Как правило, исследователи приходят к выводу о том, что стремящиеся к удержанию власти правители, исходя из чисто прагматических соображений, обязаны служить и общественным интересам (один из лучших обзоров идей об управлении государством и эволюции соответствующих структур от Шумерского царства до наших дней содержится в трех томах исследования Сэмюэля Файнера «История государственного управления» (History of Government)).

Каждое амбициозное правительство пыталось добиться чего-то большего, чем сохранение мира и процветание. По крайней мере, оно стремилось повлиять на мышление и поведение народа. Государства, не обремененные строгой моралью, использовали для достижения дурных целей весьма опасные средства (побуждали, например, подрастающее поколение к ненависти). Лучшие из государств применяли более добродетельные средства во имя достижения более благородных целей (например, попытки формирования привычек к обучению, личной гигиене или уважению законов)[52]. На протяжении XIX–XX вв. либерализм рассматривал попытки государства повлиять на поведение граждан как неправомерные. С этой точки зрения настоящая свобода означает, в частности, и свободу совершать ошибки, а также приобретать свои собственные убеждения. Но в начале XXI в. вопрос о необходимости влияния на убеждения и поведение оказался в центре внимания многих теоретиков государственного строительства. Самый наглядный пример – изменение климата: учитывая незначительную вероятность того, что в ближайшие два десятилетия новые технологии позволят добиться уменьшения выбросов CO₂, связанных с авиаперелетами и выработкой электроэнергии (в меньшей степени), единственная альтернатива состоит в изменении поведения жителей Земли.

Со схожими трудностями мы сталкиваемся и во многих других областях. Одна из них – проблема ожирения: согласно данным ВОЗ ожирению подвержено около 300 млн человек в самых разных странах мира. Аналитики предсказывают, что в США к середине следующего десятилетия 20 % медицинских расходов будет выделяться на борьбу с ожирением и вызываемыми излишним весом болезнями. Одной из немногих стран, которым удается успешно противостоять этой тенденции, является Сингапур, исповедующий далекие от либеральных методы воздействия на поведение граждан. Принятая в стране в 1992 г. Национальная программа здорового образа жизни предусматривает ежегодные проверки состояния здоровья и веса школьников. Те из них, у кого были выявлены отклонения от нормы, обязаны посещать дополнительные занятия по бегу и аэробике[53]. Сегодня многие страны пытаются изменить способствующую ожирению среду (законодательное собрание штата Миссисипи рассматривало даже проект закона, запрещающий ресторанам обслуживать посетителей с избыточным весом). Еще более очевидный пример – курение, когда основания свободы выбора подрываются прямыми запретами и непомерно высокими налогами.

По современным меркам в прошлом государства лишь изредка вторгались в повседневную жизнь людей. Если не брать во внимание редкие визиты сборщика налогов, то ритм жизни задавался не находящимся где-то далеко капиталом, а временами года и природными циклами. Процесс эволюционного развития форм правления был резко ускорен тремя подпитывающими друг друга тенденциями. Каждая из них способствовала увеличению общественного блага, что, в свою очередь, способствовало частному процветанию[54]. Первая из этих тенденций состояла в распространении демократии – общественного блага, зарекомендовавшего себя как наилучшее средство противостояния голоду и угнетению. Второй тренд заключался в увеличении объема знаний, большая часть из которых была всеобщим достоянием. Третий – в увеличении количества взаимосвязей, выразившемся в создании комплекса положительных экстерналий, обусловленных тем, что ценность любой сети возрастает пропорционально квадрату количества узлов, из которых она состоит. Распространение этих трех групп общественных благ и их взаимодействия объясняют многие закономерности современного государственного управления.

Демократия – это «темная лошадка», вышедшая победителем скачек. До конца XVIII в. она описывалась преимущественно как оставшийся в далеком прошлом исторический курьез. Демократия была в высшей степени уязвимой формой правления и в 1930-1940-е гг. Но вскоре (по историческим меркам) оказалось, что эта идея довольно «заразна», и распространяясь из Англии, Швейцарии и США, она захватила многие страны Европы и остального мира. Дело зашло настолько далеко, что сегодня более 100 государств называют себя демократиями. Правительства, не входящие в круг демократических, тоже экспериментировали с выборами и некоторыми атрибутами конституционного правления. Демократия отнюдь не является улицей с односторонним движением. Довольно большое количество стран пережили и процессы дедемократизации, что позволило некоторым специалистам говорить о глобальной «демократической рецессии», последовавшей за мощной волной демократизации 1990-х гг. Но в тех случаях, когда демократии удается пустить корни, она ориентирует государственные ресурсы на удовлетворение нужд и запросов общества, а не правителей.

