Глава 3

Действия государства: динамика спроса и предложения

Конечная цель государственной стратегии в условиях демократии состоит в согласовании желаний и потребностей общества, преломленных насущной задачей политиков победить на выборах. Все правительства вынуждены соотносить запросы граждан со своими ограниченными возможностями по их удовлетворению или действовать в соответствии с ними. Возможно, наилучшая политика состоит в том, чтобы ограничить роль государства и сократить налоги (как это сделал бывший премьерминистр Эстонии Март Лаар, установивший единую ставку налога на доходы и граждан, и бизнеса в размере 26 %[46]). Или начать исполнение новых программ. Или предложить новые услуги. Государственные программы могут быть как крупномасштабными (как программа по уходу за детьми старше 3 лет в 2000-х гг. в Великобритании), так и относительно ограниченными, подобно шведской программе предоставления бесплатных государственных услуг «Мастер Свен», помогающей лицам в возрасте старше 75 лет выполнять те или иные опасные работы. Одновременно программа позволила сэкономить бюджетные средства, направлявшиеся на лечение травм, полученных гражданами преклонного возраста.

Соотношение спроса и предложения может быть представлено в виде графика (см.: граф. 3.1.). Кривая предложения отображает возможности предоставления государством материальных благ при различных уровнях ресурсов и власти. Располагая 100 % ВВП, оно могло бы обеспечить общество прекрасно развитой инфраструктурой, высококачественным медицинским обслуживанием и высшим образованием для всех желающих (конечно, здесь следует учесть, что через некоторое время экономика просто-напросто развалилась бы). Если государство распоряжается 20 % ВВП, то его предложение, наверняка, будет существенно меньшим, незначительно превышающим «страховочную сетку» государственных услуг, а также обеспечивающим национальную оборону и поддержание общественного порядка. Изображенная на граф. 3.1. кривая предложения представляет собой очень грубое приближение, поскольку различные оказываемые государством услуги отнюдь не являются легко взаимозаменяемыми. По этой причине для удобства нам приходится смешивать те из них, что покрываются деньгами, с теми, платой за которые выступают свободы.

ГРАФИК 3.1. Соотношение спроса и предложения на предоставляемые государством блага

Кривая спроса приблизительно отображает цену в терминах налогообложения, которую общество готово заплатить за различные объемы общественных благ (Оливер Уэндел Холмс описывал налоги как «цену, которую я плачу за цивилизацию»; однако, вообще говоря, речь идет о договорной цене). И вновь мы имеем дело с очень грубым приближением, поскольку общественный спрос может быть противоречивым и совершенно определенно нетранзитивным. В действительности у общества не так много возможностей прийти к общему мнению относительно того, что оно хотело бы получить при различных уровнях налогообложения (хотя проницательный путешественник, изучающий Европу или переезжающий из одного американского штата в другой, смог бы дать общую оценку различий между странами или регионами).

В некоторых случаях примерный баланс спроса и предложения, когда общество получает желаемый набор благ и услуг по приемлемой для него цене, сохраняется на протяжении многих десятилетий. Но это равновесие может и нарушаться. Проведший много лет в долговой тюрьме отец Чарльза Диккенса говорил сыну, что по-настоящему счастлив только тот, кто, получая годовой доход в 20 фунтов стерлингов, расходует 19 фунтов 19 шиллингов и шесть пенсов. Еще один потраченный сверх этой суммы шиллинг грозит человеку бедой[47]. Когда ожидания и спрос общества превышают производственные возможности, у граждан возникает недоверие к государству и ощущение провала. И наоборот, если возможности производства превосходят ожидания общества, оно остается в общих чертах удовлетворенным, а правительство – легитимным (см. граф. 3.2.).

