Основное допущение заключалось в том, что пенсии, которые будут выплачиваться фондами, управляющими капиталом, станут более устойчивыми, чем пенсии, формируемые из доходов от налогообложении. Однако если говорить об ограниченном пределами года временном периоде, то в обоих случаях будет иметь место одно и то же экономическое перераспределение от тех, кто работает сегодня, тем, кто трудился вчера.

Сегодня страны, дальше всех продвинувшиеся на пути повсеместного развития рыночных отношений, служат отрицательным примером для всех остальных. Правительство Новой Зеландии давно отреклось от большинства проводившихся в 1980-1990-х гг. рыночно ориентированных реформ. Британия испила еще более горькую, чем того заслуживала, чашу громких провалов, от небрежно проведенной приватизации железных дорог до весьма существенной доли частных финансовых инициатив, которые, по современным оценкам, принесли ценность, никак не оправдывавшую вложенные в них деньги, в силу высоких трансакционных издержек и неспособности переадресовывать риски. К другим показательным примерам относятся частичный коллапс некогда весьма впечатляющей национальной системы здравоохранения в Китае (произошедший тогда, когда государственное оказание услуг было заменено рыночным) и знаменитая своими злоупотреблениями приватизация 1990-х гг. в странах Латинской Америки, ошибки которой вызвали резкий политический «левый поворот» в 2000-х гг.

Для некоторых стран, где граждане и домохозяйства имеют возможность приобрести страховку, компенсирующую риски, возможность обеспечения высокого уровня жизни посредством рынка остается достаточно привлекательной. Для других государств недискриминационная система социального обеспечения остается гарантией гармоничного, единого общества. В странах, где абсолютная бедность была существенно сокращена, изменились и условия политического контракта, гарантирующего всеобщее пенсионное обеспечение или здравоохранение. Более чем когда-либо возросло значение политического выбора среднего класса, согласно требованиям которого социальное обеспечение должно предоставлять четко определенную ценность за деньги. Современный средний класс поддерживает только то, в чем он видит непосредственную пользу для себя самого, а не только для беднейших слоев населения: например, усилия государства, направленные на заботу о детях и стариках, на увеличение свободного времени и повышение денежных доходов. Во многих случаях подобные политические соглашения препятствуют попыткам введения рыночных отношений. Очевидно, что в таких социальных областях, как здравоохранение, рынки могут быть в высшей степени неэффективными (в США, например, расходы на душу населения в сфере здравоохранения в два раза выше, чем в Великобритании, но отдача от них значительно ниже, что частично обусловлено огромными трансакционными издержками, связанными с бухгалтерами, юристами, специалистами по маркетингу и менеджерами). Вероятнее всего, политика перераспределения будет продолжаться. Согласно данным МВФ, несмотря на то, что на протяжении двух последних десятилетий доходы всех групп населения увеличивались, возрастала и степень неравенства между государствами со средним и высоким доходами. Во многом это объясняется выгодами, которые получает самая богатая группа стран за счет средней, в то время как доля наиболее бедной группы остается относительно постоянной.

Рынки обладают множеством достоинств, играя важнейшую роль в информационном насыщении государственного сектора и в функционировании обратной связи. Однако допущение, согласно которому для любой социальной организации рынки как естественный феномен являются «выбором по умолчанию», представляется ошибочным. Когда государство и закон отступают, их место занимают отнюдь не рынки медицинских услуг. Возникает нечто похожее на естественное состояние. Рынку необходимо придать желаемую форму, продумать конструкцию и адаптировать. И хотя решить эту задачу можно несколькими способами в рамках разных модификаций капитализма, но в той же мере, в которой рынок является продуктом органической эволюции, он представляет собой результат политических решений и соглашений. Непосредственные финансовые стимулы эффективны далеко не во всех сферах человеческой деятельности. Если вы хотите, чтобы учителя действительно учили, а врачи действительно заботились о своих пациентах, вы должны осознавать, что получаемое ими денежное вознаграждение имеет важное, но ограниченное значение. Согласно большому количеству эмпирических наблюдений и в противоположность многим теоретическим построениям, поведение людей зависит от социальных сигналов не в меньшей степени, чем от материальных стимулов (Марч и Ольсен называют это «логикой подобающего поведения»)[80].