В табл. 3.1. (заимствована из работы Чарльза Тилли) приведена классификация некоторых стран мира в зависимости от уровней дееспособности правительств и развития демократии. Большинство когда-либо существовавших в истории человечества государств заслужили место в левом нижнем квадранте. И только в последние 150 лет демократия эволюционировала в тандеме с растущей дееспособностью и все более широким участием общества в разработке и осуществлении государственных стратегий. Впрочем, нам хорошо известны и страны с высоким уровнем развития демократии и низкой дееспособностью государства (в частности Ямайка), так же как и небольшое количество дееспособных государств с демократией низкого уровня (в частности Казахстан).

ИСТОЧНИК: Тилли Ч. Демократия. М.: Институт общественного проектирования, 2007.

По мере того как демократия все глубже пускает корни, люди все более уверенно предъявляют требования к государству, что заставляет правительство все чаще осуществлять направленные на удовлетворение потребностей граждан практические шаги. Если исключить различия в величине доходов, то расходы демократий на предоставление общественных благ и услуг на 20–25 % выше, чем соответствующие затраты автократических режимов, а расходы на контроль над загрязнением природной среды – в два раза выше[55]. Как оказалось, сильная политика в области охраны окружающей среды не вызвана и никак не связана с более высокими государственными доходами. Скорее чистый воздух и чистая вода являются следствием формы правления, при которой правительство удовлетворяет требования относительно небогатых слоев населения[56]. Аналогичная ситуация складывается и в Африке. По мере распространения народовластия, расходы демократических правительств на начальное образование увеличиваются примерно в той же степени, в какой в недемократических государствах возрастают затраты на выгодное прежде всего элите университетское образование[57]. Судя по имеющимся свидетельствам, в аналогичном направлении движется и Китай, в котором недавно прошли эксперименты по проведению выборов в местные органы власти. Согласно данным Яо Янга, ученого из Пекинского университета, в регионах, в которых проводились такие выборы, государственные расходы возросли на 20 %, в то время как административные издержки (часто включавшие в себя затраты, связанные с предоставлением льгот и привилегий местным чиновникам) снизились на 18 %[58].

Одной из общих для демократических государств тенденций является прогрессивное налогообложение. При автократических режимах наиболее богатые граждане либо вообще избавлены от необходимости уплаты налогов, либо эти платежи не столь велики, так как основная тяжесть налогового бремени ложится на бесправные массы. В демократических странах предельные ставки налогов на доходы и личные состояния могут достигать 80–90 %, что позволяет перераспределять значительные суммы в пользу среднеобеспеченных и бедных слоев населения (согласно экономической теории это должно способствовать повышению уровня «чистого счастья», поскольку для малоимущего один доллар представляется гораздо более ценным, чем для миллионера).

Нередко власть в демократическом государстве оказывается монополизированной, коррумпированной или скомпрометированной. Но именно такого рода случаи позволяют нам объяснить, почему в процессе поиска факторов человеческого счастья, исследователи обнаруживают очень тесную корреляцию между демократической формой правления и степенью удовлетворенности людей своей жизнью: опыт народовластия способствует преуспеянию граждан. Не следует забывать и о выгодах, которые несет народу политика, учитывающая его интересы. Вопреки широко распространенному мнению, исследователи отмечают наличие устойчивой зависимости между государством и гражданской активностью: согласно одному из недавних опросов, «чем шире сфера влияния государства, тем в большей степени оно ассоциируется (причинная связь в данном случае, скорее всего, отсутствует) с высокой гражданской активностью»[59]. И все же, несмотря на все перечисленные выше достижения, во многих наиболее зрелых демократиях выражается тревога по поводу кризиса народовластия. В 1997 г. по инициативе норвежского парламента началось рассчитанное на 5 лет исследование «Власть и демократия в Норвегии». Ученые пришли к выводу, что «парламентская цепочка правления ослаблена в каждом ее звене». В том же году в Швеции была учреждена Комиссия по шведской демократии, а несколько позже в Финляндии началось осуществление Программы гражданского участия, предусматривавшей регулярные «общие обследования» состояния здоровья демократии в стране.