ГРАФИК 3.2. Соотношение общественной стоимости и издержек

Такой взгляд на спрос и предложение представляет собой весьма полезное упрощение, которое не слишком отличается от аргументов, используемых политическими партиями во время выборов (обещания увеличить или сократить государственные расходы или изменить их пропорции). В долгосрочном плане условия торга могут меняться. Правительство, используя новые знания и технику, имеет возможность смещать кривую предложения вправо, предлагая обществу большую стоимость при неизменных или меньших издержках (например, мы точно знаем о высокой отдаче от инвестиций в инициативы, связанные с уходом за детьми, хорошо продуманным наставничеством или когнитивной поведенческой терапией). Противоположный случай – так называемая болезнь издержек (термин предложенный Уильямом Баумолем). Имеется в виду тенденция к опережающему относительно остальной экономики росту затрат на такие трудоемкие отрасли, как образование, здравоохранение или искусство, когда кривая предложения сдвигается влево[48].

Помимо этого государство стремится найти способы воздействия на кривую общественного спроса посредством ограничения ожиданий, так чтобы они в большей степени соответствовали реальности, или побуждая людей к принятию большей ответственности за собственные риски. При этом политики могут произносить речи о проблемах пенсий или здравоохранения или о выгодах введения платы за прежде бесплатные услуги. Воздействовать на спрос может и своего рода взятие налогов в залог, поскольку граждане, возможно, согласятся с их повышением, если будут точно знать, на какие цели планируется направить дополнительно собранные средства.

В переговорах, на которых определяется соотношение спроса и предложения, участвует и предпринимательство. Впрочем, его роль существенно ограничивают различные барьеры (от глобальных рынков до технологий и общественного мнения). Поэтому излишне жесткие определения того, что должно и чего не должно делать правительство, в теории работают несравнимо лучше, чем на практике. Известно множество попыток теоретически показать, в каких случаях государство обеспечивает прирост стоимости и в каких оно с наибольшей вероятностью ее уничтожает. Такой подход в целом описывает роль государства с точки зрения провалов рынка. Согласно экономическому мейнстриму, конкурентные рынки прекрасно справляются с задачей обеспечения потребителей товарами и услугами. Правительства вмешиваются и, скорее всего, приращивают стоимость в тех случаях, когда рынки терпят фиаско. Причины тому могут быть самыми разными: неадекватная или асимметричная информация; экстерналии, когда чьи-либо частные действия ведут к увеличению издержек для остальных членов общества, как в случае с издержками загрязнения природной среды или инфекционными заболеваниями; общественные блага, когда чье-либо индивидуальное потребление не ведет к ограничению их доступности для других (как в случае с обороной или новыми знаниями) или когда благо является неотчуждаемым (охрана правопорядка); и когда на первый план выходят вопросы справедливости.

Согласно одной из научных школ, правительство должно вмешиваться только в том случае, когда провал рынка является очевидным, а риск для государства[49] не слишком высок. Провал государства наиболее вероятен в тех случаях, когда у правительства искажены или отсутствуют необходимые знания или когда его ведомства сосредоточены на решении каких-то других проблем (Джозеф Стиглиц в качестве примера госучреждения, находящегося под сильным влиянием групп с особыми интересами, приводит слабое регулирование со стороны американского Агентства по охране окружающей среды)[50]. Любые попытки обеспечения предложения, которые выходят за пределы указанных выше областей, ведут к фиаско и бесполезной растрате ресурсов. Однако практический опыт свидетельствует о том, что демократическая политика зачастую берет верх над теорией – если политические предприниматели успешно предлагают новые услуги, электорат не обращает внимания на то, что это противоречит теоретическим установкам.

При режиме Энвера Ходжи албанские школьники должны были ежедневно приносить клятву верности руководителю государства, коммунистической партии, стране и своим матерям (в указанном порядке). Множество тайных агентов и добровольцев были готовы донести о любом намеке на непочтительность. Идеологические призывы, страх и принуждение – вот основные инструменты албанского государства, которыми оно пользовалось до 1989 г. В некоторых частях света они применяются и в наши дни. Однако в большинстве стран предпочтение отдается более тонким методам. К тому же правительства этих государств честно признают ограниченность своей власти и знаний (если не принимать во внимание способность к выживанию, то в новейшее время государство Ходжи было во всех отношениях одним из наименее успешных). На противоположном Албании конце спектра находится правительство Новой Зеландии, продвинувшееся настолько, что в 2007 г. разместило в Интернете текст закона о полиции в режиме совместного редактирования, позволявшего общественности вносить предложения о его пересмотре. Тем самым оно сделало осторожный шаг в направлении правительства с «открытым кодом», отстоящего от тоталитарного полицейского государства так далеко, насколько это можно себе представить.