Интересный пример того, как рыночные стимулы могут в равной мере способствовать повышению результатов лечения и уменьшению разрыва в доступе к медицинским услугам, в том случае если они подкрепляются множеством других инструментов, дает нам Новая Зеландия. Если больные обращаются за помощью не только к закрепленным за ними врачам общей практики, но и другим специалистам, первые теряют в деньгах. Тем не менее правительство страны инвестирует значительные средства в крупномасштабные программы здорового питания и физического воспитания, ориентированные на наиболее подверженные соответствующим рискам группы населения. К тому же граждане выбирают две трети членов советов по здравоохранению.

В настоящее время схожие аргументы относительно предоставления комплекса прав приводятся и в сфере экологической политики. Вот уже много лет правительства разных стран пытаются ввести торгуемые разрешения на различные «антитовары» (загрязняющие природную среду отходы производства или выбросы CO₂). В результате приложенных усилий было создано несколько новых рынков. В отношении наиболее амбициозных проектов, таких как Киотский протокол и связанный с ним европейский рынок квот на выбросы углекислого газа, используется термин «механизм чистого развития» (CDM). Новые инициативы основаны на той основополагающей идее, что промышленные компании гораздо лучше государства знают, где могут быть осуществлены наиболее эффективные по издержкам сокращения выбросов. Поэтому рынки рассматриваются ныне как неотъемлемая часть любых принятых в будущем подходов к изменению климата. Однако рука об руку с рыночным подходом идут проблемы ценообразования и контроля. В ЕС квоты на выброс углекислого газа оказались избыточными, что незамедлительно привело к ценовому коллапсу. Данная проблема могла бы быть решена, но Межправительственная группа экспертов по изменению климата (IPCC) обнаружила, что измерения исходных уровней выбросов осуществлялись со значительными погрешностями (60 % для нефти, газа и угля и 100 % для некоторых сельскохозяйственных процессов), что имеет жизненно важное значение для функционирования любого рынка. К тому же при определении квот не учитывались серьезные «чистые издержки» (финансирование проектов, которые были бы осуществлены и без него), эффект «рикошета» (деньги, полученные за счет механизма чистого развития, вновь направлялись на реализацию проектов, связанных с выбросами углекислого газа) и двойной счет. Неудивительно, что основную роль в улучшении экологической ситуации сыграли государственное регулирование и стандартизация, но никак не рынки. Изменение в будущем распределения ролей между государством и рынками в данной сфере представляется маловероятным.

Какие вопросы, темы придут на смену движущим силам реформ, проводившихся в конце XX в.? Предсказания всегда сопряжены с риском, но уже сейчас, в нашем настоящем, хорошо просматриваются основные направления изменений. Некоторые современные тенденции и, в частности, доступ ко все большим объемам информации и обратная связь (посредством данных, рынков или мнения потребителя) получат новый импульс к развитию. Другие тренды изменят направление. Предвестники будущего набирают силу там, где власти сталкиваются с наиболее интенсивным давлением. Одно из них – растущее количество случаев хронических заболеваний, на долю которых приходится уже 46 % от общего числа всех регистрируемых в мире болезней. Ожидается, что к 2020 г. этот показатель возрастет до 56 %. Частично это связано со старением населения многих стран мира, частично является следствием повышения качества здравоохранения и увеличения общей продолжительности жизни. Сегодня в США более трех четвертей случаев госпитализации, 88 % выписываемых рецептов и около 70 % посещений врачей-терапевтов связано с необходимостью лечения хронических болезней[81]. Постоянно увеличивается не только количество хронических заболеваний, но и психических расстройств (30 % всех консультаций у врачей общей практики и 50 % повторных визитов). Согласно прогнозу ВОЗ в 2020 г. на второе место в числе причин расстройств здоровья выйдет депрессия[82]. В Великобритании количество обращений за пособиями по болезни и нетрудоспособности по причине психических расстройств превысило 900 тыс. (это больше, чем количество официально зарегистрированных безработных). Измеренные в количестве потерянных рабочих часов болезни, связанные с человеческой психикой, образуют крупнейшую в мире группу заболеваний. В некоторых европейских странах, показатели смертности от самоубийств превысили смертность от дорожнотранспортных происшествий.