Избранники народа обосновывают свое право на власть и наличие различных мандатов оказанным им согражданами доверием. Но при ближайшем рассмотрении эти доводы могут оказаться блефом. Президентом страны может стать человек, получивший меньше голосов избирателей, чем его противник (как Джордж Буш-младший), или заручившийся поддержкой незначительного, по сравнению с общей численностью электората, большинства участвовавших в голосовании граждан (как Тони Блэр). Возможно, победа политика или партии была одержана не благодаря энтузиазму тех, кому понравилась избирательная программа, а скорее благодаря отрицательным чувствам по отношению к соперникам. Под давлением гражданских и общественных движений реформаторы из самых разных стран настойчиво ищут способы не только углубления, но и демократизации демократии: расширение прав граждан и потребителей; поиск новых способов их участия в принятии решений; большая степень открытости правительства и прозрачности его действий. Для того чтобы придать смысл задаче «расширения прав» используется огромный арсенал средств и методов, включая омбудсменов, гарантии и хартии; права на возмещение ущерба; права выбора; права на получение информации; онлайновые петиции и суды присяжных; облегченный доступ к услугам посредством контактных центров и центров обработки телефонных вызовов; а также попытки облегчить «путешествия в поисках обслуживания» (обращение с заболевшими гражданами, например). У избранных политических деятелей более нет основания для заявлений о том, что они являются единственным легитимным каналом подотчетности: в зрелых демократиях создано множество других формальных и неформальных каналов.

Демократия и давление со стороны гражданского общества привели к радикальному изменению среды, в которой осуществляется деятельность государства, посредством институционализации более высоких этических стандартов. В то же время количество случаев финансовой коррупции остается значительным, особенно тогда, когда речь идет о крупных контрактах или планируемых разрешениях на осуществление той или иной деятельности. Коррупция сохраняется и в такой области, как финансирование партийной деятельности, принимая формы специальных соглашений, предусматривающих создание благоприятных условий для промышленных и финансовых воротил и компаний или сокрытие ошибок (как правило, когда скандал становится достоянием гласности, попытка сохранить его в тайне рассматривается как более серьезное нарушение, чем первоначальный провал). Самым очевидным свидетельством того, что подобные действия воспринимаются как этически сомнительные, являются усилия, направленные на сохранение секретности (в большинстве случаев заинтересованные лица переоценивают свои способности втайне вершить темные дела). Но в большинстве демократий институционализированы более высокие этические стандарты. Для того чтобы предотвратить неэтичное поведение, поощрить добродетельных и предостеречь безнравственных, используются самые разные методы. В университетах, в которых обучаются государственные служащие, проводятся и формальные занятия по этике (основания морально безупречных действий) и практикумы, на которых разбираются конкретные случаи. Формальные правила, прописанные в различных кодексах поведения и законах, регулярно пересматриваются и обновляются, что позволяет управлять границами дозволенного, нередко путем использования возможностей различных регулирующих органов и комиссий по вынесению квазизаконных решений и наказанию нарушителей. В особых случаях расследование правонарушений поручается парламентским комитетам, выводы которых получают широкое освещение в прессе.

В прошлом этика и эффективность рассматривались как взаимоисключающие альтернативы. Или правительство являет собой образец добродетели, или ему надо шевелиться, чтобы успеть на отходящий поезд. Приверженцы свертывания демократии часто настаивают на том, что это будет способствовать повышению эффективности государства. Рейтинги эффективности правительств разных стран мира тесно коррелируют с рейтингами коррупции, рассчитываемыми такими организациями, как Transparency International. Как бы то ни было, поистине хищнические государства управляются из рук вон плохо. Один из показательных примеров являет собой Камбоджа, практически игнорирующая обязанности по предоставлению услуг обществу. В этой стране насчитывается 343 министра, 849 генералов, 30 тыс. офицеров и 50 тыс. сержантов (на 15 тыс. рядовых). О всепроникающей камбоджийской коррупции можно и не упоминать.

