услуг) был сделан в рамках Национальной программы пациентов-экспертов в сфере здравоохранения[85]. «Одноранговые производственные сети», наподобие веб-браузера Firefox,и совместно составляемая энциклопедия «Википедия» – это своего рода кооперативы (гораздо более масштабные, по сравнению с обычными). Они во многом напоминают те, которые в XIX в. проложили путь многим и сегодня предоставляемым государством услугам, и продемонстрировали возможность установления самых разных взаимоотношений между производством и потреблением, способных послужить существенному преобразованию государственных услуг (представьте себе, например, более открытую школьную программу или консультационные услуги для малого бизнеса).

Зачастую права потребителей не могут быть в полной мере реализованы, поскольку решение той или иной проблемы зависит не от степени гражданоцентричности государства, а от изменения предпочтений и поведения людей. Правительство, хорошо владеющее языком расширения прав, легко может использовать свою власть, чтобы сделать своих граждан более здоровыми и богатыми или обеспечить их безопасность. Таким образом, оно оказывается на территории совместного производства или совместного созидания, что требует принципиально отличного от традиционного образа мышления (оказание услуг пассивным потребителям при активном участии всемогущих профессионалов, бюрократов и бизнеса) в отношении предоставления услуг. На этой площадке совместного творчества многое зависит от качества взаимоотношений между учителями и учениками, врачами и пациентами или между гражданами и другими гражданами. Помимо прочего новое качество взаимоотношений способствует развитию домашнего образования и участию родителей в процессе обучения, распространению групповой медицинской взаимопомощи, возврату к практике микрокредитования, взаимного финансирования и старых «симбиотических» традиций, которыми так богата любая страна мира (см. работы Ивана Иллича)[86].

Если одна группа тенденций развития сферы государственных услуг сфокусирована на микроуровне индивидуальных потребностей, то другая представляет особый интерес с системной точки зрения. Одним из наиболее мощных факторов являются климатические изменения, вынуждающие политиков рассматривать едва ли не каждую область человеческой деятельности сквозь призму проблемы выбросов углекислого газа. В социальной политике все чаще используются механизмы комплексной обратной связи, работающие на предотвращение негативных последствий. В сфере здравоохранения ВОЗ продвигает идею «учета интересов здоровья в любой стратегии», от развития транспорта до борьбы со стрессом[87]. Важную роль в поддержании здоровья людей играют не только социальные сети, но и природа: согласно недавнему проведенному аналитическому исследованию эмпирических данных, общение с природой оказывает позитивное воздействие на показатели кровяного давления, содержание холестерина в крови, общий взгляд на жизнь и частоту стрессов[88]. В Чикаго был проведен любопытный опрос жителей многоквартирных зданий, проживавших в одном случае в домах, окруженных деревьями и газонами, а во втором – без таковых. Оказалось, что представители второй группы гораздо чаще, в сравнении с жильцами домов, окруженных зеленью, тянули с устранением трудностей, с которыми им приходилось сталкиваться, и вообще рассматривали периодически возникавшие проблемы как очень сложные, имеющие давние корни и едва ли устранимые[89].

Обозревая сверху вниз весь корпус методов, используемых для того, чтобы влиять на поведение людей, мы видим, что они включают в себя законы (запрет на курение в общественных местах), стимулы (налоги на выбросы углекислого газа), снабжение (например, презервативами), социальный маркетинг (вроде того, что использовался для сокращения пробок в городах), рекламу (рассказывающую об опасностях вождения автомобилем в нетрезвом виде), привлечение сторонников и знаменитостей для оказания дополнительного давления с целью продвижения изменений (уличные смотрители (дружинники) или личные советники) и соглашения (например, о том, чтобы родители читали книги своим детям). В некоторых странах все эти инструменты находят широкое применение, а психологи и социологи пользуются в органах власти не меньшим влиянием, чем экономисты. При взгляде на этот инструментарий снизу вверх становится очевидным, что ведущую роль в его использовании играет энергия простых людей, объединенных в общественные движения, цель которых состоит в защите окружающей среды, расширении практики переработки отходов или продвижении здорового образа жизни. В свою очередь, органы государственной власти, как правило, оказываются в числе последних участников процесса глубоких культурных изменений.

Государственная политика должна быть направлена на объединение восходящих и нисходящих движений. Ее столпами должны быть эмпатия и пристальное внимание к микромирам повседневного опыта, в противоположность тенденции рассматривать людей сквозь призму абстрактных категорий. Нисходящие и восходящие перспективы переплетаются и в некоторых случаях вступают в конфликт друг с другом и в сетях. Последние используются сегодня государством для надзора над гражданами, а гражданами – для надзора над государством, демонстрации его ошибок или поддержания видимой обратной связи по поводу услуг. С одной стороны, сети позволяют объединить данные о поведении граждан, хранившиеся в обособленных базах данных, с другой стороны, они открывают пользователям возможность согласования усилий (например, в случаях, когда требуется медицинская помощь или советы) и отказа от услуг посредников (например, в случае, когда детям, находящимся на содержании государства, предоставляется возможность контролировать выделяемые им средства и самостоятельно выбирать опекунов).

В какой-то степени либерализация и децентрализация были ответом на недоверие – ощущение, что органы государственной власти более не служат интересам людей. Многие общества сталкивались с порочной спиралью государственного управления. Вот как описывал ее бывший декан Гарвардского института государственного управления Джозеф Най: «Если люди убеждены в некомпетентности правительства и отказывают ему в доверии, скорее всего, они не пожелают предоставлять ему ресурсы. Без надлежащих ресурсов, правительство не способно нормально выполнять свои функции. В результате неудовлетворенность людей и недоверие к государству еще более возрастают». В некоторых отношениях произведенные в 1980-1990-х гг. под влиянием неолиберальных идей сокращения государственных расходов не столько излечили бюджетную систему, сколько нанесли огромный ущерб производительным инвестициям (образование, инфраструктура), что подорвало основы долгосрочного экономического роста.