Посмотрим ли мы на условия лечения хронических болезней сквозь призму традиционных клинических предписаний и больничного ухода или через призму потребителей, проблемы администрирования и лечения очевидны. Значительную часть бремени ухода за больными берут на себя их семьи и друзья. Предоставление аналогичных услуг формальными структурами с участием высокооплачиваемых врачей и медсестер было бы слишком дорогим. Поэтому большая часть важных знаний о том, как создавать наилучшие долгосрочные условия для ухода за больными, принадлежит скорее им самим и членам их семей, но не врачам. Данное обстоятельство стало одной из причин заметного роста в последние два десятилетия количества влиятельных организаций по самостоятельной и взаимной помощи. Врачи и больницы продолжают играть важную роль, но они будут во все большей степени направлять самостоятельный уход, используя технологии осуществления мониторинга и оказания поддержки. Результаты их деятельности будут оцениваться по классическим показателям скорости отклика или смертности. Но к ним добавятся индикаторы степени удовлетворения пациентов и их здоровья.

Мы рассматриваем хронические болезни не в свете обеспечения соответствующих услуг государством (деятельности во благо людей), а как классический пример проблемы, принуждающей сконцентрировать внимание на изменении качества взаимоотношений граждан и государства и на услугах, которые не подвергаются чрезмерной стандартизации, но предоставляются, исходя из индивидуальных потребностей людей. Обязательство по повышению степени индивидуализации сервиса означает нечто большее, чем непосредственное, лицом к лицу, общение с врачом или учителем. Потенциально, однако, это может означать различные учебные курсы и программы для каждого учащегося, значительно отличающиеся друг от друга подходы к уходу за пациентами или, по крайней мере, серии из нескольких сгруппированных в модули вариантов лечения и обучения, выбор которых осуществляется с помощью наставника или советника. Многие недавние реформы основываются на одной простой, но потенциально революционной идее о верховенстве индивидуального опыта человека в определении круга и характера получаемых им услуг. Например, выделение персональных бюджетов позволяет инвалидам контролировать соответствие расходов их личным потребностям. Такая практика переворачивает с ног на голову допущения, на которых основывались многие распространенные в XX в. услуги, связывая между собой непосредственную возможность распоряжаться деньгами, новые платформы (позволяющие продемонстрировать людям, что они могли бы приобрести на доступные им средства) и новые структуры, ответственные за советы и консультации. Некоторым официальным лицам и специалистам эти идеи казались слишком радикальными (угроза практикующим сегодня профессионалам) и даже опасными (угроза утраты контроля над издержками). В действительности они способствовали повышению уровня удовлетворения жизнью и сокращению расходов.

Часть этих реформ может рассматриваться как последний шаг в длинном, растянувшемся на несколько десятилетий, движении государственного сектора к реальной защите прав потребителей. В Великобритании борьба за создание советов потребителей и расширение их прав, инициатором которой выступил Майкл Янг, началась еще в 1950-е гг. Но первые формальные гарантии населению (такие как английская Гражданская хартия), как и первые официально устанавливаемые цели (власти Канады дают государственным ведомствам целевые задания по удовлетворению потребителей; для оценки степени их выполнения используется система «стандартных инструментов измерений» (CMT))[83], датируются 1980-ми гг.