По сравнению с недавним прошлым в современных сильных демократиях практикуется существенное ограничение действий правительства. Эти рамки и границы проистекают из конституционно закрепленного баланса ветвей власти, влиятельных судебных органов и верхних палат парламентов; аудиторов и инспекторов, надзирающих за деятельностью ведомств; международных организаций, в некоторых случаях остро критикующих деятельность правительств; и более открытых глобальных денежных и товарных рынков. На страже границ стоят также активные независимые СМИ, усилия которых в случае необходимости подкрепляются законными правами общества на получение информации и принципиальными политическими дискуссиями. Все перечисленные выше факторы и обусловили изменение внешней среды как для политиков, так и для других официальных лиц. Места для фигур, наделенных никем не оспариваемой властью, таких как губернаторы в императорском Китае или префекты во Франции, практически не осталось. С другой стороны, как мы вскоре увидим, несмотря на различного рода ограничения, дееспособность государств, скорее возросла, чем уменьшилась.

Способность государства осуществлять те или иные действия непосредственно зависит от имеющихся у него знаний (см.: врезка 3.1.). Во многих развитых обществах доля обладающих той или иной формальной квалификацией в пределах поколения заметно выросла. Сегодня половина каждой возрастной когорты имеет высшее образование. Идея повышения сравнительных результатов в образовании, идет ли речь об измерении уровня школьного образования (например, в рамках Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA) ОЭСР), привлечении иностранных студентов или повышении профессиональной квалификации, безраздельно владеет правительствами многих стран.

Государства поистине ненасытны, когда речь идет о необходимых им знаниях. Правительства всегда зависели от шпионов, торговцев и послов, поскольку границы их власти над другими в огромной степени зависели от относительной скорости поступления и точности информации. Но современность ознаменовалась революцией и с точки зрения абсолютного объема доступных правительству знаний, и с точки зрения технических приемов их использования – от методов обработки статистических данных (выработанных в немецком Staat), как «топлива» современных правительств, до чистой рациональности немецких камералистов и английских утилитаристов[60]. Расширение общедоступных знаний открыло возможности улучшения системы государственного здравоохранения, обеспечения всеобщего образования и создания универсальной системы пенсионного обеспечения. Все эти достижения во многом связаны с расширением присутствия государства в экономике. Если в 1870 г. в большинстве развитых стран на долю государства приходилось около 11 % ВВП, то к середине 1930-х гг. этот уровень увеличился более чем в два раза. Впоследствии, в 1950-1980-е гг., темпы роста доли государственного участия еще более возросли. Если в 1960 г. государство сосредоточивало в своих руках в среднем 23 % ВВП, то в 1990 г. – уже 43 %. Основной движущей силой этого процесса стал общественный спрос на государственные услуги и повышение уровня жизни. Наиболее высокие темпы роста государственных расходов имели место в периоды мировых войн (после их окончания расходы никогда не возвращались к довоенным уровням). В Великобритании, например, в 1859 г. количество государственных служащих достигало 30 тыс. человек, в 1890 г. – 50 тыс., в середине 1970-х гг. – 730 тыс., а сегодня оно снизилось примерно до полумиллиона человек. Уверенность в том, что государство обладает достаточными для решения возникающих проблем знаниями достигла пика после Второй мировой войны. Это была эра национализации целых отраслей промышленности, расширения государственного регулирования и планирования, введения новых систем социального обеспечения и страхования. Перфокарты и компьютеры обеспечили условия для повсеместного распространения таких профессий, как плановик и социальный работник, а также разработки новых методов измерения национальных доходов и расходов.