Если в 1980-е гг. в центре дискуссий находилась проблема размеров государства, сфер его влияния, то в 1990-е гг. основное внимание уделялось более сложным вопросам о наилучших способах использования власти и ресурсов и возможности установления правильного баланса спроса и предложения. Государство может в высшей степени эффективно распоряжаться и 60 % и 30 % ВВП. Размеры его участия имеют гораздо меньшее значение в сравнении с качеством. Последнее может быть обеспечено благодаря непосредственному предоставлению государством тех или иных благ или созданию более открытых рынков государственных товаров и услуг. Кроме того, большое значение имеет успех и масштаб правительства, который должен соответствовать местным политическим условиям. Критически важной с точки зрения формирования доверия является способность государства к разнообразным действиям: в Южной Африке решающее значение имеет успех в сокращении бедности[90], в то время как в США – управление экономикой и борьба с преступностью[91]. В то же время, согласно выводам политологов, легитимность и длительность существования всех демократических систем зависит от того, в какой степени общество верит, что действия государства являются правильными, честными и эффективными[92].

Следовательно, государство должно уделять пристальное внимание действительным потребностям общества, не слишком полагаясь на теорию или мнения экспертов. Впрочем, политиков всегда интересовали чаяния народа, пусть даже не до конца оформившиеся. Для того чтобы их выявить, применялись непрерывно усложнявшиеся инструменты: от использовавшихся британским правительством во время Второй мировой войны «шпионов Купера», проводивших опросы населения, до исследований компаний Gallupи MORI,а также огромного разнообразия современных методов (фокус-группы, гражданские жюри, совещательные опросы). В главе 13 я расскажу о том, как придать полученной с их помощью информации общественную или социальную ценность. Одной из многих причин, определяющих важность такого рода сведений, является растущий разрыв между оптимизмом людей относительно себя самих и их оптимизмом по поводу общества в целом. Согласно данным опросов, проводившихся в странах ЕС, средняя чистая позитивная оценка респондентами своих личных перспектив достигает 29,2 % (исчисленная как разница между теми, кто оптимистично оценивает свою жизнь в ближайшие пять лет, и теми, кто оценивает ее пессимистично), в то время как коллективный оптимизм составляет всего 4,5 %. Весьма примечательные показатели были получены в Великобритании: если индивидуальный оптимизм достигал 43 %, то коллективный уходил в минус (– 7 %). Таким образом общий разрыв составил 50 %. Очевидно, что индивидуальная жизнь каждого не может улучшаться в условиях ухудшения положения общества в целом. Следовательно, имеющиеся данные указывают на глубокое отчуждение людей от политики и власти, а также на то, что коллективные проблемы рассматриваются сквозь сильно искажающую реальное положение дел оптику[93].

На протяжении большей части истории человечества государство рассматривало в качестве своей приоритетной задачи сохранение территории. Военные всегда находились на вершине социальной иерархии и имели «право первого голоса» при распределении средств, полученных от сбора налогов. Но в XX в. центр внимания государства сместился в сторону экономики. Экономическое мастерство стало важнее отваги военных. Состязания армий сменились соревнованиями в уровне ВВП и ВВП на душу населения. Государственные стратеги сосредоточились на вопросах ускорения развития отраслей, производящих экспортную продукцию, поддержания экономического роста или стимулирования внутренних инвестиций. Но в начале XXI в. политики осознали, что в будущем экономический рост перестанет быть исключительным предметом их забот. На изменение системы ценностей повлиял единственный фактор. Как известно, если основные потребности человека полностью удовлетворены, его внимание переключается на другие – качество жизни и количество материальных благ, состояние природной среды в месте проживания и т. д. (данное положение нашло подтверждение в исследованиях многих ученых)[94]. По мере того как голод и крайняя бедность перестали восприниматься большинством населения как реальные угрозы даже на уровне подсознания (а воспоминания о подобных бедствиях в прошлом хранят лишь два поколения), фокус общественного внимания переместился на вопросы здоровья, достатка и процветания.

Такие изменения в системе ценностей имеют под собой глубокие корни – согласно Конституции США каждый имеет право на стремление к счастью, а английские утилитаристы ставили целью достижения возможно большего счастья для как можно большего количества людей. В наше время эти ожидания были подкреплены результатами научных исследований, согласно которым, начиная с определенного уровня благосостояния, дальнейший экономический рост отнюдь не обязательно ведет к большей остроте ощущения счастья (данный феномен известен как парадокс Истерлина; назван так по имени американского экономиста Ричарда Истерлина). Сегодня уровень счастья пытаются измерить множество исследователей. Одним из наиболее известных проектов является «Мировой ценностный опрос»[95]. Эд Динер, проанализировав данные 916 опросов, проводившихся в 45 странах мира, пришел к выводу, что по шкале от 0 до 10 большинство людей оценивают уровень своего счастья на 7 баллов. Действительно глобальное исследование с участием 132 стран мира было проведено компанией Gallupв 2005–2006 гг. (все эти опросы – эхо предсказания, сделанного Олдосом Хаксли в «Дивном новом мире»: «Самыми важными „манхэттенскими проектами" грядущего будут грандиозные, организованные правительствами исследования того, что политики и привлеченные к участию ученые назовут „проблемой счастья"»).