Наделение потребителей реальной властью (включая право на отказ) способно полностью изменить культуру предоставления государственных услуг. Но самой по себе защиты интересов потребителей недостаточно. Довольно часто граждане стремятся к участию в формировании услуг, а не только к выбору между ними. Процесс принятия решений воздействует на их восприятие. Ответ на вопрос «почему люди подчиняются закону?», например, частично состоит в том, что граждане чувствуют свою роль в процессе разработки тех или иных правил[84]. Методы «открытого кода», основывающиеся на вовлечении пользователей в разработку товаров и услуг (подобные «пользовательской группе мозгового штурма» компании Lego,в которую входят «ведущие потребители», помогающие создавать новые игрушки и испытывать прототипы в приближенных к реальным условиях), давно стали общей практикой бизнеса (и всегда были общей практикой гражданского общества) и постепенно завоевывают признание в государственном секторе. Деятельность голландской «Бригады Кафки» – хороший пример того, как граждане могут согласовывать различные точки зрения на возможности повышения качества предоставляемых государством услуг. Еще один шаг вперед (возможность изменять набор услуг) был сделан в рамках Национальной программы пациентов-экспертов в сфере здравоохранения[85]. «Одноранговые производственные сети», наподобие веб-браузера Firefox,и совместно составляемая энциклопедия «Википедия» – это своего рода кооперативы (гораздо более масштабные, по сравнению с обычными). Они во многом напоминают те, которые в XIX в. проложили путь многим и сегодня предоставляемым государством услугам, и продемонстрировали возможность установления самых разных взаимоотношений между производством и потреблением, способных послужить существенному преобразованию государственных услуг (представьте себе, например, более открытую школьную программу или консультационные услуги для малого бизнеса).

Зачастую права потребителей не могут быть в полной мере реализованы, поскольку решение той или иной проблемы зависит не от степени гражданоцентричности государства, а от изменения предпочтений и поведения людей. Правительство, хорошо владеющее языком расширения прав, легко может использовать свою власть, чтобы сделать своих граждан более здоровыми и богатыми или обеспечить их безопасность. Таким образом, оно оказывается на территории совместного производства или совместного созидания, что требует принципиально отличного от традиционного образа мышления (оказание услуг пассивным потребителям при активном участии всемогущих профессионалов, бюрократов и бизнеса) в отношении предоставления услуг. На этой площадке совместного творчества многое зависит от качества взаимоотношений между учителями и учениками, врачами и пациентами или между гражданами и другими гражданами. Помимо прочего новое качество взаимоотношений способствует развитию домашнего образования и участию родителей в процессе обучения, распространению групповой медицинской взаимопомощи, возврату к практике микрокредитования, взаимного финансирования и старых «симбиотических» традиций, которыми так богата любая страна мира (см. работы Ивана Иллича)[86].

Если одна группа тенденций развития сферы государственных услуг сфокусирована на микроуровне индивидуальных потребностей, то другая представляет особый интерес с системной точки зрения. Одним из наиболее мощных факторов являются климатические изменения, вынуждающие политиков рассматривать едва ли не каждую область человеческой деятельности сквозь призму проблемы выбросов углекислого газа. В социальной политике все чаще используются механизмы комплексной обратной связи, работающие на предотвращение негативных последствий. В сфере здравоохранения ВОЗ продвигает идею «учета интересов здоровья в любой стратегии», от развития транспорта до борьбы со стрессом[87]. Важную роль в поддержании здоровья людей играют не только социальные сети, но и природа: согласно недавнему проведенному аналитическому исследованию эмпирических данных, общение с природой оказывает позитивное воздействие на показатели кровяного давления, содержание холестерина в крови, общий взгляд на жизнь и частоту стрессов[88]. В Чикаго был проведен любопытный опрос жителей многоквартирных зданий, проживавших в одном случае в домах, окруженных деревьями и газонами, а во втором – без таковых. Оказалось, что представители второй группы гораздо чаще, в сравнении с жильцами домов, окруженных зеленью, тянули с устранением трудностей, с которыми им приходилось сталкиваться, и вообще рассматривали периодически возникавшие проблемы как очень сложные, имеющие давние корни и едва ли устранимые[89].