Вера в способность государства знать то росла, то уменьшалась, но разработки новых инструментов и технических приемов никогда не прекращались. Современные суперкомпьютеры позволяют государству довольно точно предсказывать погоду, создавать базы данных ДНК преступников, используемые правоохранительными органами, и широко применять сканеры радужной оболочки глаз для идентификации личности обычных граждан. Знания превратились в один из самых важных из числа распределяемых государством ресурсов. Когда-то они ограничивались финансовыми или материальными благами (продукты питания, жилье), сегодня все большее значение приобретает человеческий капитал. Его важнейшую роль осознавали уже авторы принятого в США в 1944 г. Солдатского билля о правах, предусматривавшего возможность обучения участников Второй мировой войны в колледжах или профессиональных учебных заведениях, а также дополнительные возможности для обучения в университетах и продолжения образования. Возможности обучения постоянно расширяются (например, увеличивается возраст людей, имеющих право на учебный отпуск). Параллельно привлекаются дополнительные ресурсы, такие как образовательные кредиты или поддержка семей с учащимися детьми (бразильская программа гарантированной заработной платы родителям Bolsa Escolaили мексиканская программа Oportunidades, не так давно заимствованная мэром Нью-Йорка Блумбергом), финансовые активы (детские доверительные фонды), которые можно использовать для оплаты обучения детей, а также право на оплачиваемый учебный отпуск для взрослых, желающих обновить имеющиеся навыки.

Правительства разных стран ощущают необходимость в соревновании за наиболее оперативный и умный бизнес (разработка и внедрение новых технологий). Инструментами соперничества выступают льготы по налогам, которыми облагаются научные исследования и опытноконструкторские разработки (НИОКР), программы совместного изучения или субсидирование консалтинговых услуг. В некоторых странах предпринимаются попытки передачи общественных знаний в частное ведение в надежде, что в конечном счете это приведет к всеобщему процветанию (удивительно, но лишь несколько государств оказались в состоянии продемонстрировать, что выгоды действительно превысят издержки). Возникает ощущение, что чуть ли не каждая страна собирается развивать все более сближающиеся друг с другом области «нано, био, инфо и когни»[61]. Едва ли не каждая страна и бизнес намереваются перевести экономику количества на рельсы качества, когда производятся не столько материальные блага, сколько знания. Финляндия, Дания и Израиль резко увеличили расходы на НИОКР. Но их примеру последовали далеко не все: несмотря на официальные призывы к переходу от количества к качеству, в Китае расходы на НИОКР остаются на относительно низком уровне. Аналогично, начиная с середины 1990-х гг. и до середины 2000-х гг., соотношение цен вывозимых из КНР товаров и экспорта ЕС (позволяет приблизительно оценить стоимость знаний, вложенных в продукцию) оставалось практически неизменным и варьировалось в диапазоне 2,5–2,6. Следовательно, пока у нас нет оснований причислять Китай к производителям продукции с высокой добавленной стоимостью.

По мере того как в фокус всеобщего внимания перемещаются вопросы, рассматривавшиеся прежде как второстепенные, от регулирования исследований в области биотехнологий и стволовых клеток до политики в сфере высшего образования (см.: врезка 3.1.), знания становятся все более важным аспектом процесса принятия политических решений. Широкое распространение получают новые инструменты политики. К ним относятся, например, механизмы регулирования продвижения инноваций (жесткие строительные нормы или расширение целевых показателей производства возобновляемой энергии) или такое преобразование системы государственных закупок, которое стимулировало бы как инновации, так и разумное расходование средств. Многие страны пытаются заимствовать динамичные контуры продуцирования знаний, которые стали движущими силами роста в Калифорнии. Связывая между собой государственное финансирование, университеты, венчурный капитал и высокотехнологичные предприятия, эти контуры обеспечивают резкое повышение эффективности использования новых знаний в практической деятельности. Несмотря на то, что лишь некоторые преуспели на этом пути, современная промышленная политика все больше ориентируется на знания (организация доступа малых производителей к информации о технологиях или внешних рынках).