В течение последних нескольких десятилетий во многих странах под постоянно сменяющими друг друга лозунгами реформы государственного управления, трансформации, реинжиниринга и модернизации, поддерживаемыми как политиками, так и динамичными представителями бюрократии, произошли существенные перемены в структуре правительств и методах управления. Государственные организации захлестнули волны аббревиатур – от TQM (всеобщее управление качеством) и NPM (новый государственный менеджмент) до JUG (совместные пользовательские группы) и REGO (обновление государства). Большинство этих инициатив были направлены на то, чтобы сделать правительство более эффективным и лучше информированным, чтобы оно направляло усилия на достижение четко определенных и измеримых задач, а также на улучшение обратной связи. Качество предложения благ со стороны государства возросло, но одновременно изменился предъявляемый гражданами спрос. Инструментальные инновации оказали воздействие на все сферы деятельности государства.

Некоторые новые инструменты обусловили изменение того, как государство описывает, наблюдает и оценивает окружающий нас мир. Большинство ошибок, допускаемых правительствами в своей повседневной деятельности, проистекают из проблем, связанных с наблюдением, когда из виду упускаются важные черты реальной действительности, игнорируются неудобные факты или просто неправильно интерпретируются происходящие вокруг события. Как известно, во врачебной деятельности доля ошибочных диагнозов достигает 15 %. Конечно, у нас нет оснований распространять эти данные на деятельность государства, но, скорее всего, его диагностические способности еще хуже, что полностью оправдывает повсеместное – от оценки степени удовлетворения общества до хирургических операций – внедрение новых методов измерения.

Некоторые из этих новых инструментов призваны помочь государству сохранять рассудительность и трезво оценивать ситуацию. Наиболее грубые ошибки допускаются в случаях, когда правительство забывает о моральных ориентирах или допускает смешение целей и средств. Неудивительно, что и в этой сфере непрерывно внедряются различные новшества – от кодексов поведения, комиссий по установлению истины и денежных премий за эффективное руководство[51] до разного рода независимых институтов (таких как комитеты центральных банков или регуляторы коммунальных услуг). Основная их черта – публичное принятие решений, что, как предполагается, будет способствовать разумному выбору.

Наконец, не следует забывать о новых инструментах осуществления той или иной государственной политики, варьирующихся от пероральных противозачаточных средств для кошек (в Дании) до обязательных занятий по воспитанию детей для родителей или малолетних правонарушителей (в Великобритании), от смарт-карт для общественного транспорта (в Гонконге) до регулирования деятельности энергетических компаний (в Германии). Последних немецкое государство обязало приобретать излишки электроэнергии, вырабатываемой местными ветрогенераторами или домашними солнечными батареями. В последующих главах мы более подробно рассмотрим эти новые инструменты и присущие им достоинства и недостатки.

Государства и олицетворяющие их правительства основываются на преемственности. Если бы простой учитель из позапрошлого века оказался в нашем времени, он без труда опознал бы школы, которые и сегодня пытаются передавать знания подрастающему поколению. Точно так же гражданский служащий или министр из прошлого или позапрошлого века легко узнал бы многие правительственные здания и процедуры, которыми руководствуются находящиеся в них сотрудники. Парламентские дебаты, кабинеты, «белые книги», законы, программы, инициативы, папки и бумаги, протоколы и меморандумы, бюджеты и соглашения остаются хлебом насущным административной жизни.