Обозревая сверху вниз весь корпус методов, используемых для того, чтобы влиять на поведение людей, мы видим, что они включают в себя законы (запрет на курение в общественных местах), стимулы (налоги на выбросы углекислого газа), снабжение (например, презервативами), социальный маркетинг (вроде того, что использовался для сокращения пробок в городах), рекламу (рассказывающую об опасностях вождения автомобилем в нетрезвом виде), привлечение сторонников и знаменитостей для оказания дополнительного давления с целью продвижения изменений (уличные смотрители (дружинники) или личные советники) и соглашения (например, о том, чтобы родители читали книги своим детям). В некоторых странах все эти инструменты находят широкое применение, а психологи и социологи пользуются в органах власти не меньшим влиянием, чем экономисты. При взгляде на этот инструментарий снизу вверх становится очевидным, что ведущую роль в его использовании играет энергия простых людей, объединенных в общественные движения, цель которых состоит в защите окружающей среды, расширении практики переработки отходов или продвижении здорового образа жизни. В свою очередь, органы государственной власти, как правило, оказываются в числе последних участников процесса глубоких культурных изменений.

Государственная политика должна быть направлена на объединение восходящих и нисходящих движений. Ее столпами должны быть эмпатия и пристальное внимание к микромирам повседневного опыта, в противоположность тенденции рассматривать людей сквозь призму абстрактных категорий. Нисходящие и восходящие перспективы переплетаются и в некоторых случаях вступают в конфликт друг с другом и в сетях. Последние используются сегодня государством для надзора над гражданами, а гражданами – для надзора над государством, демонстрации его ошибок или поддержания видимой обратной связи по поводу услуг. С одной стороны, сети позволяют объединить данные о поведении граждан, хранившиеся в обособленных базах данных, с другой стороны, они открывают пользователям возможность согласования усилий (например, в случаях, когда требуется медицинская помощь или советы) и отказа от услуг посредников (например, в случае, когда детям, находящимся на содержании государства, предоставляется возможность контролировать выделяемые им средства и самостоятельно выбирать опекунов).

В какой-то степени либерализация и децентрализация были ответом на недоверие – ощущение, что органы государственной власти более не служат интересам людей. Многие общества сталкивались с порочной спиралью государственного управления. Вот как описывал ее бывший декан Гарвардского института государственного управления Джозеф Най: «Если люди убеждены в некомпетентности правительства и отказывают ему в доверии, скорее всего, они не пожелают предоставлять ему ресурсы. Без надлежащих ресурсов, правительство не способно нормально выполнять свои функции. В результате неудовлетворенность людей и недоверие к государству еще более возрастают». В некоторых отношениях произведенные в 1980-1990-х гг. под влиянием неолиберальных идей сокращения государственных расходов не столько излечили бюджетную систему, сколько нанесли огромный ущерб производительным инвестициям (образование, инфраструктура), что подорвало основы долгосрочного экономического роста.

Если в 1980-е гг. в центре дискуссий находилась проблема размеров государства, сфер его влияния, то в 1990-е гг. основное внимание уделялось более сложным вопросам о наилучших способах использования власти и ресурсов и возможности установления правильного баланса спроса и предложения. Государство может в высшей степени эффективно распоряжаться и 60 % и 30 % ВВП. Размеры его участия имеют гораздо меньшее значение в сравнении с качеством. Последнее может быть обеспечено благодаря непосредственному предоставлению государством тех или иных благ или созданию более открытых рынков государственных товаров и услуг. Кроме того, большое значение имеет успех и масштаб правительства, который должен соответствовать местным политическим условиям. Критически важной с точки зрения формирования доверия является способность государства к разнообразным действиям: в Южной Африке решающее значение имеет успех в сокращении бедности[90], в то время как в США – управление экономикой и борьба с преступностью[91]. В то же время, согласно выводам политологов, легитимность и длительность существования всех демократических систем зависит от того, в какой степени общество верит, что действия государства являются правильными, честными и эффективными[92].