Пересматриваются и собственные знания правительств. В таких никак не связанных между собою областях, как борьба с преступностью и пенсионное обеспечение, государства мира создали постоянно пополняющийся пул знаний и идей, подкрепляемый инвестициями в исследования, пилотные проекты, оценку и инновации. Методы «открытой координации» (принятые в ЕС) используют большую прозрачность для выработки политического курса, например, для того чтобы побудить правительства к контролю над дефицитом государственного сектора[62]. Между тем крупные базы данных, создаваемые различными правительственными органами, могут быть все с большей легкостью объединены, что позволяет значительно повысить эффективность обработки запросов потребителей. Например, появляется возможность выявления закономерностей, связывающих те или иные преступления и стереотипы потребления, школы и дорожные пробки, качество воздуха и заболевания. В медицинской сфере, а также в производстве систематическое отслеживание данных позволило выявлять различные закономерности и предсказывать события, которые упускали из виду самые блестящие человеческие умы. Еще одним следствием стало установление новых взаимоотношений между государством и гражданами, так как создание первым обширных баз анонимных данных открыло доступ к ним вторым (например, больным, желающим узнать последствия использования новых методов лечения в отношении людей, страдающих аналогичными заболеваниями).

В то же время общественный характер знаний становится следствием далеко не всех современных тенденций. Законодатели США значительно расширили масштабы патентной защиты, распространив ее на объекты, рассматриваемые многими как естественно-научные открытия (частично, в области генетики). Европейские законы обеспечивают надежную защиту коммерческих баз данных, а Всемирная торговая организация прилагает энергичные усилия, направленные на принуждение к соблюдению прав интеллектуальной собственности (часто в отчаянных сражениях с набирающими силу технологиями копирования). Во многих странах усиливается защита личных данных граждан. В Германии, в частности, неприкосновенность этих сведений гарантирована первой статьей Конституции. В других странах набирают силу гражданские движения, цель которых состоит в том, чтобы личные данные принадлежали и контролировались самими людьми, а не большим бизнесом или большим государством (значительная часть работ в этой области была проделана под прозаическим лозунгом «управления взаимоотношениями с разработчиками программного обеспечения»).

Правительства никогда не обладали монополией на общественные блага. Сетевые технологии еще более упростили создание их самими гражданами в области знаний. Одним из знаков будущего стал ураган Катрина. В то время как Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США (FEMA) не понимало, что происходит, граждане уже действовали. За несколько дней набранные в Интернете добровольцы обработали 50 тыс. запросов о местонахождении эвакуированных или пропавших людей. Они оказали существенную помощь в поиске временного жилья для нуждающихся. Используя созданную добровольцами базу данных по поиску людей, в новые дома практически бесплатно переселились 5000 пострадавших от стихийного бедствия. Для того чтобы добиться сравнимых результатов государству пришлось бы израсходовать миллионы долларов и воспользоваться помощью бизнеса (необходимы специалисты по продажам) и благотворительных организаций (Красный Крест). Но что еще более важно, тысячи энтузиастов, добровольных спасателей использовали относительно простые технологии[63].

Третья движущая сила изменений – постоянно повышающаяся степень связности и увеличение потоков денег, информации, материальных благ и людей, сделавших мир гораздо теснее. Взаимосвязанность расширяет возможности людей и способствует росту уровня жизни (объем мирового рынка товаров удваивается каждые 8–9 лет). Одновременно возникает новая напряженность в отношениях. К тому же те, кто остается в стороне от описываемых процессов, испытывают чувства обиды и разочарования (см.: врезка 3.2.).

Многие национальные государства родились в пламени войн. Неудивительно, что они никогда не забывают о возможности новых сражений и необходимости в первую очередь удовлетворять потребности в обороне страны. Каждое государство обязано найти баланс между внешними (обороноспособность и выживание в изобилующем опасностями мире) и внутренними (процветание экономики и высокий уровень жизни граждан, а также верховенство закона) приоритетами. Некоторые из вызовов коренятся в веках, хотя зачастую они принимают новые формы[64]. Все сильнее разгораются сражения за глобальное экономическое доминирование: на долю США приходится 25 % мирового ВВП, 52 % рынка капиталов (в долларах США), 58 % рынка иностранных валют и 68 % рынка иностранных резервов. Непосредственными соперниками США в борьбе за мировое лидерство являются ЕС и Китай. Возможно, не менее острое соперничество ведется за контроль над природными ресурсами. Известно, что в районе Персидского залива дислоцированы крупные военные базы США, а в различных африканских странах работают около 750 тыс. граждан Китая. С наступлением эпохи кибернетических войн приверженцы старомодных шпионских игр получили новое оружие. Первой об этом узнала Эстония, подвергшаяся в 2007 г. массированным кибератакам, предположительно, с территории России.