Продолжают использоваться и некоторые дошедшие до нас из глубокой древности методы управления. Ведь 2500 лет назад уже существовало большинство форм современного государственного управления: диктатуры и демократии, милитаристские государства, теократии и параноидальные империи. Они использовали такие инструменты, как устойчивые бюрократии с их законами, распоряжениями и документами. Подобно современным государствам, их предшественники по прямой линии были озабочены поддержанием равновесия между налогообложением и благосостоянием, свободой и безопасностью. Удивительно, но за прошедшие с тех пор многие тысячи лет некоторые из фундаментальных обязанностей государств почти не изменились. Со времен Шумерского царства и Древнего Рима до современных азиатских или латиноамериканских стран в качестве основы легитимности государственной власти рассматривалось исполнение определенных обязанностей, которые могут быть разделены на четыре группы. Уровень исполнения обязанностей в каждой из них и по сей день является основным критерием оценки деятельности правительства.

Первейшая из обязанностей государства – защита населения от угроз, особенно таких, как иностранное вторжение, гражданская война и стихийные бедствия (наводнение, голод и т. п.). Это краеугольный камень любого общественного договора. В случае если ему не удается защитить граждан, государство вскоре утрачивает легитимность. Вторая государственная обязанность состоит в обеспечении благосостояния общества посредством создания условий для роста экономики и заботы о больных и бедных согражданах. Мы привыкли думать, что государство всеобщего благосостояния – современное изобретение. Но у него было множество предшественников. Вспомним хотя бы о рационировании зерна в Древнем Шумере и программах общественной занятости в Древнем Риме. Третья обязанность государства заключается в обеспечении правосудия, наказании за преступления и содействии в разрешении споров, а четвертая – в распространении истины, которая помогает обществу понимать окружающий нас мир с помощью религии или – с не столь давних пор – науки.

Однако правители зачастую выбирают совсем другие цели – от славы завоевателей до самообогащения, мести или эксплуатации. Неудивительно, что эти четыре цели становятся центром, вокруг которого и вращаются призывы власти к повиновению и преданности, требования, предъявляемые государством людям, которым оно якобы служит. Эти же цели в значительной степени определяют стратегические задачи государств и в современном мире. На первом месте остается защита: в эпоху терроризма, климатических изменений и природных катастроф (некоторые из которых, такие как птичий грипп, являются в известной мере рукотворными) способность государства справляться с опасностями остается одной из важнейших. В случаях, когда властям не удается противостоять угрозам, их легитимности наносится невосполнимый ущерб (с чем столкнулась администрация Буша после урагана Катрина). Некоторые из параноидальных привычек военных стратегов времен холодной войны сегодня распространяются и на внутреннюю политику. Во многом это связано с тем, что государству приходится сталкиваться с неизвестными величинами, как уже знакомыми из предыдущего опыта, так и пока неизведанными, определенному количеству угроз, способных в своей совокупности стать причиной кризиса. Благодаря развитию демократии, существенное значение по сравнению с прошлым приобрел вопрос о благосостоянии общества и граждан. Поэтому провал в поддержании уровня жизни может угрожать легитимности властей ничуть не меньше, чем неудачи в обеспечении безопасности. Значительно возросла роль правосудия и законодательства (требования юридического признания законности однополых браков и соблюдения прав детей в слаборазвитых странах).

Поиск наилучших способов исполнения государством этих разнообразных обязанностей никогда не прекращался. В Древнем Китае было известно множество книг, предназначенных специально для правителей (от Конфуция и Мэн-цзы до легистов). Хорошо известны предлагавшиеся мыслителями Древней Индии (Каутилья) и Древней Греции (Платон и Аристотель) модели правления государством. Обсуждавшиеся ими проблемы являются едва ли не вечными. В прошлом большинство государственных деятелей уделяли первоочередное внимание безопасности: как следует вести войны (или избегать их), заключать союзы и не допускать узурпации власти. Однако традиции теоретической мысли о государстве значительно шире. Во многих концепциях делается особый акцент на риски правителей, обслуживающих лишь самих себя, забывающих о необходимости выполнения обязанностей перед обществом и чрезмерно притесняющих граждан. Внимание других теоретиков сосредоточено на изучении тесных взаимосвязей между характерами правителей (их собственного «самоуправления») и их способностью эффективно руководить государством.