Следовательно, государство должно уделять пристальное внимание действительным потребностям общества, не слишком полагаясь на теорию или мнения экспертов. Впрочем, политиков всегда интересовали чаяния народа, пусть даже не до конца оформившиеся. Для того чтобы их выявить, применялись непрерывно усложнявшиеся инструменты: от использовавшихся британским правительством во время Второй мировой войны «шпионов Купера», проводивших опросы населения, до исследований компаний Gallupи MORI,а также огромного разнообразия современных методов (фокус-группы, гражданские жюри, совещательные опросы). В главе 13 я расскажу о том, как придать полученной с их помощью информации общественную или социальную ценность. Одной из многих причин, определяющих важность такого рода сведений, является растущий разрыв между оптимизмом людей относительно себя самих и их оптимизмом по поводу общества в целом. Согласно данным опросов, проводившихся в странах ЕС, средняя чистая позитивная оценка респондентами своих личных перспектив достигает 29,2 % (исчисленная как разница между теми, кто оптимистично оценивает свою жизнь в ближайшие пять лет, и теми, кто оценивает ее пессимистично), в то время как коллективный оптимизм составляет всего 4,5 %. Весьма примечательные показатели были получены в Великобритании: если индивидуальный оптимизм достигал 43 %, то коллективный уходил в минус (– 7 %). Таким образом общий разрыв составил 50 %. Очевидно, что индивидуальная жизнь каждого не может улучшаться в условиях ухудшения положения общества в целом. Следовательно, имеющиеся данные указывают на глубокое отчуждение людей от политики и власти, а также на то, что коллективные проблемы рассматриваются сквозь сильно искажающую реальное положение дел оптику[93].

На протяжении большей части истории человечества государство рассматривало в качестве своей приоритетной задачи сохранение территории. Военные всегда находились на вершине социальной иерархии и имели «право первого голоса» при распределении средств, полученных от сбора налогов. Но в XX в. центр внимания государства сместился в сторону экономики. Экономическое мастерство стало важнее отваги военных. Состязания армий сменились соревнованиями в уровне ВВП и ВВП на душу населения. Государственные стратеги сосредоточились на вопросах ускорения развития отраслей, производящих экспортную продукцию, поддержания экономического роста или стимулирования внутренних инвестиций. Но в начале XXI в. политики осознали, что в будущем экономический рост перестанет быть исключительным предметом их забот. На изменение системы ценностей повлиял единственный фактор. Как известно, если основные потребности человека полностью удовлетворены, его внимание переключается на другие – качество жизни и количество материальных благ, состояние природной среды в месте проживания и т. д. (данное положение нашло подтверждение в исследованиях многих ученых)[94]. По мере того как голод и крайняя бедность перестали восприниматься большинством населения как реальные угрозы даже на уровне подсознания (а воспоминания о подобных бедствиях в прошлом хранят лишь два поколения), фокус общественного внимания переместился на вопросы здоровья, достатка и процветания.

Такие изменения в системе ценностей имеют под собой глубокие корни – согласно Конституции США каждый имеет право на стремление к счастью, а английские утилитаристы ставили целью достижения возможно большего счастья для как можно большего количества людей. В наше время эти ожидания были подкреплены результатами научных исследований, согласно которым, начиная с определенного уровня благосостояния, дальнейший экономический рост отнюдь не обязательно ведет к большей остроте ощущения счастья (данный феномен известен как парадокс Истерлина; назван так по имени американского экономиста Ричарда Истерлина). Сегодня уровень счастья пытаются измерить множество исследователей. Одним из наиболее известных проектов является «Мировой ценностный опрос»[95]. Эд Динер, проанализировав данные 916 опросов, проводившихся в 45 странах мира, пришел к выводу, что по шкале от 0 до 10 большинство людей оценивают уровень своего счастья на 7 баллов. Действительно глобальное исследование с участием 132 стран мира было проведено компанией Gallupв 2005–2006 гг. (все эти опросы – эхо предсказания, сделанного Олдосом Хаксли в «Дивном новом мире»: «Самыми важными „манхэттенскими проектами" грядущего будут грандиозные, организованные правительствами исследования того, что политики и привлеченные к участию ученые назовут „проблемой счастья"»).

Примечания